郭小聰，劉述良

中國基本公共服務均等化：困境與出路*

郭小聰，劉述良

基本公共服務均等化供給已成為我國建設和諧社會的一個突出主題。針對當前中國基本公共服務存在的不均等供給現象，文章分析了基本公共服務均等化的內涵、造成我國基本公共服務不均等供給的原因，以及實現基本公共服務均等化面臨的困境，認為除做大“經濟蛋糕”外，還可通過管理的、立法的以及其他相關制度層面的變革來化解我國基本公共服務均等化困境，以落實基本公共服務均等化戰(zhàn)略。

基本公共服務;均等化;困境;出路

近年來，我國政府將改善基本公共服務供給作為公共政策的基本目標之一。2003年，中共中央就提出要以“五個統(tǒng)籌”來協調我國社會經濟的發(fā)展。2006年，中共十六屆六中全會又通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，將“基本公共服務體系更加完備，政府管理和服務水平有較大提高”列為構建社會主義和諧社會的九大目標和主要任務之一，強調通過完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化，促進社會公平正義。為進一步推進農村改革，破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，2008年中共十七屆三中全會又通過了《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，再一次將推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化作為農村改革發(fā)展的基本目標任務之一。在這一背景下，基本公共服務的內涵、均等化困境及其出路是公共行政研究的重要內容，也是建設和諧社會的一大課題。

一、均等化問題：現實與成因

公共服務是公共部門基于社會公共設施或公共資源，為特定公共需求群體提供的服務。在我國，學者們界定公共產品與公共服務這兩個概念時存在分歧。很大一部分學者認為公共產品與公共服務并不相同，前者指有形的公共產出，后者僅包括無形的服務。另一些學者則傾向于取公共產品的廣義形式，即將包括有形的產品和無形的服務在內的所有政府產出都稱為公共產品或公共服務，這樣，公共產品與公共服務的所指就是同一事物。聯系中國行政改革實踐，本文贊同后一種觀點。簡單地說，“公共服務或公共產品就是公共領域內的產品”①參見［美］英吉·考爾等編，張春波、高靜譯：《全球化之道——全球公共產品的提供與管理》，北京：人民出版社，2006年，第8頁。，而基本公共服務作為公共服務的特殊形式，則是指那些與公民基本權利①公民基本權利主要包括基本生存權、基本安全權、基本受教育權、基本就業(yè)權、基本居住權和基本健康權等。密切相關的公共服務項目。

討論基本公共服務均等化問題，首先須厘清均等化概念。人們可從兩個角度來把握：一是作為過程的均等化，它關心公共服務這種社會財富分配活動的具體過程，強調在政府的主導下實現結果均等化的努力，側重于關注實現結果平等的手段與工具有效性;二是作為結果的均等化，它注重公共服務這種社會財富分配活動的結果，即特定時期各地區(qū)之間以及同一地區(qū)內部個人之間的公共服務供給數量大致相等、公共服務準入機會大致相同。當然，作為過程的均等化與作為結果的均等化之間并非互不相干：前者是后者的手段，后者是實現前者的目的。

純公共服務具有絕對非競爭性與非排他性，不需付費的純公共服務對所有國民而言，其準入機會都是均等的，因此盡管不需付費的純公共服務也是基本公共服務，但不存在均等化問題。基本公共服務均等化的對象僅指那些需要付費的純公共服務和部分準公共服務，如醫(yī)療衛(wèi)生、基本教育、社會救濟、就業(yè)服務、養(yǎng)老保險等。

與均等化的兩種涵義相對應，基本公共服務均等化也存在如下兩種理解：一是作為過程的基本公共服務均等化，它是指政府為了實現社會公平與公正，以及確保不同地區(qū)、某特定地區(qū)居民均等地享用與公民基本權利有關的公共服務項目，完善公共財政體制以及為實現此目的進行政策傾斜等活動與過程;二是作為結果的基本公共服務均等化，它意味著不同地區(qū)及特定地區(qū)居民已經有機會、有能力享有與公民基本權利有關的公共服務項目，因經濟發(fā)展與財富不平衡無機會支付或付不起基本公共服務使用費的情形基本得到消除，13億人口中的每一個人都能享用基本而有保障、符合最低統(tǒng)一標準和水平的公共服務②李文媛：《金融風暴中看〈中國人類發(fā)展報告2007/08〉》，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gnleft/mttt/200811/21/ t20081121_17460452.shtml.。

(一)中國基本公共服務的不均等供給

度量基本公共服務非均等性的主要指標，一般是用于基本公共服務的財政支出。當然，其他因素如政策導向、公共產品供給制度的完善程度等也應予以關注。限于篇幅，本文主要以中國近期各地區(qū)公共服務的財力投入來說明基本公共服務供給的地區(qū)差異性。

根據中國國家統(tǒng)計局公布的數據，雖然中央與地方財政收入在2008年分別為32，680.56億元和28，649.79億元，各自占全國財政收入的比重分別為53.3%和46.7%，中央與地方財政收入基本相當，但在地方收入方面，東南部發(fā)達地區(qū)明顯高于中西部地區(qū)，如江蘇和廣東在2008年的財政收入分別達到33，103，235萬元和27，314，074萬元(見表1)，是欠發(fā)達地區(qū)財政收入的幾倍甚至十幾倍。在財政支出方面，各地區(qū)財政支出的總體水平存在較大差異，落實到具體公共服務項目人均財政支出就更為明顯，比如就公共安全和教育經費而言，發(fā)達地區(qū)如北京、江蘇和廣東的人均財政支出遠遠高于江西、河南、甘肅等地(見表1)。表1較好地反映了2008年全國各地區(qū)之間特定公共服務上橫向財政支出之間的不均等性，盡管它不能呈現各項公共服務支出的城鄉(xiāng)、市縣差異。

(二)中國經濟發(fā)展與財富分配不均衡

中國經濟發(fā)展不均衡以及由此引起的財富分配不均衡已成為不爭事實，也是我國基本公共服務供給地區(qū)不均等的根本原因。中國政治學與經濟學界對這一現象進行了廣泛討論，并普遍以基尼系數來分析中國經濟發(fā)展過程中的財富分配問題。

根據世界銀行發(fā)布的統(tǒng)計數據③董旭楠：《世行報告：中國基尼系數列85位》，《數據》2006年第9期。，中國基尼系數早在1997就已達到國際公認的警戒線0.4，2005年更是達到了0.47。據此，基尼系數“危機論者”提請政府警惕財富分配不均衡可能帶來的負面影響。但是，中國基尼系數在不斷增大的同時，并沒有出現社會動蕩和經濟萎縮。相反，中國經濟繼續(xù)保持高速增長的勢頭，而且貧困人口數量不斷降低，低收入者的絕對收入在增加，生活狀況亦在改善。

表1 2008年中國各地區(qū)財政收入與根據相關數據算出的部分人均財政支出表

針對這一現象，魏杰等人提出不同看法，認為：“中國目前城市化和工業(yè)化水平都比較低，而且城市化的速度滯后于工業(yè)化的速度，因此，不能簡單地套用西方國家城市化和工業(yè)化完成后的評判標準……也就是用于判斷城市化和工業(yè)化進程中國家的收入差距影響的標準應該適當放寬，而不是教條地使用0.4(基尼系數)作為警戒線?！雹傥航堋⒆T偉：《基尼系數理論與中國現實的碰撞》，http：//active.zgjrw.com/News/2006712/Main/425773578601. html.持這一觀點的人，學界稱其為“國情折扣論者”。

魏杰等人認為基尼系數在中國的適用性應打折扣的觀點有其合理性，因為其看到了中國轉型期城鄉(xiāng)二元結構與西方城市化和工業(yè)化國家的差異，以及由此帶來的對社會震蕩的消解，但其對城鎮(zhèn)內部、農村內部基尼系數數值都處在合理區(qū)間內的判斷過于樂觀。雖然農村、城鎮(zhèn)內部的基尼系數目前尚處在合理的范圍內，但其趨勢卻在不斷擴大，尤其在農村內部，基尼系數在2005年就達到了0.3751，逼近0.4的警戒線②何婭：《基尼系數：城鄉(xiāng)歷史政策的解構》，《中國國情國力》2007年第4期。。

可以肯定的是，不論是基尼系數“危機論者”還是“國情折扣論者”都指出了中國社會當前面臨的嚴重現實：中國經濟發(fā)展的地區(qū)不平衡引起社會財富分配的不均衡，而財富分配上的不均衡直接導致了政府公共服務的財政支出能力、社會成員消費與投資能力的不均衡，并對社會成員形成心理沖擊與失衡。中國城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)與農村內部地區(qū)與個體之間財富分配的這種不均衡性，正成為中國和諧小康社會建設進程中迫切需要解決的問題。要消除這種不平衡狀況，政府必須促進各地區(qū)經濟協調發(fā)展。除了這一根本措施外，政府還可積極利用基本公共服務的財富再分配性質，利用基本公共服務均等化來抵消財富分配不均衡造成的不良影響，盡管基本公共服務均等化本身也會遇到諸多困境。

二、均等化困境：主觀認知差異與客觀制約

經濟發(fā)展離不開政府高效優(yōu)質的公共服務。根據聯合國開發(fā)計劃署近期發(fā)布的《中國人類發(fā)展報告2007/08》，“基本公共服務是中國保持經濟可持續(xù)增長和經濟社會持續(xù)繁榮的重要條件”①李文媛：《金融風暴中看〈中國人類發(fā)展報告2007/08〉》。。近年來，為促進社會經濟發(fā)展，我國將改善基本公共服務供給作為政府工作的重點來抓，而且政府在引導、實現基本公共服務均等化過程中發(fā)揮了重要作用，但基本公共服務均等化作為一種公共價值追求仍然面臨著許多問題。

(一)均等化的主觀認知差異

一般說來，公共政策只有在得到人們支持的情形下，才能比較順利地實施?；竟卜站然瑯尤绱?。不過，實踐中，不同群體對均等化的內涵、外延、目標、實現手段等往往持不同看法，這些主觀認知差異會影響均等化決策以及人們對均等化的投入，進而影響基本公共服務的均等化供給。在我國，主觀認知差異給均等化帶來的沖擊尚未引起人們的注意。因此，分析造成均等化主觀認知差異的原因及其影響，對于消除主觀認知差異帶來的不良影響來說是必要的。當前，我國均等化戰(zhàn)略實施中的認知差異問題主要有：

1.均等化取向不清晰美國學者德沃金提出了兩種有關分配平等的一般性理論，即有關資源平等和福利平等的理論②［美］羅納德·德沃金著、馮克利譯：《至上的美德：平等的理論與實踐》，南京：江蘇人民出版社，2003年，第3—4，5頁。。前者要求人們在享用物品與服務、機會以及收入方面大致相當;后者考慮了個體的責任與偏好，認為只有不同個體享有同等幸福時才是名副其實的平等社會。盡管在一般政治背景中，尤其當官員對每個公民的實際愛好和志向所知甚少時，這兩種抽象理論之間的差別并非涇渭分明③［美］羅納德·德沃金著、馮克利譯： 《至上的美德： 平等的理論與實踐》，南京： 江蘇人民出版社，2003 年，第3—4，5 頁。，但由于均等化的取向選擇既是特定公共服務安排的立足點，也是政策制定者積極獲取信息與資源的基本方向，因此政策制定者往往需要在這兩種平等觀中選擇。雖然中國均等化的目標很清晰，即實現社會公正，緩解社會矛盾，但均等化的內涵、標準都沒有在中央文件中統(tǒng)一界定，公眾和地方政府對均等化的理解也還存在諸多不一致④在這一問題的處理上，廣東的做法值得借鑒，清晰界定了基本公共服務均等化的內涵和范圍，明確了推進基本公共服務均等化的指導思想、發(fā)展目標、實施路徑和保障機制。參見廣東省人民政府文件：《印發(fā)廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要(2009—2020年)的通知》，2009年12月11日下發(fā)。。此外，中央政府也只能通過政策動員來統(tǒng)一公眾認識，制度缺失引起的均等化成本很高。中國均等化戰(zhàn)略該如何在前述兩種取向之間選擇，除了學者們的理論分析外，尚缺乏官方統(tǒng)一解釋。

2.忽視公眾偏好差異我國社會變革是政府主導、以“自上而下”的方式進行的。在這一大背景下，中國的公共服務基本同樣是政府主導的。盡管公共服務供給方面政府主導有其優(yōu)勢，如實現規(guī)模經濟、引導社會發(fā)展、利用信息優(yōu)勢等，但基本公共服務均等化不是政府一廂情愿的事情，它還需要考慮公眾意愿。當前，我國社會發(fā)展的多元化趨勢必然會產生不同的公共服務需求層次，地區(qū)之間及公眾個體之間、上下級間的偏好差異以及歷時性偏好差異，使得均等化偏好整合困難，同時也對政府能力提出了更高要求。雖然我國政府日益關注民生工程，重視公眾的聲音，地區(qū)間的經濟社會與公共需求差異也為官方所認可，但我國公民參與公共服務供給的途徑仍然有限，我國公共參與的一般手段如投票、退出、意愿表達和政治磋商等仍然相當匱乏，各類議題如基本公共服務該何時供應、供應多少以及如何供應等缺乏制度化議程保障，公眾的急事、難事，想辦、盼辦的事很難及時、充分地進入公共議程，公眾的公共服務偏好在很大程度上被有意無意地遮蔽了。

(二)均等化的客觀制約

影響我國基本公共服務均等化的客觀因素，除各地區(qū)經濟發(fā)展差異外，還有政治系統(tǒng)的特性、基本公共服務本身的性質、均等化制度的完善程度等。這些因素都會對我國基本公共服務均等化戰(zhàn)略的實施產生重要影響。由于本文旨在重點探討均等化管理與體制層面的問題，考慮到地區(qū)經濟發(fā)展的相對獨立性，此處不討論其對均等化的影響，而將其當作常量處理。

1.政治系統(tǒng)不確定性現代社會中政治系統(tǒng)不斷分化，權威趨于流散，政治單元彼此間呈現多維、非線性關系，因而政治系統(tǒng)本身是復雜的，其輸出往往呈現出很強的不確定性及不可控性。本質上，均等化戰(zhàn)略所需的財政、政策與制度支持都是政治過程，均等化政策同樣是一種政治輸出，帶有不確定性，在特定因素的干擾下，均等化措施或者得到不到貫徹，或者遭到中斷、放棄等。在我國，給均等化帶來不確定性的因素主要有：

首先是權力運行與監(jiān)督機制不健全。當前我國各級政府直至國務院都實行首長負責制。雖然首長負責制有權力集中、責任明確、行動迅速、效率高等優(yōu)點，但實踐中它也易變異，容易導致少數領導獨攬大權、專制和濫用權力等。在權力運行不規(guī)范、少受監(jiān)督或不受監(jiān)督的情形下，權力擁有者可能會有以權謀私、公權私用甚至群體腐敗的沖動，加之基本公共服務及均等化本身很難測度，上級政府很難對下級領導進行均等化績效評估，因而很難在官員與均等化之間形成有效關聯，實現充分激勵。

再次是我國“政治錦標賽”體制②參見周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第233—259頁。下官員正式激勵相對單一。我國幅員遼闊，地區(qū)差異大，為了使地方政府能夠對地區(qū)差異性做出靈活反應，中央政府將大量事權下放到地方政府，并利用橫向競爭激勵地方官員，以GDP增長或其他一些可測量的指標作為提拔官員的主要依據。這樣做盡管有助于轉型期中國社會經濟的進步，降低中央政府的組織成本，減輕中央政府信息收集負擔，清晰界定地方政府的行政責任邊界，保證地方政府的權力空間，利于應付危機和集中力量辦大事，但也會帶來一系列問題，如以GDP增長或其他一些可測量指標為官員政績的主要考核依據，公眾偏好被其取代，那些不易測量的公共服務沒能得到足夠重視，致使“看病難、上學難、住房難”等與民生密切相關的問題長期得不到解決。另外，大量事權下放，地方官員自由裁量權的增大，加上均等化測度困難，官員行動的可選擇集加大了。在激勵不足的情形下，可能出現“上有政策、下有對策”、“專權尋租、營私舞弊”等現象，使公共資源不能有效用于公共服務供給。

2.政府權威流散權威流散是指在社會日趨分化復雜的條件下，政府權威向其他非政府部門流失，權威中心由原來的一個變?yōu)槎鄠€，政府不再是社會單一的權威中心。多個權威中心對均等化的影響有積極的一面，也有消極的一面。積極的方面是它為多中心治理提供了空間，消極的方面是它使公共領域中多個權威中心之間難于協調和統(tǒng)一行動。在我國，權威流散帶來的挑戰(zhàn)主要體現在：

第一，中國式多重委托關系中的協調與控制問題。我國中央政府事權的下放，各級政府逐級將事權打包給下一級政府，可看作“中國式多重委托關系”。在這種關系架構下，當上級政府與下級政府目標不一致，或者上級政府無足夠的能力監(jiān)督下級政府時，下級政府就會利用自身的籌碼與上級政府談判。此時，下級政府對上級政府形成“逆向約束”。特別在上級政府強行命令下級政府行事而不給下級政府相應權力和資源的情形下，下級政府可能會以不作為、少作為、變相作為相要挾。因而在一定程度上，這種多重委托關系造成了對下級政府的控制困難，基本公共服務均等化政策可能難以有效實施，甚至下級政府還可能借均等化之名行謀私之實。

第二，政府權威流散使政府難以有效影響非政府力量。改革開放以來，在政府的主導下，我國市場力量不斷壯大，公眾生活條件不斷改善，社會階層日益分化，社會分工趨向高度專業(yè)化。這一方面凸顯了我國政府在建立和完善社會主義市場經濟中極端重要的地位，政府承擔并履行了很多新的職能和任務;另一方面也表明了我國國家和政府不再是社會中的單一權威中心，政府承擔的很多傳統(tǒng)職能正在向日益壯大的非政府組織轉移，其他力量在公共服務供給和均等化中的作用日益重要。對于這一點，可以用斯特蘭奇的觀點來概括：“世界市場上的客觀力量在戰(zhàn)后時期更多地被金融、工業(yè)和貿易領域的私人企業(yè)而不是政府的合作決策整合到一起，它們如今比起國家來更強大，而國家被人們認為擁有對社會與經濟的最大政治權威?！雹伲塾ⅲ萏K珊·斯特蘭奇著，肖宏宇、耿協峰譯：《權威流散：世界經濟中的國家與非國家權威》，北京：北京大學出版社，2005年，第4頁。我國非政府力量的獨立、壯大過程，也是政府對各社會主體施加影響和控制的過程。但是，隨著非政府力量的日益壯大和自主意識的覺醒，非政府力量將會有擺脫政府施加的影響和約束的沖動。此時，政府若想對非政府力量施加有效影響，就并非易事。

3.均等化制度不完善我國基本公共服務供給水平不高與供給不均衡，有社會經濟發(fā)展、資源稟賦的原因，也有基本公共服務供給制度體系不完善的原因。所謂基本公共服務均等化制度體系，是指與基本公共服務供給有關的正式、非正式制度，如均等化法律規(guī)范、均等化管理體制、黨和國家政策以及有關均等化的基本社會價值與文化因素等。受行政傳統(tǒng)的影響，加之我國公共管理改革起步較晚，現階段我國均等化立法體系相對缺失，均等化制度建設也不配套。

首先，基本公共服務均等化制度缺失。世界上很多國家都在法律乃至憲法層面對基本公共服務均等化予以規(guī)定，如加拿大《1867年憲法》(也稱為《英屬北美法案》)，其注釋第118節(jié)確立了加拿大最早的政府間轉移支付制度。經過多次調整后，加拿大將均等化提高到憲法的高度，將“均等化制度與地區(qū)差異”作為單獨一節(jié)置于《1982年憲法》中②王瑩：《加拿大的均等化制度與中國的現實選擇》，《特區(qū)經濟》2008年第1期。。德國、瑞士和意大利等國家的憲法也都有關于基本公共服務均等化的明確規(guī)定。我國目前有關公共服務供給的立法主要體現在《憲法》、《立法法》、《行政許可法》、《反不正當競爭法》、《政府采購法》等基本法和法律中，此外，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、環(huán)境等領域也有關于特定公共服務供給的法律法規(guī)。從總體上看，我國有關公共服務供給的法律規(guī)定比較零散，立法層次過低，亟需進一步完善與系統(tǒng)化。在基本公共服務均等化立法方面，雖然可以在我國《憲法》中找到均等化的根據，但缺乏諸如《中央與地方關系法》、《公共服務法》、《基本公共服務均等化法》這樣較高層次、操作性強、專門的均等化制度安排。另外，我國《稅法》沒有賦予政府基本公共服務均等化的稅收減免裁量權，稅收措施在我國均等化中沒能得到有效運用。以制度保障均等化，是我國均等化戰(zhàn)略實施中急待解決的問題。

其次，現行財政制度不健全。在我國，雖然事權的分配和調整早已按屬地管理/行政區(qū)劃層層下放，但財權仍控制在上級政府手中。在現行財政過分強調“收入”、忽略“事權”調整的制度安排下，我國上下級政府之間的事權與財權、財力嚴重不對稱。為了促進本轄區(qū)社會經濟事務的發(fā)展，除招商引資外，地方政府之間展開競爭的主要途徑之一就是爭取更多的財政資源，“跑部錢進”、“找領導下指示、開口子、批條子”成為預算不透明和不理性情形下政府財力的主要來源。由于各級政府間的財權與事權關系沒有理順，因此真正意義上的分稅制并沒有在我國得到確立，財政公平原則沒能貫徹到均等化中，上級政府難以有效引導下級政府提供基本公共服務，財政在基本公共服務均等化戰(zhàn)略中的應有作用沒有得到發(fā)揮。

規(guī)范的轉移支付制度被認為是調節(jié)各級政府財政收支、平衡區(qū)域經濟差異的重要手段。當前我國大轉移支付格局在均衡地區(qū)間財力差異方面起到了一定的作用，但不均衡的局面并沒有被完全打破。有學者認為，中國轉移支付制度是實現中央與地方財政之間縱向平衡的重要手段，特別是1994年分稅制財政體制改革后，轉移支付制度在彌補中央與地方財政之間的縱向失衡方面發(fā)揮著顯著作用，但中央對地方財政的補助，包括體制補助、稅收返還、專項補助等沒有發(fā)揮有效地平衡地區(qū)間公共財政能力差距的作用①劉溶滄、焦國華：《地區(qū)間財政能力差異與轉移支付制度創(chuàng)新》，《財貿經濟》2002年第6期。;還有人認為轉移支付對縮小城鄉(xiāng)公共品差距的作用不大②解堊：《轉移支付與公共品均等化分析》，《統(tǒng)計研究》2007年第6期。，轉移支付對城鄉(xiāng)差距存在顯著的反均等化效應和擠出效應③參見宋小寧、苑德宇：《公共服務均等、政治平衡與轉移支付》，《財經問題研究》2008年第4期。。

李：每一屆ICME會議都有以主辦國文化為背景的會標（LOGO），ICME-14的會標（LOGO）已經公布并采用，您能談談這個會標（LOGO）的具體含義嗎？

第三，供給決策機制不合理。作為基本公共服務均等化制度體系的重要組成部分，當前我國公共決策機制還不完善，如人大代表和政協委員聯系群眾不夠，地方政府不夠重視信訪制度、缺乏調查研究，政治、經濟等各方面的決策還存在許多失誤、錯誤、隨意決策現象等問題，而導致這些現象的根本原因則是缺乏規(guī)范各級政府決策的規(guī)則和程序、缺乏收集社情民意的信息網絡平臺④參見何增科等：《中國政治體制改革研究》，北京：中央編譯出版社，2008年，第104、111頁。。在公共服務供給領域，我國均等化戰(zhàn)略也采取以政府為主導、“自上而下”的決策機制，政府偏好和判斷在基本公共服務供給過程中居主導地位。在決策缺乏有效制約和監(jiān)督的條件下，各級政府均等化決策將表現出高度的隨意性和主觀性，而且決策者往往根據政績和利益的需要決定基本公共服務的類型、數量和質量，熱衷于投資一些易出政績的短、平、快項目，而那些公眾需求高、難出政績的基本公共服務卻不能得到充分供給。另外，與公共決策密切相關的重大事項公示制度、聽證制度和網絡草根民主制度等在我國不完善，均等化決策中的部門利益主導問題也值得注意。

三、破解均等化困境：多路徑選擇與運用

作為社會財富再分配形式，基本公共服務均等化受多種因素制約。實施基本公共服務均等化戰(zhàn)略，需要采取多種措施來化解均等化過程中面臨的問題。除做大“經濟蛋糕”外，主要解決途徑有：

(一)在管理方面，統(tǒng)一認識，重視公眾認知差異和偏好管理

第一，制定明確的均等化戰(zhàn)略。政府要以構建有效、有限政府為目標，積極轉變政府職能，突出政府的組織和提供公共服務功能，應根據我國社會經濟發(fā)展總體狀況，制定均等化發(fā)展戰(zhàn)略，給出均等化的官方解釋和基本取向，確定現階段的均等化戰(zhàn)略目標，明確現階段基本公共服務的具體內涵，包括確定全國基本公共服務的范圍，建立全國基本公共服務供給標準等，消除人們對基本公共服務均等化的歧見和誤解。

第二，發(fā)展偏好顯示技術，加強公眾偏好與需求管理。“自上而下”的中國均等化改革，現階段除必要的“命令”和“控制”外，還需要考慮不同地區(qū)和個體間存在的公共服務需求差異，以及公眾的需求和意愿。政府應積極完善公眾偏好顯示機制，利用公眾的偏好顯示策略解決公眾偏好與需求顯示困境，逐步提高公眾參與公共生活的地位：一方面，針對我國各級政府決策中對社情民意不夠重視這一現狀，政府應選擇不同類型、不同深度的公眾參與形式，為公眾意愿表達提供途徑;另一方面，也可借鑒西方國家利益相關者的偏好顯示機制如完善真實偏好顯示機制①［美］丹尼斯·C.繆勒著、楊春學等譯：《公共選擇理論》，北京：中國社會科學出版社，1999年，第156-181頁。、退出與意愿表達②［英］史蒂芬·貝利著，左昌盛、周雪蓮、常志霄譯：《地方政府經濟學：理論與實踐》，北京：北京大學出版社，2006年，第50頁。等來發(fā)現公眾的真實偏好。

(二)促進政治經濟體制理性化，完善均等化供給方式

以制度求正義是現代社會追求良善生活的一個重要方面。實施基本公共服務均等化戰(zhàn)略，同樣需要制度為非人格化活動提供保障，需要良好的政治經濟體制及完善的均等化制度支持，需要以制度約束公權力，平等公正地分配“公共利益”。當前我國均等化客觀困境主要是由制度不完善造成的，因此制度建設是破解我國均等化難題的首要選擇。

第一，以制度建設促進我國政治經濟系統(tǒng)的理性化。均等化戰(zhàn)略的順利實施需要良好的政治、經濟環(huán)境支持，需要政治經濟體制理性化，即要求政治經濟體制的運行擺脫一切任意的個人武斷，超越私人依附。落實到政治領域，要進一步健全權力運行與監(jiān)督體制，強化權力行使者的公共服務供給意識和責任意識，防止地方領導者以權謀私、公權私用;進一步完善干部任用與調動機制，有節(jié)制地空降官員，健全完善地方政府領導班子績效考評辦法;進一步規(guī)范我國公共人事安排，避免產生均等化恩從關系;針對地方官員晉升的“政治錦標賽”體制，可適當考慮降低經濟指標的權重，建立復合激勵機制;構建科學的基本公共服務均等化評價指標體系和監(jiān)控體系，增加民眾測評的分量，防止地方政府在均等化領域不受控制。

第二，充分利用多個權威中心，化挑戰(zhàn)為機遇。雖然政府權威流散對均等化決策與政府能力提出了新的挑戰(zhàn)，但市場力量的日益壯大，也為基本公共服務多樣化供給提供了可能。我國公共服務供給，除傳統(tǒng)的政府供給方式以外，也可運用短期合同形式，利用市場力量和第三部門供給公共服務，實現多中心治理。對均等化決策以及公共服務供給中可能存在的逆向選擇和道德風險，可利用如檢測機制、制度設計、得到第三方協助的監(jiān)督③［美］小威廉·T·格雷姆、斯蒂芬·J·巴拉著，俞沂暄譯：《官僚機構與民主——責任與績效》，上海：復旦大學出版社，2007年，第84頁。等手段予以克服。研究表明，權威集中時一般采用單中心公共治理體制，即政府主導公共事務管理;而在政府權威流失的情況下，公共治理可以是多中心的，也可以是單中心的;當然，權威流散僅僅意味著存在多個權威中心，并不意味著必然存在治理的多中心④［美］邁克爾·麥金尼斯主編、毛壽龍譯：《多中心體制與地方公共經濟》，上海：上海三聯書店，2000年，第8頁。。

(三)建立健全基本公共服務均等化法律體系

從立法層面破解我國基本公共服務均等化難題，其中最重要的是建立健全基本公共服務均等化法律體系。它由《基本公共服務法》或《基本公共服務均等化法》以及其他相關均等化法律法規(guī)構成，涉及均等化實體法律規(guī)則和程序法律規(guī)則兩部分。立法是對現實的總結和回應。在完善基本公共服務均等化法律體系時，應注意：

第一，以《公共服務法》為統(tǒng)領，制定統(tǒng)一的《基本公共服務法》或《基本公共服務均等化法》，結束我國公共服務立法分散零亂的狀況，并以促進、實現和保護公共利益與公民權利，實現地區(qū)間橫向公平，實現效率與穩(wěn)定為宗旨，以公平優(yōu)先兼顧效率、合法干預、誠信合作及持續(xù)性供給等為基本立法原則，貫徹法治行政、多中心治理、信息公開及有限政府等理念。

第二，均等化法應對如下內容作出規(guī)定：公共利益及其類型、基本公共服務的類型與供給標準、供給評估程序與方法、均等化財政制度、均等化政策權力和責任分配、決策程序、均等化供給途徑與模式、公眾的權利與義務、均等化監(jiān)督機制、政府保留職能、公共利益救濟等。

第三，《基本公共服務法》或《基本公共服務均等化法》作為典型的公法規(guī)范與私法規(guī)范相結合的法律，需要妥善處理基本公共服務立法與其他法的部門，如稅法、預算法、審計法、政府采購法、價格法、產品質量法、消費者權益保護法、反不正當競爭法、反壟斷法，以及相關程序法如行政訴訟法、行政復議法等的關系①基本公共服務法與其他法律之間的協調可采用兩種方式進行：一種方式是基本公共服務法在現有的法律構架內立法，力求避免其他法律的大動大變;另一種方式是對基本公共服務進行前瞻性立法，其他法律應基本公共服務法而變。前一種方式顯得保守，后一種方式可能會加大基本公共服務立法的難度。采用何種方式，應視現實需要而定。，并及時對均等化法律法規(guī)進行清理。

(四)進行行政管理、財政、公共決策機制等聯動體制改革

第一，完善財政體制，構建均等化財政制度。在當前我國基本公共服務均等化立法體系還不完善的狀況下，可制定《中央與地方關系法》、《政府間轉移支付法》，修改《預算法》，根據財政公平與效率，事權與財權、財力相匹配原則，兼顧財政能力與財政支出的需要，建立真正意義上的分稅制，提高公共預算的嚴肅性和理性化程度，積極探索建立基本公共服務均等化公債制度，構建基本公共服務均等化融資體系;通過規(guī)定轉移支付的目標、原則、形式、資金的用途等，加強轉移支付資金的管理，改變專項轉移支付補助方式，優(yōu)化轉移支付結構，加強政府轉移支付在均等化中的作用;適時修改我國《稅法》，賦予政府均等化稅收減免權、稅收減免程序與監(jiān)督機制，充分調動各級政府實施均等化戰(zhàn)略的積極性，發(fā)揮稅收措施在我國基本公共服務均等化中的作用。

第二，完善均等化決策機制。在我國，公共決策的民主化、科學化程度還遠遠不夠，完善均等化決策機制顯得極為迫切。一方面，要完善決策規(guī)則與程序，如建立健全公共決策會議制度、選擇適當的決策規(guī)則、優(yōu)化決策程序，逐步改變目前“自上而下”的決策框架，建立“自下而上”與“自上而下”相結合的決策機制，加大民眾意愿的比重，降低領導者隨意決策的概率。另一方面，在尊重社情民意的基礎上，完善重大事項公示制度、聽證制度和政府發(fā)言人制度，加強決策咨詢在公共決策中的地位，同時建立決策失誤追究、賠償與懲罰制度。此外，均等化決策與執(zhí)行的分離也是完善基本公共服務均等化決策機制的題中應有之義。

第三，重視發(fā)揮非正式制度的作用。正式制度不是調整我國基本公共服務均等化供給的惟一手段，除法律等正式制度安排外，政治、經濟、行政手段以及思想道德、文化、習慣、傳統(tǒng)及輿論等都會對均等化產生影響，如黨和國家的政治、經濟政策往往對均等化具有非常重要的引導、促進作用;良好的公共生活，媒體的宣傳，都有助于社會公眾認識均等化的地位、作用及困境，有利于均等化的順利開展等。

綜上所述，我國社會經濟發(fā)展不平衡，以及由此帶來的基本公共服務供給不均等，已成為不爭的事實。解決這一問題，除做大“經濟蛋糕”外，還可通過實施基本公共服務均等化戰(zhàn)略，緩解城鄉(xiāng)、區(qū)域和貧富差距，促進社會公平正義與社會和諧?；竟卜站然矔龅揭幌盗须y題，需要通過管理的、立法的以及其他相關制度層面的變革來化解這些難題，復合運用各種基本公共服務均等化策略也必不可少。

【責任編輯：楊海文;責任校對：楊海文，許玉蘭】

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1000-9639(2010)05-0150-09

2010—03—12

中山大學“211工程”三期“行政改革與政府治理研究”項目

郭小聰(1957—)，男，廣東潮州人，行政管理學博士，中山大學行政管理研究中心、政治與公共事務管理學院教授、博士生導師(廣州510275);

劉述良(1978—)，男，湖南隆回人，行政管理學博士，南京農業(yè)大學公共管理學院講師(南京210095)。