文/ 陳 浩

美國(guó)救災(zāi)應(yīng)對(duì)程序與NGO力量

文/ 陳 浩

非政府組織(NGO)美國(guó)紅十字會(huì)是防災(zāi)救災(zāi)中不容忽視的力量，每遇政府采取大規(guī)模救災(zāi)行動(dòng)的時(shí)候，美國(guó)應(yīng)急管理署(FEMA)的首選合作對(duì)象就是美國(guó)紅十字會(huì)。

自下而上的聯(lián)邦救災(zāi)機(jī)制

美國(guó)應(yīng)急管理署(FEMA)隸屬于美國(guó)國(guó)土安全部，是美國(guó)進(jìn)行重大突發(fā)事件時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)指揮的聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

美國(guó)的救災(zāi)應(yīng)對(duì)機(jī)制主要是從下而上地進(jìn)行。災(zāi)害發(fā)生后的第一應(yīng)對(duì)措施，主要由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)、該地社區(qū)組織和志愿者組織參與實(shí)行。如果災(zāi)害規(guī)模較大，則向州政府求救。之后州政府調(diào)集國(guó)民衛(wèi)隊(duì)、動(dòng)用州政府資源應(yīng)對(duì)，同時(shí)對(duì)受災(zāi)情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)受災(zāi)損失和災(zāi)后恢復(fù)所需援助進(jìn)行認(rèn)定。最后，根據(jù)受災(zāi)情況，州長(zhǎng)提請(qǐng)總統(tǒng)宣布“重大災(zāi)害聲明”，擔(dān)保將州政府的基金和資源投入到長(zhǎng)期重建工作。

總統(tǒng)“重大災(zāi)難聲明”所提出的議案，主要包括將資金投入到受災(zāi)聯(lián)邦的長(zhǎng)期復(fù)蘇，其中有一些是配合國(guó)家方案，以幫助受災(zāi)者、企業(yè)和其它公共實(shí)體。

地方遭遇重大災(zāi)害需要援助時(shí)首先應(yīng)進(jìn)行申報(bào)，由總統(tǒng)決定是否提供聯(lián)邦援助。援助前提是災(zāi)害明顯、且災(zāi)害影響超過州政府或地方政府的應(yīng)對(duì)能力，所需資金主要來(lái)自美國(guó)應(yīng)急管理署管理的總統(tǒng)賑災(zāi)基金，以及參與災(zāi)難援助計(jì)劃的其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。

提出的申請(qǐng)要等待總統(tǒng)批準(zhǔn)，此過程可能持續(xù)幾個(gè)小時(shí)或者幾個(gè)星期，主要視災(zāi)害情況而定。FEMA主要負(fù)責(zé)評(píng)估當(dāng)?shù)氐臑?zāi)害應(yīng)對(duì)能力，并對(duì)白宮行動(dòng)提出建議，總統(tǒng)通過FEMA通知申請(qǐng)進(jìn)行審批。

當(dāng)申請(qǐng)得到聯(lián)邦政府批準(zhǔn)后，F(xiàn)EMA立即組織抗災(zāi)人員抵達(dá)工作現(xiàn)場(chǎng)。聯(lián)合辦公中心協(xié)調(diào)救災(zāi)行動(dòng)，并公布免費(fèi)電話，供受災(zāi)群眾和企業(yè)主在異地注冊(cè)登記，尋求協(xié)助。在受災(zāi)重建地區(qū)，災(zāi)民還可以獲取援助情況和災(zāi)后恢復(fù)進(jìn)程等相關(guān)信息。

聯(lián)邦援助主要包括兩類：一種是公共援助，主要是用于受災(zāi)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施重建的資金援助；另外一種是個(gè)人援助，主要用于為受災(zāi)人群提供臨時(shí)住所，或者提供房屋修葺的費(fèi)用。此外，災(zāi)民還可以有更多援助選擇，諸如個(gè)人低息貸款，中小生意援助計(jì)劃等。其他諸如危機(jī)咨詢，失業(yè)救助，都是需要申請(qǐng)的。通常都是先衡量受災(zāi)情況，然后得到申請(qǐng)表，有效期為總統(tǒng)發(fā)布重大災(zāi)害聲明之后60天內(nèi)。

▲一名美國(guó)紅十字會(huì)工作者與卡特里娜颶風(fēng)中受災(zāi)的母親和她的孩子聊天

▲美國(guó)救援人員在新奧爾良一個(gè)被水淹的住宅區(qū)找到一名婦女并將其帶往安全地帶

復(fù)旦大學(xué)行政管理系教授顧麗梅認(rèn)為，“在美國(guó)這種聯(lián)邦制下，地方政府在財(cái)政和人事上比較獨(dú)立；相應(yīng)的，地方政府需要承擔(dān)的責(zé)任也比較大。但不可否認(rèn)，聯(lián)邦政府也負(fù)有一定職責(zé)，美國(guó)聯(lián)邦政府和地方政府很大程度上是一種合作關(guān)系?！?/p>

NGO的力量

在災(zāi)害救援操作中，F(xiàn)EMA會(huì)向受災(zāi)地區(qū)的美國(guó)紅十字會(huì)了解災(zāi)情，美國(guó)紅十字會(huì)在全國(guó)的聯(lián)合辦公室與FEMA成員進(jìn)行溝通。紅十字會(huì)也同當(dāng)?shù)氐恼椭菡o密配合，共享信息。

清華大學(xué)NGO研究所所長(zhǎng)王名認(rèn)為，“非政府組織反應(yīng)比較快，它們的機(jī)構(gòu)比較小，靈活性強(qiáng)，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件反應(yīng)迅速。非政府組織動(dòng)員資源的能力也比較特殊，災(zāi)害發(fā)生后，他們一方面可以第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行救助，另一方面能夠馬上組織捐款捐物和動(dòng)員志愿者做出及時(shí)的回應(yīng)，這一點(diǎn)與政府有很大不同。政府不僅要判斷真實(shí)情況，而且要通過龐大的體制層層上報(bào)、層層決策，然后才能采取行動(dòng)，這往往會(huì)錯(cuò)失救災(zāi)的最佳時(shí)機(jī)?！?/p>

全美700多個(gè)紅十字會(huì)站點(diǎn)，會(huì)在災(zāi)害發(fā)生后兩個(gè)小時(shí)內(nèi)進(jìn)行援助服務(wù)。這些當(dāng)?shù)氐恼军c(diǎn)平時(shí)就進(jìn)行災(zāi)害訓(xùn)練和準(zhǔn)備工作，幫助當(dāng)?shù)鼐用窦皶r(shí)有效地應(yīng)付災(zāi)害。

美國(guó)紅十字會(huì)災(zāi)害援助主要關(guān)注個(gè)人及家庭受災(zāi)后的基本需求。當(dāng)災(zāi)害威脅或者災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，可提供避難所、食物、衛(wèi)生服務(wù)和心理健康服務(wù)。美國(guó)紅十字會(huì)為受災(zāi)人群提供食物、負(fù)責(zé)受災(zāi)人群同家庭成員的聯(lián)系。日用品、新衣服、租金、緊急房屋修葺、交通、家居項(xiàng)目和藥品，這些往往用于幫助個(gè)人及家庭恢復(fù)日常生活。在應(yīng)對(duì)受災(zāi)人群的騷動(dòng)情緒方面，美國(guó)紅十字會(huì)提供相應(yīng)的災(zāi)害心理健康服務(wù)，組織有資質(zhì)的職業(yè)人員，經(jīng)過培訓(xùn)來(lái)實(shí)現(xiàn)疏導(dǎo)受災(zāi)人群的情緒。他們同當(dāng)?shù)氐男睦碜稍儥C(jī)構(gòu)合作，對(duì)當(dāng)?shù)厥転?zāi)人群提供短期和長(zhǎng)期幫助。

“如果州政府需要聯(lián)邦的幫助，我們的要求也會(huì)發(fā)送到全美的中心，盡快由總部招收人員和調(diào)集物資?！泵绹?guó)紅十字會(huì)災(zāi)害公共事務(wù)管理辦公室相關(guān)人員表示?！拔覀兛偛繒?huì)在第一時(shí)間采取行動(dòng)，同時(shí)，F(xiàn)EMA也會(huì)在第一時(shí)間采取行動(dòng)，直接聯(lián)系紅十字會(huì)，來(lái)協(xié)調(diào)信息、共享資源，應(yīng)對(duì)大型的災(zāi)難。當(dāng)災(zāi)害影響到很多路上的旅行者的時(shí)候，食物和帳篷或者救助所可能是最需要的，我們也會(huì)布置很多緊急反應(yīng)車輛來(lái)幫助那些困在公路上的和失去交通聯(lián)系的人?！?/p>

清華大學(xué)NGO研究所所長(zhǎng)王名說：“從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，非政府組織一般在災(zāi)害發(fā)生的初期作用比較大，但是在災(zāi)后重建過程中由于一般都需要大量的投入，而非政府組織難于負(fù)擔(dān)，所以隨著時(shí)間的推移，隨著政府體制逐漸恢復(fù)功能并發(fā)揮作用，非政府組織往往要讓位于政府。一般情況下，非政府組織在災(zāi)害發(fā)生一個(gè)月之內(nèi)的作用非常顯著，但隨著政府體系的恢復(fù)并發(fā)揮作用，許多非政府組織在一個(gè)月之后就會(huì)開始撤離現(xiàn)場(chǎng)。”

閱讀提示

NGO，英文“non-government organization”一詞的縮寫，是指在特定法律系統(tǒng)下，不被視為政府部門的協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基金會(huì)、慈善信托、非營(yíng)利公司或其他法人，不以營(yíng)利為目的的非政府組織。NGO在全球范圍的興起始于20世紀(jì)80年代，隨著全球人口、貧困和環(huán)境問題的日益突出，人們發(fā)現(xiàn)，僅僅依靠傳統(tǒng)的政府和市場(chǎng)兩級(jí)無(wú)法解決人類的可持續(xù)發(fā)展問題，作為一種回應(yīng)，NGO迅速成長(zhǎng)并構(gòu)成社會(huì)新的一級(jí)。

編 者

在重特大災(zāi)害面前，整合政府與非政府組織的資源和力量，加強(qiáng)兩者之間的合作與協(xié)調(diào)，是現(xiàn)代應(yīng)急機(jī)制的重要特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，中外概莫能外。近年來(lái)發(fā)生的重大自然災(zāi)害，尤其是牽動(dòng)全國(guó)、震驚世界的汶川大地震中，志愿者與中國(guó)政府在地震救援和重建中的青澀對(duì)接和磨合,也為我們提出了新的課題。NGO的作用在于集中資本和人力物力，滿足政府不能滿足的社會(huì)需要。如何充分調(diào)動(dòng)民間組織和社會(huì)力量積極參與應(yīng)急救災(zāi)工作、如何培育和發(fā)展NGO，使他們?cè)趹?yīng)對(duì)突發(fā)事件中發(fā)揮獨(dú)具的優(yōu)勢(shì)，為社會(huì)提供有效服務(wù)，值得我們深思。

責(zé)任編輯 林 潔