中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 聞效儀

公益性回歸：事業(yè)單位績(jī)效工資改革的根本動(dòng)力

中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 聞效儀

繼國(guó)有企業(yè)改革、政府機(jī)構(gòu)改革后，事業(yè)單位改革成為第三個(gè)國(guó)家進(jìn)行深度結(jié)構(gòu)調(diào)整的對(duì)象，而國(guó)務(wù)院推行的事業(yè)單位績(jī)效工資改革就是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的事業(yè)單位作為我國(guó)特有的一類組織形態(tài)，經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)成為擁有130萬個(gè)單位、近3000萬人的社會(huì)第二大類組織。然而也正是其規(guī)模的不斷擴(kuò)大、人員的不斷增多、社會(huì)問題的不斷產(chǎn)生才形成了國(guó)家對(duì)其改革的緊迫性。雖然事業(yè)單位是對(duì)非政府機(jī)關(guān)、企業(yè)組織、群眾團(tuán)體的社會(huì)服務(wù)型事業(yè)組織的一種約定俗成的名稱，但其究竟是什么性質(zhì)，其存在于社會(huì)上的根本理由以及所應(yīng)該發(fā)揮的社會(huì)功能，卻在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)沒有被關(guān)注和討論，從而使事業(yè)單位的定位發(fā)生嚴(yán)重偏離，造成不良的社會(huì)影響和后果，損害了政府形象和權(quán)威。此次的事業(yè)單位績(jī)效工資改革正是事業(yè)單位公益性定位的重新回歸。

■ 公益性服務(wù)與事業(yè)單位的產(chǎn)生

“事業(yè)單位”的提法首次產(chǎn)生于1955年第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議《關(guān)于1954年國(guó)家決算和1955年國(guó)家預(yù)算的報(bào)告》。雖然產(chǎn)生伊始并沒有專門對(duì)事業(yè)單位的性質(zhì)和邊界進(jìn)行法律定位，然而由于國(guó)家需要控制事業(yè)單位編制并負(fù)責(zé)財(cái)政供給，因此這個(gè)時(shí)期國(guó)家有關(guān)討論事業(yè)單位編制的文件是可以看到對(duì)事業(yè)單位的性質(zhì)描述的。如“為國(guó)家創(chuàng)造或者改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)社會(huì)福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費(fèi)由國(guó)家事業(yè)費(fèi)開支的單位”（《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制管理的暫行辦法》，1963）；“凡是為國(guó)家創(chuàng)造或者改善生產(chǎn)條件，從事為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會(huì)福利等服務(wù)活動(dòng)，不是以為國(guó)家積累資金為直接目的的單位，可定為事業(yè)單位，使用事業(yè)編制”（《關(guān)于國(guó)務(wù)院各部門直屬事業(yè)單位編制管理的試行辦法》，1984）。直到1998年，國(guó)務(wù)院專門頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（2004年修改）對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行了界定：本條例所稱事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。

從以上歷程我們可以看出，第一，事業(yè)單位的活動(dòng)主要集中在教育、科技、文化、衛(wèi)生等公共領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域與國(guó)民福祉緊密相關(guān)，承載了民眾生來理應(yīng)享受的基本公民權(quán)力，也是判斷政府是否“為人民”的重要參考；第二，事業(yè)單位的開辦是利用國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行的，而國(guó)有資產(chǎn)來源于全體國(guó)民的授權(quán)和投入，它的使用和收益也理應(yīng)全民分享，這種分享以公益性為表現(xiàn)特征；第三，從“不以國(guó)家積累資金為直接目的”到“為了社會(huì)公益目的”，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的公共性在不斷詮釋和不斷強(qiáng)化，“公益性”成為國(guó)家和社會(huì)對(duì)于事業(yè)單位定位的要求和期待，并從本質(zhì)上排除事業(yè)單位“營(yíng)利性”的可能。

■ 事業(yè)單位公共品供給不足和逐利性的產(chǎn)生

上世紀(jì)末，中國(guó)政府啟動(dòng)最大規(guī)模的國(guó)企改革和政府機(jī)構(gòu)瘦身運(yùn)動(dòng)，大量被精簡(jiǎn)的人員急需出口。與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)事業(yè)編制控制較松，成立事業(yè)單位也相對(duì)容易，事業(yè)單位在財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)助、稅收、土地使用等方面可以享受國(guó)家支持和優(yōu)惠，從政府部門和國(guó)企出來的領(lǐng)導(dǎo)干部也就成為事業(yè)單位膨脹發(fā)育的發(fā)起者。由此，事業(yè)單位成為國(guó)家公共部門改革的“蓄水池”，國(guó)有企業(yè)改革時(shí)大量的人員分流到了事業(yè)單位，政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)又有很多人擠進(jìn)了事業(yè)單位，而大學(xué)生分配、軍轉(zhuǎn)干部分配時(shí)，也多往事業(yè)單位里塞——事業(yè)單位成了各路人員最好的“出口”，并形成只要公共部門精簡(jiǎn)，事業(yè)單位就膨脹的怪圈。

顯然，不受限制發(fā)展的事業(yè)單位規(guī)模也日益成為國(guó)家的沉重包袱，事業(yè)單位改革也順勢(shì)啟動(dòng)，其中最主要的線索就是事業(yè)單位財(cái)政管理體制從改革開放前的政府供給主體按照計(jì)劃?rùn)C(jī)制配置資源,演變?yōu)楦母镩_放以后政府供給為主,各種社會(huì)力量參與的格局,市場(chǎng)力量開始在事業(yè)單位資源配置中發(fā)揮作用。1996年中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》明確表示：“事業(yè)單位改革遵循政事分開、推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化的方向。”1998年全國(guó)人大九屆一次會(huì)議通過的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》將上述改革方向和原則具體化為：“除教育單位和極少數(shù)需要財(cái)政撥款的以外，其他事業(yè)單位每年減少財(cái)政撥款1/3，爭(zhēng)取三年基本達(dá)到自負(fù)盈虧”?？傊?，當(dāng)時(shí)的事業(yè)單位改革是圍繞減少國(guó)家財(cái)政投入，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增強(qiáng)事業(yè)單位自身活力而展開的。

隨后，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的財(cái)政投入迅速減少。以公共衛(wèi)生為例，1998年國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，國(guó)家對(duì)衛(wèi)生防疫部門和婦幼保健機(jī)構(gòu)的財(cái)政撥款不足計(jì)劃的50%，中央政府僅占衛(wèi)生預(yù)算支出的2%，其他均為地方政府支出。由于國(guó)家投入的減少，事業(yè)單位一方面需要繼續(xù)擔(dān)負(fù)公共品供給的責(zé)任，另一方面必須想盡各種方法和手段來籌措資金，從而保住自身的生存。自負(fù)盈虧的壓力促使事業(yè)單位的當(dāng)政者只能利用其體制內(nèi)人脈資源和事業(yè)單位計(jì)劃壟斷的特征，被迫進(jìn)行各種形式的“創(chuàng)收”，如租地皮、賣書號(hào)、賣版面、多收費(fèi)、亂收費(fèi)、高收費(fèi)等等，創(chuàng)收任務(wù)成為事業(yè)單位內(nèi)部堂而皇之的績(jī)效管理目標(biāo)。在這一過程中，事業(yè)單位的屬性已經(jīng)慢慢地從公益性向逐利性轉(zhuǎn)變，服務(wù)的對(duì)象從“人人有份”的老百姓已然變成“競(jìng)價(jià)高者得”的權(quán)貴階層。

然而事業(yè)單位所提供的公共產(chǎn)品天然不具備可替代性，也就是老百姓在購(gòu)買其產(chǎn)品時(shí)沒有其它可以選擇的余地，這些領(lǐng)域關(guān)乎老百姓的基本生活，而事業(yè)單位逐利性的行為則明顯造成公共品生產(chǎn)成本向企業(yè)和居民轉(zhuǎn)嫁，或者說國(guó)家財(cái)政投入的減少，最終都是通過加大居民負(fù)擔(dān)來彌補(bǔ)的。仍以醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域?yàn)槔?996—2003年間，我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用共計(jì)增長(zhǎng)3726.9億元，其中，政府公共衛(wèi)生僅增長(zhǎng)656億元，對(duì)總增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率僅為17.6%，社會(huì)衛(wèi)生支出增長(zhǎng)了944.1億元，貢獻(xiàn)率為25.3%，個(gè)人衛(wèi)生支出增長(zhǎng)了2126.9億元，貢獻(xiàn)率為57.1%?？梢娢覈?guó)衛(wèi)生總費(fèi)用的增長(zhǎng)，是通過政府支出降低，個(gè)人被迫提高衛(wèi)生支出來實(shí)現(xiàn)的。對(duì)應(yīng)著國(guó)家對(duì)事業(yè)單位財(cái)政投入的越來越少，事業(yè)單位承擔(dān)的基本公共服務(wù)供給的范圍越來越小，居民承受的負(fù)擔(dān)也越來越重。“看病難、上學(xué)難、住房難”被民眾喻為“新三座大山”，就是表達(dá)了一種對(duì)事業(yè)單位過度市場(chǎng)化背景下的強(qiáng)烈不滿情緒。這種情緒既是對(duì)社會(huì)分層、貧富差距的譴責(zé)，更是對(duì)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多“民生”責(zé)任的呼喚。

■ 回歸公益的系列改革手段

在本世紀(jì)初，頻發(fā)的社會(huì)沖突事件和由此造成的廣泛社會(huì)影響，使黨和政府感受到了來自社會(huì)底層日益加劇的不滿，社會(huì)沖突的成因與防范機(jī)制成為決策者制定社會(huì)政策的重要組成部分，對(duì)事業(yè)單位的改革也成為當(dāng)下“民生”政策的重要組成部分。國(guó)民經(jīng)濟(jì)連續(xù)多年的快速發(fā)展為政府進(jìn)行體制改革積累了充足財(cái)力，其結(jié)果就是對(duì)事業(yè)單位的投入會(huì)有“全額性”的變化，根本目的就是讓事業(yè)單位重新回歸公益性定位。

改革之始就以公益性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各種類型的事業(yè)單位進(jìn)行了劃分，將事業(yè)單位分為承擔(dān)行政職能的、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的和從事公益服務(wù)三個(gè)類型。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，通過調(diào)整、剝離、轉(zhuǎn)移等方式，對(duì)不同類別事業(yè)單位實(shí)施不同的改革。前兩種類型分別向政府職能和企業(yè)制度轉(zhuǎn)化，事業(yè)單位開始慢慢露出其本來“面貌”。

在經(jīng)歷“先剝離后認(rèn)定”的事業(yè)單位歸類后，定崗定編隨即展開。定崗定編工作是事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理的具體工具，是事業(yè)單位人員聘用制度的配套產(chǎn)物。它的核心就是將事業(yè)單位崗位劃分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位三種類別，每種類別分成不同的等級(jí)，國(guó)家對(duì)各類崗位實(shí)施崗位總量、結(jié)構(gòu)比例和最高等級(jí)控制。操作過程就是按照編制部門核定的事業(yè)單位編制結(jié)構(gòu)比例，規(guī)范事業(yè)單位崗位類別，逐步消化、調(diào)整超崗位結(jié)構(gòu)比例人員，最終達(dá)到規(guī)定的崗位結(jié)構(gòu)比例。

同時(shí)，嚴(yán)查“小金庫(kù)”?！靶〗饚?kù)”是事業(yè)單位逐利性的產(chǎn)物，由于對(duì)預(yù)算外資金和自籌資金缺乏制度的約束和監(jiān)督，各種“小金庫(kù)”在各類各級(jí)事業(yè)單位普遍存在，亂發(fā)津貼和補(bǔ)貼等事態(tài)愈發(fā)嚴(yán)重。這不僅導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，造成國(guó)家財(cái)政收入和國(guó)有資產(chǎn)的流失，削弱政府宏觀調(diào)控能力，而且誘發(fā)和滋生一系列腐敗問題，造成惡劣的社會(huì)影響?！靶〗饚?kù)”的鏟除，也從根本上鏟除了事業(yè)單位的逐利性，表明了政府對(duì)事業(yè)單位規(guī)范管理的堅(jiān)決態(tài)度，事業(yè)單位也只能無條件執(zhí)行“大金庫(kù)”（政府）的政策，而其在政府的視野中本來就是“不以盈利為目的”的。

最后，事業(yè)單位將成為政府公共政策供給的重要力量，政府對(duì)事業(yè)單位的管理架構(gòu)初步形成。這其中，對(duì)事業(yè)單位的激勵(lì)和約束成為關(guān)鍵，也將關(guān)乎事業(yè)單位對(duì)政府政策的執(zhí)行力，而這個(gè)管理杠桿就是績(jī)效工資。績(jī)效工資首先涉及到事業(yè)單位的績(jī)效問題。事業(yè)單位的績(jī)效高低將決定國(guó)家財(cái)政投入的多少，而這又決定了事業(yè)單位內(nèi)部員工的收入水平。2006年出臺(tái)的事業(yè)單位工作人員收入分配改革方案明確了事業(yè)單位建立以崗位工資、薪級(jí)工資、績(jī)效工資和津補(bǔ)貼為薪酬結(jié)構(gòu)的新制度。兩年多來，事業(yè)單位已經(jīng)普遍實(shí)行了崗位工資和薪級(jí)工資，而績(jī)效工資一直延遲未動(dòng)。如今，事業(yè)單位分類、財(cái)政撥款體制調(diào)整和資金籌措、崗位設(shè)置等已大體完成，績(jī)效工資改革的條件已趨成熟，國(guó)家可以通過績(jī)效工資更好地調(diào)控和管理事業(yè)單位，接下來的事情就是政府如何在公益性的原則下為事業(yè)單位設(shè)定具體的績(jī)效指標(biāo)。

■ 績(jī)效工資改革是對(duì)政府的考驗(yàn)

績(jī)效指標(biāo)的制定過程首先圍繞本單位公益性服務(wù)選擇確定單位層級(jí)的績(jī)效指標(biāo)，然后再把這些指標(biāo)分解到各個(gè)部門，各個(gè)部門再根據(jù)本部門的具體業(yè)務(wù)和具體情況，將這些指標(biāo)分解到各個(gè)崗位和職工。這個(gè)過程很清晰，但難點(diǎn)在于如何為不同性質(zhì)和不同類型的事業(yè)單位設(shè)定不同的績(jī)效指標(biāo)，它考驗(yàn)的是政府的管理體制和管理水平。

首先，政府面對(duì)的并不是標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、格式清晰的事業(yè)單位，所以對(duì)其績(jī)效管理必須根據(jù)不同的事業(yè)單位定位，行業(yè)特點(diǎn)、發(fā)展階段、組織規(guī)模的差異采取分層分類的考核方式。考核指標(biāo)、考核側(cè)重點(diǎn)和考核方式必須反映事業(yè)單位本身的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)，必須支持其未來的發(fā)展，而不能“一刀切”。在事業(yè)單位之間崗位工資和薪級(jí)工資統(tǒng)一的前提下，這一點(diǎn)是合理拉開事業(yè)單位薪酬差距，提高事業(yè)單位人員積極性的關(guān)鍵。

其次，不同于國(guó)資委和央屬企業(yè)之間的管理體制，“一對(duì)多”的國(guó)資委可以完全掌控央屬企業(yè)的績(jī)效發(fā)展。而我國(guó)事業(yè)單位在長(zhǎng)年實(shí)施“掛靠制”的發(fā)展過程中，客觀上形成“多對(duì)多”的事業(yè)單位管理現(xiàn)狀，分屬于不同的“婆婆”管理之下，沒有一個(gè)統(tǒng)一的集中管理機(jī)構(gòu)。如果實(shí)施績(jī)效管理，如何平衡不同政府部門機(jī)構(gòu)的利益，協(xié)調(diào)不同管理部門行為，客觀評(píng)估事業(yè)單位績(jī)效結(jié)果，這些都是政府必須深度思考的問題。

最后，一些技術(shù)問題也會(huì)在一定程度上形成難點(diǎn)，比如一些類型的事業(yè)單位績(jī)效不太可能用量化績(jī)效指標(biāo)來衡量，但指標(biāo)如果過于定性，就有可能使考核流于形式；同時(shí)，績(jī)效不僅僅只是對(duì)結(jié)果的衡量，還要對(duì)過程進(jìn)行控制和對(duì)行為進(jìn)行導(dǎo)向，而這勢(shì)必又要投入巨大的精力和資源；績(jī)效評(píng)估只依據(jù)當(dāng)期表現(xiàn)是否合適，如何處理不同事業(yè)單位資源稟賦差異的問題；如何合理控制事業(yè)單位內(nèi)部薪酬差距等等。

毫無疑問，事業(yè)單位績(jī)效工資改革是一個(gè)巨大的涉及方方面面利益的系統(tǒng)工程，形成考驗(yàn)的同時(shí)也很可能會(huì)促成政府職能和管理體制的深度轉(zhuǎn)變，進(jìn)而使事業(yè)單位的公益性徹底回歸，使之更好地執(zhí)行民生政策。我們期待某一天，醫(yī)生的考核標(biāo)準(zhǔn)變成“病患者人均就醫(yī)費(fèi)用下降”、“治愈率”、“病人滿意度”；“開胸驗(yàn)肺”事件、食品安全事件、“釣魚”執(zhí)法事件、各種亂收費(fèi)事件越來越少；和諧社會(huì)不再只是口號(hào)，而能真正深入人心，變成一種習(xí)慣。

希望這一天快點(diǎn)到來。