中國勞動關系學院工會學系主任、教授 楊冬梅

工會與勞動爭議多元調解格局

中國勞動關系學院工會學系主任、教授 楊冬梅

主持勞動爭議調解和參與勞動爭議仲裁、訴訟是工會維護職工合法權益，促進和諧勞動關系的重要方式和途徑。面對勞動爭議案件持續(xù)“井噴”的局面，近年來，工會加大了勞動爭議調解的力度。隨著《勞動爭議調解仲裁法》的頒布實施，各地工會聯(lián)合勞動行政部門和法院等，積極探索勞動爭議調解的途徑和模式，使工會參與勞動爭議調解從企業(yè)調解不僅向社會調解拓展，同時向仲裁和訴訟調解拓展。與此同時，全國總工會也于2008年7月發(fā)布了《關于進一步加強工會勞動爭議處理工作的意見》（以下簡稱《意見》），提出建立基層調解、仲裁調解、訴訟調解和人民調解相銜接的制度，努力構建社會化“大調解”格局。這表明，我國勞動爭議多元調解格局正在逐步形成。

工會參與勞動爭議多元調解的法律政策依據(jù)

我國一向重視發(fā)揮調解在勞動爭議處理中的作用，《勞動法》、《工會法》、《企業(yè)勞動爭議處理條例》、《工會參與勞動爭議處理試行辦法》等法律法規(guī)和政策都規(guī)定了調解是解決勞動爭議的基本方式之一，同時也對工會參與勞動爭議調解的地位和作用做了規(guī)定。近年來，隨著對勞動爭議調解需求的增大，在總結實踐經(jīng)驗的基礎上，一系列法律法規(guī)和意見相繼出臺，促進了勞動爭議多元調解格局的形成。

2008年5月1日實施的《勞動爭議調解仲裁法》適應形勢的發(fā)展需要，調整和完善了調解制度，擴大了勞動爭議調解機構的范圍，在加強和完善原有企業(yè)勞動爭議調解委員會功能與職責的同時，又規(guī)定了其他兩類調解組織可以受理、調解勞動爭議：（1）依法設立的基層人民調解組織；（2）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織。這些調整和完善將對工會勞動爭議調解工作產(chǎn)生重大影響。

最高人民法院也先后出臺《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(二)》（2006年7月）、《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（2009年7月）等規(guī)定，鼓勵社會組織以及其他各方面的力量參與調解。前者規(guī)定：當事人在勞動爭議調解委員會主持下達成的具有勞動權利義務內(nèi)容的調解協(xié)議，具有勞動合同的約束力，可以作為人民法院裁判的根據(jù)。后者規(guī)定：經(jīng)《勞動爭議調解仲裁法》規(guī)定的調解組織調解達成的勞動爭議調解協(xié)議，由雙方當事人簽名或者蓋章，經(jīng)調解員簽名并加蓋調解組織印章后生效，對雙方當事人具有合同約束力，當事人應當履行。雙方當事人可以不經(jīng)仲裁程序，根據(jù)本意見關于司法確認的規(guī)定直接向人民法院申請確認調解協(xié)議效力。人民法院不予確認的，當事人可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。同時還規(guī)定：因支付拖欠勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償金事項達成調解協(xié)議，用人單位在協(xié)議約定期限內(nèi)不履行的，勞動者可以持調解協(xié)議書依法向人民法院申請支付令。

近年來，全國總工會加大了對勞動爭議調解的支持力度，先后出臺了多個意見，包括2005年8月與勞動和社會保障部、中國企業(yè)聯(lián)合會/中國企業(yè)家協(xié)會聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步加強勞動爭議調解工作的若干意見》，2007年6月發(fā)布的《中華全國總工會關于進一步加強勞動爭議調解工作的若干意見》，2008年7月發(fā)布的《關于進一步加強工會勞動爭議處理工作的意見》（以下簡稱《意見》）等。《意見》指出：要適應形勢發(fā)展需要，加強與人民法院、人力資源和社會保障、司法行政等部門的協(xié)調配合，建立基層調解、仲裁調解、訴訟調解和人民調解相銜接的制度，努力構建社會化“大調解”格局，形成全方位、多層次、廣覆蓋的勞動爭議調解網(wǎng)絡，切實發(fā)揮調解在勞動爭議處理中“第一道防線”的作用?！兑庖姟返某雠_對工會如何在勞動爭議多元調解格局中發(fā)揮作用提出了新的要求。

2009年10月，人力資源和社會保障部、司法部、中華全國總工會、中國企業(yè)聯(lián)合會/中國企業(yè)家協(xié)會共同下發(fā)了《關于加強勞動人事爭議調解工作的意見》，按照中央關于“建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，更多采用調解方法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”的有關精神，提出了當前及今后一個時期，加強勞動人事爭議調解工作的指導思想和一系列政策措施。意見指出，要貫徹“預防為主、基層為主、調解為主”的方針，把調解作為促進和諧社會建設的重要基礎性工作，擺在爭議處理工作更加突出的位置，逐步建立和完善企事業(yè)單位調解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調解、行業(yè)調解、人民調解、行政調解等多渠道的爭議調解體系，推動和促進具有調解職能的其他社會組織及律師、專家學者開展調解工作，形成開放式的社會化調解網(wǎng)絡，最大限度地將爭議通過調解快捷、平穩(wěn)地化解，維護勞動關系和諧和社會的穩(wěn)定。

工會在勞動爭議多元調解格局中的地位

目前，我國勞動爭議多元調解格局的建立，為工會參與勞動爭議調解開辟了廣闊的空間。然而，工會在不同的調解組織和機構中所處的地位和應當發(fā)揮的作用也各不相同，需要對工會在不同調解組織和機構中的地位和作用進行探討。

基層調解

工會參與企業(yè)勞動爭議調解委員會調解

在以往的勞動爭議調解制度中，企業(yè)內(nèi)部設立的勞動爭議調解委員會，由職工代表、用人單位代表和工會代表組成，工會代表擔任調解委員會主任，主持調解勞動爭議。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，勞動者和用人單位成為勞動力市場中的平等主體，工會是勞動者合法權益的代表者和維護者，這使得企業(yè)勞動爭議調解委員會中的工會代表難以居中調解用人單位和自己所代表的勞動者之間的勞動爭議。因此，《勞動爭議調解仲裁法》對此進行了調整和完善，第10條規(guī)定，“企業(yè)勞動爭議調解委員會由職工代表和企業(yè)代表組成。職工代表由工會成員擔任或者由全體職工推舉產(chǎn)生，企業(yè)代表由企業(yè)負責人指定。企業(yè)勞動爭議調解委員會主任由工會成員或者雙方推舉的人員擔任”。這樣，企業(yè)工會的地位和職責更加明確，改變了過去那種在勞動關系矛盾沖突中充當獨立的第三人的角色定位，企業(yè)工會在協(xié)調解決勞動爭議中其代表職工利益的定位更加明確，依法維權的力度會更大。企業(yè)內(nèi)部調解機構數(shù)量近幾年已經(jīng)開始回升，目前全國大約建有39萬個調解機構，但是與企業(yè)數(shù)量相比，發(fā)展的空間仍然很大。

工會參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道調解組織的勞動爭議調解

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織可分為兩種情況：一種是依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動服務站的調解組織，另一種是依托于地方工會的勞動糾紛調解組織。在依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動服務站的調解組織中，勞動關系協(xié)調處理機構一般隸屬當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府或社區(qū)(村)居委會。如浙江省的勞動關系協(xié)調處理機構由副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長任主任，工會、勞動和社會保障服務站、商會等方面參加，具體工作由勞動和社會保障服務站承擔，經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決。東莞則在社區(qū)(村)勞動服務站內(nèi)成立了勞動爭議調解辦公室。依托于地方工會的調解組織主要集中在小型非公有制企業(yè)和外商投資企業(yè)比較集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)或社區(qū)，由地方工會、政府和企業(yè)代表組織等組成區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調解組織，調解本區(qū)域重大疑難勞動爭議、集體勞動爭議以及未建立勞動爭議調解委員會的企業(yè)發(fā)生的勞動爭議。雖然工會在上述兩種機構中所處的地位稍有不同，但是總體來看，其參與的力度都是很大的。《勞動爭議調解仲裁法》規(guī)定可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設立具有勞動爭議調解職能的組織，極大地拓展了工會參與勞動爭議調解的平臺和發(fā)揮作用的空間。地方工會可以突破企業(yè)勞動爭議調解中企業(yè)工會所受的限制，充分運用其超脫于企業(yè)的特點，積極參與區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調解工作，切實維護職工合法權益。

工會與人民調解委員會的協(xié)調與合作

人民調解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作。人民調解委員會委員除由村民委員會成員或者居民委員會成員兼任的以外，由群眾選舉產(chǎn)生，每三年改選一次，可以連選連任。除了村民委員會、居民委員會設立的人民調解組織外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道可以設立人民調解委員會，企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要也可以設立人民調解委員會，根據(jù)需要還可以設立區(qū)域性、行業(yè)性的人民調解委員會。如果說企業(yè)勞動爭議調解和區(qū)域性（行業(yè)性）勞動爭議調解是解決勞動爭議的主要渠道，那么人民調解主要發(fā)揮輔助、補充的作用。因此，調解處理在街道、社區(qū)中發(fā)生的非全日制用工等勞動糾紛中，工會組織要加強與當?shù)厝嗣裾{解委員會的協(xié)調與合作，充分利用這一新的調解形式，解決勞動爭議糾紛，擴大勞動爭議調解的覆蓋面，更加有效地維護廣大職工的合法權益。

工會參與勞動爭議的仲裁調解

由于仲裁是我國勞動爭議處理的必經(jīng)程序，因此勞動爭議仲裁與其他勞動爭議處理程序相比具有較為重要的地位。與此相應，工會參與勞動爭議仲裁也是工會參與勞動爭議處理的重要體現(xiàn)。《勞動法》第81條、《工會法》第28條以及《企業(yè)勞動爭議處理條例》第12條和第13條均規(guī)定，地方勞動爭議仲裁組織應當有同級工會代表參加。工會參與勞動爭議仲裁具體表現(xiàn)在三個方面：第一，工會代表作為勞動爭議仲裁委員會的三方組成人員之一，勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、同級工會代表、用人單位方面的代表組成。勞動爭議仲裁委員會主任由勞動行政部門代表擔任。第二，工會工作者可以應聘擔任兼職仲裁員，行使仲裁權。第三，工會法律工作者可以接受職工的委托，作為仲裁代理人參與仲裁活動。

工會參與勞動爭議的訴訟調解

勞動爭議的訴訟由人民法院主持進行，人民法院獨立審判案件，不受任何機關、組織和個人的干擾。工會參與勞動爭議訴訟的方式一般是為參與訴訟的職工提供法律服務和幫助。主要表現(xiàn)在：第一，支持和幫助職工向法院起訴。第二，代理職工參與訴訟。第三，為職工提供法律援助。

發(fā)揮工會在勞動爭議多元調解格局中的作用

針對勞動爭議調解制度的新規(guī)定、新變化、新特點，工會要依據(jù)《勞動爭議調解仲裁法》有關規(guī)定，在準確把握工會在勞動爭議調解中的地位和職責的基礎上，積極調整，主動應對，充分發(fā)揮工會在多元勞動爭議調解格局中的作用。根據(jù)全總《關于進一步加強工會勞動爭議處理工作的意見》的精神，工會應當在以下幾個方面加大工作力度：

一是大力加強勞動爭議調解工作。參與勞動爭議調解是工會的法定職責。要根據(jù)《勞動爭議調解仲裁法》關于企業(yè)勞動爭議調解委員會主任由工會成員或者雙方推舉的人員擔任的要求，建立健全企業(yè)勞動爭議調解委員會，組織本企業(yè)勞動爭議調解工作有效開展。在尚未建立工會的企業(yè)，要將工會組建與勞動爭議調解組織建立同步進行。規(guī)模較大、人數(shù)較多的企業(yè)，應當配備專職調解人員。上級工會要加強工作指導，不斷提高調解實效，樹立調解權威，最大限度地把勞動爭議解決在基層。在小型非公有制企業(yè)和外商投資企業(yè)比較集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)，要依法推進區(qū)域性(行業(yè)性)勞動爭議調解組織建設，不斷擴大調解工作覆蓋面。要完善工作制度，充實調解人員，落實調解經(jīng)費，確保區(qū)域性(行業(yè)性)調解工作依法、有效開展。

二是積極參與勞動爭議仲裁工作。參加勞動爭議仲裁委員會，參與勞動爭議仲裁辦案，是工會的法定職責。各地工會要加強與人力資源和社會保障部門、用人單位代表組織的協(xié)調，主動參與勞動爭議仲裁工作。有條件的地方要積極推動勞動爭議仲裁委員會在工會設立派出庭或仲裁分庭，推進派出庭或仲裁分庭獨立辦案，以及工會仲裁員擔任首席仲裁員承辦案件。要依照法律規(guī)定，配強、配齊勞動爭議仲裁委員會中的工會代表和工會兼職勞動仲裁員，積極參與仲裁委員會各項工作和仲裁庭辦案工作。勞動爭議仲裁委員會中的工會代表要積極參與仲裁委員會各項制度和工作規(guī)則的制定，參加仲裁委員會會議和重大勞動爭議案件研究處理。工會兼職勞動仲裁員要積極參與仲裁辦案，推動仲裁工作及時、公正、高效運行。要建立和完善考核激勵機制，對工會兼職勞動仲裁員提出明確要求。工會兼職勞動仲裁員年辦案量原則上不低于仲裁案件總量的10%。所在工會要為仲裁委員會的工會代表、工會兼職仲裁員履行職責提供支持和保障。

三是依法參與勞動爭議訴訟工作。依據(jù)法律規(guī)定，在勞動爭議訴訟中，工會不僅對職工當事人負有提供法律援助的義務，同時具有參與并協(xié)助人民法院辦理勞動爭議案件的職責。根據(jù)最高人民法院司法解釋和勞動爭議訴訟案件的審判需要，一些地方工會接受人民法院委托，開展勞動爭議案件訴前調解工作；一些地方基層人民法院設立勞動爭議審判庭、職工維權合議庭和勞動爭議巡回法庭，依照法定程序任命符合條件的工會干部擔任陪審員，參與勞動爭議案件的審理，使熟悉勞動法律法規(guī)、善于協(xié)調勞動關系的工會干部的作用得到充分發(fā)揮，大量案件經(jīng)工會調解員和職工陪審員訴前調解得到妥善解決。各地方和產(chǎn)業(yè)工會要注意總結經(jīng)驗，推廣典型，完善機制，進一步推進工會參與勞動爭議訴訟工作。

欄目主持：紀 元