文/鄧 文 文素美

完善生育保險制度維護(hù)女工權(quán)利

文/鄧 文 文素美

作為一項重要的社會保險制度，生育保險是女性獲得平等就業(yè)權(quán)的關(guān)鍵?，F(xiàn)行生育保險制度存在著覆蓋面窄、待遇水平低、保險金未實現(xiàn)社會統(tǒng)籌、保險立法滯后等問題,生育保險法制建設(shè)亟待加強(qiáng)。

生育保險制度是指在生育事件發(fā)生期間對生育職責(zé)承擔(dān)者給予收入補償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的社會保障制度。生育保險待遇一般包括生育津貼、醫(yī)療費用、生育補助和生育休假。另外有的學(xué)者給出這樣的定義﹕生育保險制度是指婦女因懷孕、生育而暫時停止勞動或者是暫時喪失勞動能力時,可以從國家和社會獲得醫(yī)療服務(wù)和現(xiàn)金補助的制度。其目的在于為生育女職工盡快恢復(fù)勞動能力,重返工作崗位提供必要的社會幫助。迄今為止，在全世界建立社會保障制度的150多個國家和地區(qū)中，大部分國家和地區(qū)的社會保障制度中都包含生育保險制度的內(nèi)容。

一、我國生育保險制度概況

1994年為配合《勞動法》的貫徹實施,維護(hù)企業(yè)女職工的合法權(quán)益,勞動部頒布了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》,對生育保險制度改革的內(nèi)容、形式、標(biāo)準(zhǔn)等給予規(guī)范,進(jìn)一步推動了各地生育保險制度改革。婦女既要從事社會生產(chǎn)活動,又要負(fù)擔(dān)生育子女的重任,建立有利于女性就業(yè)的社會保障與福利制度,可以減少女性就業(yè)障礙和緩解女性工作的壓力。

我國現(xiàn)行生育保險制度的基本保險待遇主要有生育假期、醫(yī)療保健服務(wù)、生育津貼這三個方面的內(nèi)容。生育假期是職業(yè)婦女在分娩或者流產(chǎn)期間依法享有的假期,產(chǎn)假一般明確劃分為產(chǎn)前和產(chǎn)后兩段,并根據(jù)生產(chǎn)過程的難度和產(chǎn)出嬰兒的個數(shù)分為正常產(chǎn)產(chǎn)假、難產(chǎn)產(chǎn)假和多胞胎產(chǎn)假幾種。生育醫(yī)療保健服務(wù)是通過孕期、分娩和生產(chǎn)后所需要的各種檢查、咨詢、助產(chǎn)、住院、護(hù)理、醫(yī)藥等一系列保健服務(wù),以保障母嬰健康。生育津貼是對職業(yè)女性生育期間工資損失依法給予的現(xiàn)金補償,目的是為生育婦女提供基本的物質(zhì)生活保障。

二、實施生育保險的意義

在許多發(fā)達(dá)國家,生育在人們的觀念中已不是一種個人行為,而是為整個社會再生產(chǎn)勞動力的社會行為。生育活動的社會價值和社會補償受到全社會的重視。實施職工生育保險的過程,實質(zhì)是由企業(yè)的“自保型”生育保險轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣汀钡幕ブ?jì)的生育保險制度,有利于保證婦女身體健康和勞動能力的恢復(fù),有利于人類健康繁衍和保證勞動力的再生產(chǎn)，對平衡企業(yè)負(fù)擔(dān)、保障女職工的平等就業(yè)權(quán)、促進(jìn)計劃生育政策的實施等有著直接的現(xiàn)實意義。

1.緩解了企業(yè)之間生育費用負(fù)擔(dān)畸輕畸重的矛盾

生育保險實施之前,根據(jù)計劃生育政策,女職工的生育費用由企業(yè)進(jìn)行實報實銷。結(jié)果一方面,女職工較多的單位,負(fù)擔(dān)沉重。另一方面,由于企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的影響,很多女工的生育費用長期得不到落實,致使保護(hù)女工權(quán)益成為一句空話。實行生育保險后,生育費用由社會統(tǒng)籌進(jìn)行,統(tǒng)一由社會合理負(fù)擔(dān)。這不僅使保護(hù)女工合法權(quán)益能真正落到實處,而且有效地解決了企業(yè)由于女職工過多所帶來的負(fù)擔(dān)過重問題。

2.企業(yè)參加生育保險,直接促進(jìn)了女性就業(yè)和競爭上崗

實行生育保險使一些企業(yè)生育期間的產(chǎn)假工資不按規(guī)定發(fā)放、產(chǎn)期基本醫(yī)療費不能定額報銷的狀況得到改變，維護(hù)了女職工合法權(quán)益,從根本上保證了女職工生育期間的經(jīng)濟(jì)補償和醫(yī)療服務(wù),解除了女職工的后顧之憂。實行生育保險費用社會統(tǒng)籌,提高了人們對婦女生育社會價值的認(rèn)識。由于生育費用由統(tǒng)籌基金中支付,一些行業(yè)不再因經(jīng)濟(jì)問題而拒絕招收女職工,從而拓寬了婦女就業(yè)崗位。

3.實行生育保險,有力地推動了計劃生育政策的實施

實行生育的社會保險,生育費用社會統(tǒng)籌的具體辦法是,企業(yè)不論男女職工比例多少,按照統(tǒng)一費率(最高不超過職工工資總額的1%)繳納生育保險費,建立生育保險基金。職工生育津貼和生育醫(yī)療費由生育保險基金支付。實踐證明,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,實行生育費用社會統(tǒng)籌和社會化管理服務(wù),對于切實保障女職工生育期間的基本權(quán)益,發(fā)揮了重要作用。同時,對計劃生育、優(yōu)生優(yōu)育等工作也產(chǎn)生了積極影響。

三、生育保險制度實施中存在的問題以及女性就業(yè)困境的主要原因

目前我國生育保險制度正處于從企業(yè)統(tǒng)籌向社會統(tǒng)籌的過渡階段，各地的制度實踐取得了一定的成就，但現(xiàn)行制度仍然存在一些不足，不僅阻礙一些企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和平等參與市場競爭，影響了女職工勞動積極性的發(fā)揮和社會公平的實現(xiàn)，而且在一定程度上制約著社會生產(chǎn)力的發(fā)展。其不足主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.生育保險實施范圍的局限性,給女職工維權(quán)帶來新課題

我國目前生育保險的享受對象主要還是國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、個體企業(yè)等企業(yè)所轄的職工，那些從事非企業(yè)個體經(jīng)營、家庭保姆、鐘點工、臨時工等非正試工工種的女性得不到社會生育保險的保障，占生育婦女80%以上的農(nóng)村婦女離這項保險就更遠(yuǎn)了。在覆蓋面小的同時，我國生育保險的社會化程度還很低，在城鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)效益好的行業(yè)和企業(yè)對生育保險實行了系統(tǒng)內(nèi)或企業(yè)內(nèi)部統(tǒng)籌和管理，大多數(shù)省區(qū)仍停留在市、地、州、縣范圍內(nèi)統(tǒng)籌。

2.影響婦女的平等就業(yè)權(quán)益

由于保險費在企業(yè)成本中列支，成為企業(yè)成本的一個重要組成部分。在自保企業(yè)中，企業(yè)負(fù)擔(dān)的生育保險費與本企業(yè)育齡女職工數(shù)量呈正相關(guān)關(guān)系，與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。這種狀況不利于多種所有制并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和激發(fā)勞動力市場活力，損害部分企業(yè)和部分婦女合法權(quán)益。女性職工少的企業(yè)，更希望通過企業(yè)保險而少繳保險費降低企業(yè)成本，女職工多的企業(yè)希望通過社會統(tǒng)籌，來分擔(dān)企業(yè)的成本。效益差的企業(yè)甚至破產(chǎn)的企業(yè)會放棄生育補償嚴(yán)重?fù)p害婦女權(quán)益。為了規(guī)避這種風(fēng)險，有些企業(yè)盡量減少對婦女的雇傭，甚至不雇傭。這樣就出現(xiàn)了有些企業(yè)在招聘女性的時候，增加一些附加條件如，工作期間不準(zhǔn)結(jié)婚、生育等，使婦女的平等就業(yè)的權(quán)益受到侵害，使勞動力市場畸形發(fā)展。

3.原生育保險辦法不適應(yīng)形勢的發(fā)展,可操作性差

相比于養(yǎng)老和醫(yī)療保險，生育保險無論從主要立法上還是從配套法規(guī)上都沒有引起足夠的重視。在沒有法律、法規(guī)作依據(jù)的情況下，部門立法、地立性法規(guī)做出強(qiáng)制措施的權(quán)限有限，致現(xiàn)行生育保險規(guī)定缺乏強(qiáng)制力。受傳統(tǒng)生育觀的影響，整個社會對生育保險的價值和意義認(rèn)識不到位，婦女針對生育這一事件的維權(quán)意識也還不夠強(qiáng)，沒有給生育保險立法提供足夠的促進(jìn)力?！镀髽I(yè)職工生育保險試行辦法》多年來一直停留在試行階段,其中有些條款已不適應(yīng)形勢發(fā)展需要。如參保范圍涵蓋面窄,只限企業(yè);對參保對象缺乏強(qiáng)制性措施,面對非公有制企業(yè)較快發(fā)展而參保率很低、改制后企業(yè)退保率上升的形勢顯得束手無策;對違反《試行辦法》的行為缺乏制約和懲治措施《試行辦法》與《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》有關(guān)待遇規(guī)定不一致。如《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》規(guī)定,生育女職工的產(chǎn)假工資為100%,而《試行辦法》規(guī)定,生育女職工的生育津貼按照本企業(yè)上年度職工平均工資計發(fā)。這種待遇規(guī)定的差距及生育醫(yī)療費缺乏統(tǒng)一規(guī)范的界定標(biāo)準(zhǔn)等都在實施中遇到一些問題,給實際操作帶來一定困難。

另外,由于生育醫(yī)療單位與生育保險基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào),一方面,醫(yī)療單位生育醫(yī)療費用在持續(xù)上漲,另一方面,生育保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)采取低水平一次性定額給付,最終利益受損害的還是企業(yè)和生育女職工。

四、完善現(xiàn)行生育保險制度的對策思考

在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中,必須進(jìn)一步加強(qiáng)生育保險制度建設(shè),維護(hù)現(xiàn)代婦女的合法權(quán)益。

1.我國應(yīng)擴(kuò)大生育保險的適用范圍

隨著我國所有制體制的轉(zhuǎn)變,在以公有制為主體,多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的局面下,勞動力市場必然發(fā)生轉(zhuǎn)變,除了外資企業(yè)、私營企業(yè)女性職工之外還出現(xiàn)了個體工商戶、不定時工作者、家政保姆在內(nèi)的婦女,而雇主為了減輕責(zé)任和降低成本,往往忽視其應(yīng)當(dāng)享有的生育權(quán)益。另外,還有相當(dāng)一部分的婦女尚未走上工作崗位、喪失工作崗位,她們的生育權(quán)益未能得到重視。覆蓋范圍主要有城鄉(xiāng)勞動婦女、城鎮(zhèn)非正規(guī)職業(yè)婦女（包括失業(yè)女職工、未就業(yè)婦女、自由職業(yè)女性、個體婦女勞動者、家政服務(wù)者以及大學(xué)結(jié)婚的生育女大學(xué)生）。隨著就業(yè)形勢的日益嚴(yán)峻,這部份婦女的比重越來越大,倘若不加以重視,不僅是社會的不公正,更會造成社會的不穩(wěn)定。另外男性是構(gòu)成社會家庭的一部分,與女性共同承擔(dān)生育責(zé)任,社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)把男性也納入生育保險的范圍。婦女的生育行為保證了勞動力的再創(chuàng)造,不論任何婦女的生育行為都是無差別的,因此,為了體現(xiàn)生育保險法律制度的公平性,應(yīng)覆蓋所有婦女。

2.加快企業(yè)自保向社會統(tǒng)籌的過渡

在我國，生育保險社會統(tǒng)籌系指勞動和社會保障部隸屬的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，按照國家有關(guān)法律規(guī)定，在較大的社會范圍內(nèi)籌集生育保險基金，按照社會保險“大數(shù)法則”，通過互助互濟(jì)的方式，將發(fā)生在少數(shù)人員或單位的風(fēng)險，轉(zhuǎn)移到多數(shù)人或多數(shù)單位共同分擔(dān)。生育保險社會統(tǒng)籌可以實現(xiàn)生育保險的社會化，增強(qiáng)基金的調(diào)劑功能，使生育保險的抗風(fēng)險能力顯著提高。在企業(yè)改制轉(zhuǎn)軌的今天，生育保險實行企業(yè)自保的形式不但加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且無法保證保障的穩(wěn)定性。在已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快向社會統(tǒng)籌過渡的步伐，是必經(jīng)之路。在此過程中，我們可以借鑒國外由雇主、個人和政府三方面分擔(dān)生育保險費用的成功做法，將生育保險統(tǒng)籌費用由目前的企業(yè)承擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)槿椒謸?dān)，不但要保障參保人員的利益，也要保證企業(yè)的生存。在市縣級統(tǒng)籌已經(jīng)比較成熟的地區(qū)，要考慮向更高一級的統(tǒng)籌層次發(fā)展，只有這樣才能更好地解決生育保險的接續(xù)問題，才能使參加生育保險的受保人在較大范圍內(nèi)進(jìn)行流動時也能享受生育保險待遇，在統(tǒng)籌水平提高、條件成熟時，也可以考慮建立生育保險異地轉(zhuǎn)移機(jī)制。當(dāng)然，我國的生育保險制度正處在從勞動保護(hù)向社會保險過渡的時期，不可能一步就完全實現(xiàn)社會統(tǒng)籌，在這種情況下，企業(yè)應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識到追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的同時必須履行其在生育保險改革的過渡階段所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任。

3.加強(qiáng)生育保險管理和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

目前生育保險的給付在我國大多數(shù)地區(qū)還沒有實現(xiàn)社會化的管理網(wǎng)絡(luò)，生育保險金還不能直接給付被保險人，而是先通過社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將保險待遇撥付給企業(yè)，由企業(yè)發(fā)放給職工本人，這種方式極易造成生育保險待遇被克扣，損害被保險人的利益。在這方面，可以借鑒國外經(jīng)驗，將正在進(jìn)行的醫(yī)療保險改革與生育保險改革結(jié)合起來共同推進(jìn)。根據(jù)我國的立法傳統(tǒng)和現(xiàn)實狀況，生育保險在制度上作為單獨險種可以繼續(xù)存在，但在管理上可以與醫(yī)療保險進(jìn)行統(tǒng)一管理。目前，上海、廣東等地已進(jìn)行了將生育保險與醫(yī)療保險合并管理的嘗試，即對生育保險與醫(yī)療保險實行統(tǒng)一參保、統(tǒng)一征繳、統(tǒng)一管理，分別確定費率。

基金分別立賬，待遇分開支付的方法，充分利用醫(yī)療保險較成熟的推進(jìn)機(jī)制和管理系統(tǒng)，實現(xiàn)生育保險的快速發(fā)展。這種做法既提高了生育保險的社會化程度，又資源共享降低了成本。在費用結(jié)算時，要按兩項保險與定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)各自的需求和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，防止人為擴(kuò)大生育保險的醫(yī)療服務(wù)項目。與此同時，建議生育保險實行社會化發(fā)放方式，獨立于單位之外，逐步做到生育醫(yī)療費與定點醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)直接結(jié)算，使受保人無論流動到哪里都能享受生育保險待遇。

在監(jiān)督主體上，要將生育保險的管理部門和監(jiān)督部門分開；在監(jiān)督手段上，要建立生育保險基金預(yù)算制度，完善生育保險基金投資監(jiān)控制度，建立基金投資信托制度；在法律保障上，要完善生育保險基金法律責(zé)任制度和司法救濟(jì)制度；在基金管理上，要對基金收支和結(jié)余情況進(jìn)行長期預(yù)測和分析，確保收支平衡，從而使生育保險基金的籌集和運行處在國家和社會的監(jiān)督之下。

（作者單位：中南大學(xué)湘雅二醫(yī)院）