周 偉

(中共馬鞍山市委黨校,安徽馬鞍山243000)

論現(xiàn)行《消費者權(quán)益保護(hù)法》中的若干問題
——基于安徽省馬鞍山市的實證分析

周 偉

(中共馬鞍山市委黨校,安徽馬鞍山243000)

新形勢下,《消權(quán)法》必須與時俱進(jìn),不斷修改以適應(yīng)現(xiàn)實的需求;現(xiàn)行《消權(quán)法》在涉及消費者保護(hù)的上述重要環(huán)節(jié)缺漏甚多,尤以服務(wù)消費的保護(hù),懲罰性損害賠償界限的確定和爭議解決機制的構(gòu)建等三個方面問題為甚,急需修改。因此,我們應(yīng)在認(rèn)識消費者問題產(chǎn)生的原因,以一地的數(shù)據(jù)為支撐,從實證的角度分析現(xiàn)行《消權(quán)法》在保護(hù)消費者權(quán)益方面的不足,有針對性地提出解決消費者問題和完善消費者權(quán)益保護(hù)法的舉措。

服務(wù)消費;懲罰性賠償;爭議解決機制

一、引言

“法律是使人們的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)?！盵1](P184)我國于1993年制定頒布了《消費者權(quán)益保護(hù)法》,但在涉及消費者保護(hù)的一些重要環(huán)節(jié)上有許多缺失,有進(jìn)行修改之必要。筆者認(rèn)為,現(xiàn)行《消權(quán)法》急需解決的問題,有以下幾個方面。

一、現(xiàn)行《消費者權(quán)益保護(hù)法》對服務(wù)消費保護(hù)的缺位

(一)服務(wù)消費投訴激增

消費分為商品消費和服務(wù)消費兩類。服務(wù)消費是人們?yōu)榱藵M足某種需要而有目的地消耗服務(wù)產(chǎn)品的行為。廣義的服務(wù)消費包括生產(chǎn)服務(wù)消費和生活服務(wù)消費兩大部分,而狹義的服務(wù)消費僅指生活服務(wù)消費。根據(jù)最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù),我國人均年收入接近3000美元,服務(wù)消費已大大超過了實物消費的增長速度,我國已經(jīng)由實物消費為主向以服務(wù)消費為主的轉(zhuǎn)型時期。目前服務(wù)消費的類型主要有:居住消費、交通消費、通信網(wǎng)絡(luò)消費、教育消費、旅游消費、文娛消費、健康消費等等。

表一 2010年前三季度馬鞍山市消費者投訴案件投訴商品類別分類

從上表中,可發(fā)現(xiàn)2010年前三季度馬鞍山市消費者對服務(wù)消費的投訴一直處于高位運行,經(jīng)過調(diào)研,發(fā)現(xiàn)服務(wù)消費領(lǐng)域目前存在的問題主要有:

1.經(jīng)營者超范圍經(jīng)營現(xiàn)象嚴(yán)重。如在美容美發(fā)行業(yè)中,無證無照經(jīng)營或超范圍經(jīng)營醫(yī)療美容業(yè)務(wù);經(jīng)營場所無衛(wèi)生許可證、從業(yè)人員無資質(zhì)證書。

2.虛假宣傳仍比較普遍。在許多服務(wù)消費領(lǐng)域,商家經(jīng)常以虛假的折扣價、優(yōu)惠價吸引消費者,或在店堂廣告及櫥窗招貼中利用虛假信息欺騙消費者。

3.在服務(wù)消費中所用產(chǎn)品質(zhì)量問題嚴(yán)重(見表2)。此現(xiàn)象發(fā)生在美容、修理、餐飲等多個行業(yè)中,尤以美容美發(fā)行業(yè)為甚。

表二 2010年前三季度馬鞍山市消費者投訴案件性質(zhì)分類

4.約定消費陷阱多。服務(wù)消費領(lǐng)域普遍存在著推銷帶有集資性質(zhì)的會員卡、預(yù)付消費卡或者對消費額度大的回贈優(yōu)惠券等情況,而當(dāng)消費者使用上述消費卡和優(yōu)惠券時,經(jīng)營者往往設(shè)置許多不合理條款,免除自己的義務(wù)或增加消費者的責(zé)任,更有甚者,會發(fā)生攜卷消費者的預(yù)付款逃跑的事件。

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的,固然有服務(wù)行業(yè)自律性不強,信用缺失,以及服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員流動性較大且普遍素質(zhì)較低,違法成本小而獲利大等原因存在,但更重要的原因是相關(guān)法律處于空白,對消費者權(quán)利保護(hù)缺位。

(二)完善《消費者權(quán)益保護(hù)法》中對服務(wù)消費保護(hù)的規(guī)定

現(xiàn)行《消權(quán)法》雖在條款中提及了對于接受服務(wù)消費的消費者權(quán)益的保護(hù),但由于沒有相關(guān)細(xì)則規(guī)定,而顯得更象是一條宣言而缺乏可操作性。國家有關(guān)部門和一些地方,為順應(yīng)社會發(fā)展的需求,也相繼頒布了一些法規(guī)、意見、通知,以對服務(wù)消費加以規(guī)制,如衛(wèi)生部為規(guī)范醫(yī)療美容行業(yè)制定的《醫(yī)療美容服務(wù)管理辦法》,深圳市為規(guī)范家政行業(yè)而制定的《家庭服務(wù)消費行為規(guī)范要求》等等。[2]但由于這些部門及地方性法規(guī)的效力受行業(yè)及地區(qū)限制,難以發(fā)揮更大的作用。所以在服務(wù)消費領(lǐng)域需要一部全國范圍內(nèi)、各服務(wù)行業(yè)都適用的法律法規(guī)出臺。

為此,筆者認(rèn)為,應(yīng)對現(xiàn)行的《消權(quán)法》進(jìn)行修改,設(shè)專章或留出一定篇幅,增設(shè)對服務(wù)消費保護(hù)的條款。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和一般保護(hù)原則,對服務(wù)消費的種類、權(quán)利義務(wù)的分配加以明晰,著重要對保護(hù)服務(wù)消費者的隱私權(quán)、明確服務(wù)消費主體的民事責(zé)任以及有關(guān)接受服務(wù)消費的消費者精神損害賠償?shù)闹贫鹊慕⒌确矫孢M(jìn)行規(guī)定,填補現(xiàn)有法律的空白。

二、現(xiàn)行《消費者權(quán)益保護(hù)法》對損害賠償?shù)谋Ｗo(hù)功效不夠

(一)損害賠償?shù)臄?shù)額低

現(xiàn)行《消權(quán)法》第49條規(guī)定:“經(jīng)營者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的,應(yīng)當(dāng)按照消費者的要求增加賠償其受到的損失,增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務(wù)的費用的一倍。”由此,確定了懲罰性的賠償制度,通過設(shè)定懲罰性的賠償規(guī)則,一方面降低了消費者維權(quán)成本,激勵消費者在權(quán)益被侵害時積極維權(quán);另一方面,增加了商家的違法成本,降低商家侵害消費者權(quán)益的利益沖動,從而在消費者和商家的不斷博弈中,減少侵害消費者權(quán)益事件的發(fā)生。然而事實上,懲罰性賠償法律制度在我國實踐中并沒有起到很好的保護(hù)消費者利益的作用。通過對實際情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于最高兩倍賠償?shù)纳舷尴拗?小額的侵害消費者權(quán)益事件,消費者并不會去維權(quán),往往選擇沉默和忍受?，F(xiàn)行的懲罰性賠償規(guī)則并不能降低商家的侵權(quán)沖動,亦不能激勵消費者積極維權(quán),該規(guī)則的目的完全落空。以安徽省馬鞍山市為例(見表二),可發(fā)現(xiàn)平均案件的賠償金額僅在四、五百元左右,相對于消費者維權(quán)所花費的時間、金錢、肉體、精神的成本而言,顯然獲得的補償過低;而且大多數(shù)消費者表示,維權(quán)只是為了尋求精神上的安慰,而非獲得經(jīng)濟補償。維權(quán)效率的低下,使大多數(shù)消費者在遇到小事件侵權(quán)時不愿意維權(quán),法律對于消費者權(quán)益的保護(hù)力度不夠,懲罰力度弱,從而放縱了侵權(quán)行為。

表三 2010年前三季度我市處理投訴案件和挽回金額關(guān)系

(二)完善懲罰性賠償制度

懲罰性賠償,也稱懲罰性損害賠償,是指在民事?lián)p害賠償中,惡意加害人除了要賠償受害人的實際損失外,法律還強制惡意加害人增加賠償受害人的損失?，F(xiàn)行《消權(quán)法》確定的懲罰性賠償制度在適用方面缺陷明顯,主要表現(xiàn)在以下三個方面:

第一,《消法》第49條適用范圍狹窄。雙倍賠償制度只適用于故意的欺詐行為,惡意的不作為、重大過失、極端輕視他人權(quán)利的行為都不適用。在實踐中,要消費者證明經(jīng)營者主觀上有欺詐的故意,是非常困難的。

第二,懲罰力度不夠。雙倍賠償條款雖然在性質(zhì)上屬于懲罰性損害賠償責(zé)任,但是它的懲罰力度并不像西方國家那樣大,僅僅只是雙倍懲罰。這種輕微的懲罰力度往往并不能從根本上打擊侵權(quán)經(jīng)營者的經(jīng)濟基礎(chǔ),反而增加了他們躲避處罰和違法獲利的預(yù)期。

第三,沒有關(guān)于精神損害賠償?shù)囊?guī)定。損害包括對物質(zhì)和精神損害,由于對消費者精神損害賠償具有懲罰和補償?shù)碾p重功能,因此有必要依法加強對經(jīng)營者的懲罰作用和對消費者及近親屬的精神撫慰作用。而現(xiàn)行《消權(quán)法》對精神損害的規(guī)定含混而模糊,因此在《消費者權(quán)益保護(hù)法》修改中增加關(guān)于精神損害賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定就顯得十分急迫和必要。

為此,我國應(yīng)從以下幾方面對現(xiàn)行的《消法》第49條的懲罰性賠償規(guī)則進(jìn)行修改:

第一,擴大《消法》第49條的適用范圍。在適用的條件上,不僅可以適用于故意的欺詐行為,而且可以適用于惡意的不作為、重大過失、極端輕視他人權(quán)利的行為。這樣規(guī)定,可以使經(jīng)營者對消費者的人身、財產(chǎn)安全盡最大程度的注意義務(wù)。如果經(jīng)營者對消費者人身、財產(chǎn)安全極端輕視或?qū)υ斐蓳p害有重大過失,就可以對經(jīng)營者處以懲罰性賠償金,這將對消費者提供更周到細(xì)致的保護(hù)。

第二,取消賠償?shù)拇_定倍數(shù),確定懲罰應(yīng)考慮的因素。實際交易標(biāo)的額與消費者受到的損害并不必然成正比,因此適用懲罰性賠償時,不規(guī)定具體的比例或倍數(shù),代之以數(shù)額待定的懲罰性賠償制度。在原告提出賠償請求時,賠償數(shù)額由法官對每一具體案件進(jìn)行個案分析后,自由裁量而定。

第三,明確精神損害賠償。精神損害賠償?shù)膶嵸|(zhì)是指在實際損害賠償金的基礎(chǔ)上,判令侵權(quán)人支付高于受害人實際損失的賠償金,它強調(diào)的是將制裁侵權(quán)行為人與消費者獲得實際補償結(jié)合起來。在修訂《消權(quán)法》時應(yīng)吸納各省、市對消費者傾斜的地方性法規(guī)的合理部分,對精神損害賠償視不同情況加以綜合考量確定。

三、現(xiàn)行《消費者權(quán)益保護(hù)法》對于設(shè)立的爭議解決機制存在缺陷

(一)非訴爭議解決機制的缺陷

依照《消法》規(guī)定,消費者在發(fā)生糾紛后可以選擇五種途徑,即和解、調(diào)解、申訴、仲裁、訴訟。仲裁和訴訟的方式除非遇到重大消費侵權(quán)事件,否則通常由于其維權(quán)成本較高而極少使用。消費者最常用的糾紛解決方式是前三種,即和解、調(diào)解、申訴。但這三種糾紛解決方式,作用有限,存在明顯不足,分析如下:

1.和解手段難以實現(xiàn)

和解是一種非常好的解決消費糾紛的手段,但其建立的基礎(chǔ)是經(jīng)營者和消費者高度自覺的基礎(chǔ)之上,對經(jīng)營者的道德標(biāo)準(zhǔn)要求甚高。經(jīng)營者侵害消費者的合法權(quán)益,主觀上無論是出于故意還是過失,都很難再要求其以高度自覺和負(fù)責(zé)的態(tài)度去主動與消費者和解。所以,和解只是一種理想化的解決問題的方式,應(yīng)用效率十分低下。

2.消費者協(xié)會調(diào)解方式功能弱化

消費者協(xié)會是依法成立的保護(hù)消費者合法權(quán)益的社會團(tuán)體,它的存在對消費者的維權(quán)發(fā)揮了一定的作用。根據(jù)《消權(quán)法》第32條,消費者協(xié)會的職能主要是提供信息和咨詢、調(diào)查、調(diào)解和批評監(jiān)督。根據(jù)對馬鞍山市的調(diào)查發(fā)現(xiàn),咨詢和調(diào)解時當(dāng)前消費者協(xié)會最主要的工作手段。而且由于消協(xié)不斷地大力宣傳,廣大消費者的維權(quán)保護(hù)意識明顯提高,近三年,消協(xié)接受的投訴案件明顯減少(見表三)。

表四 馬鞍山市近三年消協(xié)受理投訴案件數(shù)

但消協(xié)的調(diào)解職能,卻由于缺乏法律的強制性而導(dǎo)致其效用很低。主要問題體現(xiàn)在兩個方面:

一是消協(xié)法律地位定位模糊?，F(xiàn)行的《消權(quán)法》第31條規(guī)定:“消費者協(xié)會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務(wù)進(jìn)行社會監(jiān)督的保護(hù)消費者合法權(quán)益的社會團(tuán)體?！痹摗吧鐣F(tuán)體”的規(guī)定非常模糊,不知消協(xié)到底是官方組織或民間組織。法律地位的模糊導(dǎo)致其立場的不確定,其效用自然下降。

二是手段缺乏強制性。如消協(xié)調(diào)解書不具有法律強制執(zhí)行力,消協(xié)調(diào)解往往表面成功率高,而實際履約率低;又如消協(xié)職能不健全,法律沒有賦予其代表消費者進(jìn)行訴訟的職能,消協(xié)沒有訴權(quán)導(dǎo)致其在調(diào)解糾紛中作用有限。

3.行政部門申訴方式程序復(fù)雜

作為解決消費者糾紛調(diào)解的申訴,是指消費者在消費過程中,其合法權(quán)益受到侵害時,就有關(guān)事實以口頭或書面形式向有關(guān)行政機關(guān)反映情況,請求解決糾紛,維護(hù)自身合法權(quán)益并處理經(jīng)營者的違法行為的過程。國家行政權(quán)力的介入,可以使糾紛得到快速解決,效率高、力度強。但在法律的適用中卻出現(xiàn)了如下問題:

第一,行政申訴主體多元化。在我國,對消費者權(quán)益的行政保護(hù),已逐步形成了以工商管理部門為主,質(zhì)檢、食品安全、衛(wèi)生、價格等部門各司其職、相互配合的構(gòu)架;但是各部門之間分工不明確,有時出現(xiàn)踢皮球現(xiàn)象,導(dǎo)致消費者申訴無門;

第二,申訴機制存在重大缺陷。行政管理機關(guān)對消費申訴處理的主要方式有行政處罰與調(diào)解兩類,前者盡管懲戒了非法的經(jīng)營者,但處罰并不能使消費者獲得完全的賠償救濟,消費者在此情境下并不能獲得補償;后者是爭議解決的方式之一,但調(diào)解的性質(zhì)決定了它解決消費糾紛的力度是有限的,行政機關(guān)的調(diào)解只是行政調(diào)解,沒有終局的決定權(quán),亦沒有強制執(zhí)行力?！断麢?quán)法》也沒有賦予行政管理對消費糾紛進(jìn)行行政裁決的權(quán)力。

(二)構(gòu)建新的爭議解決機制

1.取消和解的規(guī)定?，F(xiàn)行《消權(quán)法》將和解作為糾紛的解決方式之一,但由于現(xiàn)實功效有限,使該種方式形同虛設(shè),宜將其從法律中刪除。而且,和解乃經(jīng)營者與消費者雙方合意的解決方式,只要雙方意思表示一致即發(fā)生法律效力,無需以法條的方式再加以確定,法條的規(guī)定實乃多此一舉。

2.強化調(diào)解方式。調(diào)解是具有中國特色的糾紛解決方式,亦被稱為“東方經(jīng)驗”。針對目前消協(xié)調(diào)解方式中的問題,宜從兩方面解決:

第一,必須先明確消協(xié)的法律地位?！罢畽?quán)力的下放,管理重心的轉(zhuǎn)移,利益結(jié)構(gòu)的分化以及政治生活領(lǐng)域與社會生活領(lǐng)域的分離,喚起了民眾參與公共生活的自覺主動性,提高了民眾自我服務(wù)與自我管理的意識”。[3](P47)實踐中,消協(xié)是工商局下屬的一個部門,其人員和經(jīng)費均來自政府,所以當(dāng)下消協(xié)是一個官方組織。消協(xié)的官方色彩抑制了自治性要素,天生的畸形導(dǎo)致了消協(xié)自身定位的混亂,從而無法充分發(fā)揮該組織的功能。所以《消權(quán)法》應(yīng)修改有關(guān)消協(xié)的條款,明確其法律定位或增設(shè)第三方組織以替代消協(xié)目前的職能,如梁慧星先生就建議設(shè)立一個負(fù)責(zé)消費者投訴、產(chǎn)品檢驗、消費者教育及信息處理的中介機構(gòu),可稱之為“消費者生活中心”。[4]

第二,法律的進(jìn)一步授權(quán)?！断麢?quán)法》應(yīng)賦予消協(xié)更大的權(quán)利,如代表消費者起訴的權(quán)利,同時法律應(yīng)賦予消協(xié)的調(diào)解書以法律強制的效力,以提高消協(xié)調(diào)解結(jié)案后的履約率。

3.強化行政執(zhí)法。行政執(zhí)法具有積極主動、程序簡便和效率高等優(yōu)點,使之成為當(dāng)今世界消費者權(quán)益保護(hù)的一個明顯加強趨勢,我國《消費者權(quán)益保護(hù)法》在行政保護(hù)的規(guī)定上還缺乏力度。對于我國在消費者權(quán)益保護(hù)執(zhí)法方面存在的不足,可以通過以下幾個方面進(jìn)行完善:

第一,理順各行政部門的關(guān)系。由于多個部門都可以接受消費者的投訴,所以宜在《消權(quán)法》修改時,明確某一個部門為授權(quán)部門,接受投訴,對消費糾紛案件進(jìn)行處罰;至于各行政部門之間關(guān)系的協(xié)調(diào),交由其行政部門之間內(nèi)部去處理,不能因各部門之間協(xié)調(diào)不夠而導(dǎo)致消費者合法權(quán)益無法及時得到保護(hù),從而放縱了侵權(quán)行為。

第二,構(gòu)建綜合行政監(jiān)管機制。現(xiàn)行《消費者權(quán)益保護(hù)法》雖有對消費者權(quán)益進(jìn)行行政保護(hù)的規(guī)定,但現(xiàn)行規(guī)定籠統(tǒng)、模糊,不夠細(xì)化,所以宜在《消權(quán)法》修改時增加相關(guān)規(guī)定:如明確消費者保護(hù)主管部門的消保規(guī)則制定權(quán);根據(jù)消費者爭議面廣量大、小額爭議多等特點,賦予消費者保護(hù)主管部門對消費者權(quán)益爭議的裁決權(quán),以提高解決效率;加強消費者保護(hù)主管部門的行政執(zhí)法手段,拓寬對侵犯消費者權(quán)益行為的行政處罰范圍等等。

[1]〔美〕博登海默.法理學(xué)法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來,譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,1998.

[2]韋冉,陳德敏.論服務(wù)消費與我國消費者權(quán)益保護(hù)法的完善[J].河北法學(xué).2005,(4).

[3]詹國彬,王雁紅著.第三部門經(jīng)營機制研究.[M].西安:陜西人民出版社,2007.

[4]梁慧星.消費者法及其完善[J].工商行政管理.2000,(21).

[5]〔美〕理查德·A·波斯納.法律的經(jīng)濟分析[M].蔣兆康,譯.北京:中國大百科全書出版社,2003.

周偉(1978-),男,法學(xué)碩士,中共馬鞍山市委黨校講師,主要從事法學(xué)理論研究。