文/劉 靜
農民工醫(yī)保為何“一低一高”
文/劉 靜
目前,我國主要有三種農民工醫(yī)保制度:一是“納入型”,是指將農民工納入到流入地城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險體系,農民工參保后與城鎮(zhèn)職工在保險模式、繳費標準、享受待遇上實行完全統一或者基本統一的標準;二是“專項型”,是指各地以《關于開展農民工參加醫(yī)療保險專項擴面行動的通知》為藍本,先后出臺的專門針對農民工的獨立的醫(yī)療保險制度,即農民工大病醫(yī)療保險制度;三是“綜合保險型”,是指將農民工的醫(yī)療、工傷和養(yǎng)老三種保險組合在一起捆綁參保的保障形式。
從實際運行情況來看,參保率低、退保率高是三種制度面臨的共同問題。2009年度,全國農民工總量為22978萬人,其中只有4335萬人參加醫(yī)療保險,參保率不足20%。同時,農民工醫(yī)療保險退保率居高不下,以率先將農民工納入城鎮(zhèn)醫(yī)保的廣東省為例,其退保率長期維持在95%以上。究其原因主要有以下幾個方面:
首先,國家宏觀政策處于“徘徊”之中。2003年,SARS危機暴露出農民工醫(yī)保制度的缺失,國家通過《關于做好農民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》和《關于推進混合所有制企業(yè)和非公有制經濟組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險的意見》兩個文件,將農民工納入到城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保當中。2006年,又提出建立農民工大病醫(yī)療保險,要求在 2008年底實現全覆蓋。但是,2009年又否定了農民工大病醫(yī)療保險制度。這是造成當前農民工醫(yī)療保險制度運行困境的重要原因。
其次,繳費機制不合理影響企業(yè)參保積極性。從農民工醫(yī)療保險的三種類型來看,強調企業(yè)的繳費責任而農民工少繳費或不繳費,是農民工醫(yī)保繳費機制的基本特征,其出發(fā)點是為了減輕農民工的負擔,提高農民工的參保率,實際上卻影響了企業(yè)的參保積極性。第一,企業(yè)為農民工繳納醫(yī)保費用的直接獲利者是農民工,這種投資無法為企業(yè)帶來直接的經濟回報,顯然不符合市場經濟條件下企業(yè)利潤最大化一般規(guī)律,因此企業(yè)為節(jié)約成本而不愿為農民工繳納醫(yī)療保險費的現象十分普遍;第二,政策變動造成企業(yè)繳費負擔不合理。2006年以前不少企業(yè)為農民工辦理了城鎮(zhèn)職工醫(yī)保并繳費,而農民工大病醫(yī)療保險推行以后,為農民工辦理大病醫(yī)保的企業(yè)在用工成本上要低于為農民工辦理城鎮(zhèn)醫(yī)保的企業(yè)。同樣都在國家法律、政策框架內為農民工參保,企業(yè)負擔卻不同,必然會造成很多企業(yè)不為農民工投保,或者是采取“就低”的辦法投保。
第三,農民工參保具有多重抗性。獲取經濟利益是農民工進城務工的直接動因,農民工在參保上普遍存在“逆向選擇”。進城務工的農民工普遍較年輕,他們對自身面臨疾病風險的預期值較小,很多人認為參加醫(yī)保的收益要小于成本,因此參保的熱情不高。此外,很多企業(yè)通過降低農民工實際工資的辦法維持原有的用工成本,變相將醫(yī)保成本轉嫁給農民工,使得農民工實際收入下降,對參加醫(yī)保產生抵觸情緒。
為促進農民工參加醫(yī)療保險,筆者認為要從以下三個方面入手。
一是要解決好農民工醫(yī)保關系轉移接續(xù)難的問題。對于參加“專項型”和“綜合保險型”醫(yī)保的農民工來說,制度設計上已經明確這兩種醫(yī)?!氨D甓犬斊凇钡奶卣鳎匆阅甓葹閿祿罁?,按照年度繳費和報銷。對于這部分參保農民工來說要想退休后繼續(xù)享受醫(yī)保待遇,現有的出路在于實現與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的并軌,但這其中面臨兩個矛盾:首先是如何實現農民工醫(yī)保統籌基金在不同統籌地區(qū)之間的轉移和接續(xù),以及如何避免農民工重復參保,使他們的實際參保年限能夠連續(xù)起來并獲得國家承認;其次是如何實現農民工醫(yī)保向城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的轉換?!读鲃泳蜆I(yè)人員基本醫(yī)療保障關系轉移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定,自2010年7月1日起,農民工可以在就業(yè)地參加當地的職工基本醫(yī)療保險,回農村后可帶回,轉為新型農村合作醫(yī)療,而且不會中斷。該辦法消除了跨地區(qū)跨身份醫(yī)療保險關系轉移接續(xù)的制度障礙,對實現不同醫(yī)療保險制度融合,促進農民工參保將起到重要作用。
二是解決好“保大”與“保小”的矛盾。現有三種農民工醫(yī)保類型中,除“納入型”外,“專項型”和“綜合保險型”都采取只保大病的補償模式。事實上,農民工的年齡結構決定了其疾病譜主要集中在由于平時衛(wèi)生條件差等原因導致的感冒和腸胃疾病上,生大病的可能性相對較小,造成農民工平時經濟壓力的疾病風險主要是小病門診費用。正是由于農民工對醫(yī)保補償的預期和實際疾病風險相脫節(jié),多數農民工不能夠從醫(yī)保當中獲益,由此造成農民工普遍不認同醫(yī)保,他們與企業(yè)“合謀”拒絕政府設計的農民工醫(yī)保制度。因此,制度的設計應該是“大病為主,兼顧小病”,以此來分擔農民工的疾病風險和經濟負擔。
三是農民工醫(yī)療保障制度運行要求政府、企業(yè)和農民工三方責任到位。首先是政府責任,政府所扮演的角色應當是制定符合實際情況、有利于保護農民工健康權益的政策;其次是企業(yè)責任,企業(yè)應當承擔主要繳費責任;第三是農民工自身在享有醫(yī)療保障權利的同時,要履行相關義務,具體包括在可承受范圍內承擔一定比例的參保費用,分擔企業(yè)經濟負擔,同時提高控費意識,促進農民工醫(yī)保制度健康發(fā)展。