周寶根

長(zhǎng)期以來(lái),出于意識(shí)形態(tài)、軍事安全等方面考慮,美國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)行不合理的出口限制政策。這一問(wèn)題是中美政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的重要內(nèi)容,也是在歷次中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中中方最為關(guān)心的話題之一。今年第二輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話在該問(wèn)題上未達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果,進(jìn)一步推動(dòng)美國(guó)放松對(duì)華技術(shù)出口限制將是我國(guó)對(duì)美經(jīng)貿(mào)工作的重要議題。

一、美國(guó)對(duì)華出口限制的特點(diǎn)

1.具有很強(qiáng)的歧視性。合理的出口限制是各國(guó)維護(hù)國(guó)家利益的途徑之一。二戰(zhàn)后,尤其是冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái),隨著大規(guī)模殺傷性武器(核、生、化)及其運(yùn)載工具(導(dǎo)彈)擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)的增加,防擴(kuò)散成為各國(guó)履行國(guó)際義務(wù)、維護(hù)人類共同安全的必要手段。作為頭號(hào)軍事大國(guó)和科技大國(guó),美國(guó)建立了一整套出口限制體系。作為負(fù)責(zé)任的大國(guó),中國(guó)對(duì)某些敏感產(chǎn)品和技術(shù)也進(jìn)行了必要的出口管制,建立了具有中國(guó)特色又與國(guó)際接軌的出口管制體系。但是,各國(guó)的出口限制都必須合理,不能有歧視性,不能阻礙正常的貿(mào)易。令人遺憾的是,美國(guó)對(duì)中國(guó)的出口限制就沒(méi)能做到這一點(diǎn)。首先,體制機(jī)制上,對(duì)中國(guó)具有很強(qiáng)的歧視性。冷戰(zhàn)期間,美國(guó)等西方國(guó)家在“巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)”下,建立了中國(guó)委員會(huì),形成所謂“中國(guó)差別待遇”,甚至一度對(duì)中國(guó)的出口限制要比對(duì)其他社會(huì)主義國(guó)家苛刻得多。冷戰(zhàn)結(jié)束以后,“巴統(tǒng)”解散,但美國(guó)對(duì)中國(guó)的出口限制幾無(wú)改變,近年來(lái),甚至趨于更為苛刻。2007年,美國(guó)商務(wù)部專門拋出對(duì)華出口限制新規(guī)定,31類新增產(chǎn)品出口中國(guó)需向美國(guó)政府申請(qǐng)?jiān)S可。其次,具體操作上,對(duì)中國(guó)也具有歧視性。美國(guó)政府官員曾公開(kāi)表示,與美國(guó)其它貿(mào)易伙伴相比,中國(guó)受到更加嚴(yán)格的審查。目前,出口到中國(guó)的許可申請(qǐng),美國(guó)政府的審批時(shí)間一般為3個(gè)月至1年,有的更長(zhǎng),比對(duì)美國(guó)其他主要貿(mào)易伙伴明顯苛刻。

2.對(duì)美國(guó)造成經(jīng)濟(jì)損失很大。美國(guó)政府曾多次聲稱,對(duì)華實(shí)際出口中需要申領(lǐng)許可證的比例很小,試圖說(shuō)明出口限制沒(méi)有明顯影響美國(guó)對(duì)華出口。美商務(wù)部長(zhǎng)駱家輝也表示,美國(guó)出口到中國(guó)的產(chǎn)品,僅有不到5%的項(xiàng)目目前需要許可證,其他95%以上申請(qǐng)其實(shí)都是被通過(guò)的。其實(shí),這種辯解嚴(yán)重缺乏邏輯,因?yàn)樗鲆暳顺隹谙拗频木薮鬂撛谟绊?。?dāng)美國(guó)企業(yè)認(rèn)定不可能獲得出口許可證,或獲得許可證的成本太高,或出口會(huì)招致強(qiáng)烈的美國(guó)民族主義壓力,這些企業(yè)就不會(huì)去申請(qǐng)?jiān)S可證,大量的潛在出口機(jī)會(huì)由此被阻止,而不會(huì)體現(xiàn)在許可證申請(qǐng)上。另外,產(chǎn)品項(xiàng)目的比例與進(jìn)口價(jià)值量不是一個(gè)概念,因?yàn)轫?xiàng)目與項(xiàng)目的金額差別很大,有的項(xiàng)目比例雖然占得很小,比如高科技產(chǎn)品,但價(jià)值金額卻非常大。

3.無(wú)助于美國(guó)安全利益。美國(guó)以犧牲巨大經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià),對(duì)中國(guó)實(shí)行苛刻的出口限制政策,主要不是為了防擴(kuò)散,而是擔(dān)心出口產(chǎn)品和技術(shù)提升中國(guó)的軍事實(shí)力,維護(hù)所謂的美國(guó)國(guó)家安全(軍事安全)。其實(shí),目前這種不合理的出口限制也無(wú)助于維護(hù)美國(guó)的安全利益。首先,中國(guó)的國(guó)防現(xiàn)代化依靠的是中國(guó)自身的努力,這一點(diǎn)也被美國(guó)的有識(shí)之士所熟知。無(wú)論是核武器的研制,還是衛(wèi)星、載人航天的成功,抑或是導(dǎo)彈等先進(jìn)軍事科技的發(fā)展,中國(guó)都是依靠自己力量實(shí)現(xiàn)的。其次,出于商業(yè)利益需要,中國(guó)從美國(guó)進(jìn)口的有關(guān)軍民兩用產(chǎn)品和技術(shù)都嚴(yán)格遵照“最終用途、最終用戶”等制度,充分照顧美方的關(guān)切。最后,美國(guó)的出口限制影響其某些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展,有損于美國(guó)的安全。比如,近年來(lái),出口限制使美國(guó)的衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重影響,這其實(shí)阻礙了美國(guó)航空航天工業(yè)的發(fā)展,傷害了美國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)安全利益。

二、美國(guó)調(diào)整出口限制政策的跡象

今年1月27日,美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬發(fā)表國(guó)情咨文提出“國(guó)家出口倡議”,即五年內(nèi)使出口翻番的目標(biāo),并把出口管制改革與擴(kuò)大出口、創(chuàng)造就業(yè)、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力等問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)。美國(guó)制造商聯(lián)合會(huì)副會(huì)長(zhǎng)瓦爾格估計(jì),如果改革取得成功,未來(lái)10年美國(guó)出口將增加600億美元。作為全球第二大進(jìn)口國(guó),我國(guó)率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總體回升向好,成為美國(guó)促進(jìn)出口的重要目標(biāo)市場(chǎng)。僅就美國(guó)大力發(fā)展的新能源產(chǎn)業(yè)而言,據(jù)美國(guó)商務(wù)部測(cè)算,到2020年中國(guó)清潔能源市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到5550億美元。

其實(shí),美國(guó)自身也認(rèn)識(shí)到包括對(duì)中國(guó)在內(nèi)的出口限制體系是冷戰(zhàn)時(shí)代的產(chǎn)物,早已不符合維護(hù)新形勢(shì)下美國(guó)利益的需要。正因?yàn)槿绱?2009年8月,奧巴馬下令對(duì)美國(guó)出口限制體系進(jìn)行廣泛的、跨部門的評(píng)估。今年3月,奧巴馬表示“要為戰(zhàn)略高科技產(chǎn)業(yè)改革出口管制制度”,“以便集中精力加強(qiáng)對(duì)核心技術(shù)出口的管制,在提高關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)強(qiáng)化國(guó)家安全”。今年4月,國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨介紹了該項(xiàng)評(píng)估的情況。評(píng)估發(fā)現(xiàn),美國(guó)現(xiàn)有的出口限制體系結(jié)構(gòu)過(guò)于復(fù)雜,存在太多重疊,力圖保護(hù)過(guò)大的范圍;改革的目標(biāo)是將執(zhí)法力量集中在最關(guān)鍵、最敏感的核心技術(shù)和產(chǎn)品。相應(yīng)地,白宮公布了一份聲明,列出了出口控制體系改革的政策要點(diǎn):美國(guó)出口限制體系的四個(gè)組成部分都需要進(jìn)行根本性改革,應(yīng)變革為:單一的限制清單、單一的主要執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、單一的信息技術(shù)系統(tǒng)和單一的許可證發(fā)放機(jī)構(gòu);為了部署新的體系,美國(guó)政府已經(jīng)制定了一個(gè)全面的三階段方案。9月,美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬也宣布將調(diào)整美國(guó)出口管制政策,當(dāng)然,最終結(jié)果的達(dá)成還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間。

今年5月,商務(wù)部長(zhǎng)駱家輝表示,美國(guó)正在重新審視對(duì)華高科技產(chǎn)品出口的限制政策。當(dāng)前,美國(guó)有關(guān)當(dāng)局需要加快改革步伐,尤其是放松對(duì)中國(guó)這樣市場(chǎng)潛力巨大國(guó)家的出口限制政策。這種放松必須是實(shí)質(zhì)性的、大幅度的調(diào)整,而且需盡快進(jìn)行,否則無(wú)助于中美貿(mào)易的健康發(fā)展,無(wú)助于新形勢(shì)下美國(guó)的戰(zhàn)略利益。

三、大力推動(dòng)美國(guó)放松政策

1.繼續(xù)發(fā)揮中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話等平臺(tái)的作用。中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話(&ED)是兩國(guó)就事關(guān)雙方全局性、戰(zhàn)略性和長(zhǎng)期性經(jīng)濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行探討的重要平臺(tái),在兩國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系以至整個(gè)關(guān)系中發(fā)揮著日益重要的作用。美國(guó)之所以限制對(duì)我國(guó)高技術(shù)出口,其原因可能有意識(shí)形態(tài)等若干方面,但所謂國(guó)家安全問(wèn)題是最重要的因素之一;同時(shí),由于高科技貿(mào)易利潤(rùn)非常高,美國(guó)不僅要確保該領(lǐng)域的安全利益,也要盡可能追求相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益,在遭受金融危機(jī)重創(chuàng)的背景下更是如此。因此,該問(wèn)題既是兩國(guó)間的戰(zhàn)略議題,又是兩國(guó)間的經(jīng)濟(jì)議題,中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話是討論這一議題的最佳平臺(tái)之一。此外,應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮兩國(guó)其他財(cái)經(jīng)外交渠道的作用。

2.做好對(duì)其他發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)財(cái)經(jīng)外交工作。雖然美歐等西方國(guó)家都是瓦森納安排等出口限制國(guó)際機(jī)制的成員,都不同程度地實(shí)行出口限制政策,但由于這些機(jī)制是非強(qiáng)制性的,不僅有正式的法律約束力,西方各國(guó)出口限制政策都存在不同程度的差異,對(duì)中國(guó)的政策也是如此。我國(guó)與這些國(guó)家保持比較好的財(cái)經(jīng)外交關(guān)系,繼續(xù)甚至加大從歐洲等非美國(guó)市場(chǎng)引進(jìn)高科技(在歐洲遭受嚴(yán)重金融危機(jī)背景下這比以前容易做到),有助于抵消美國(guó)對(duì)華出口限制的效果,從而推動(dòng)其放松限制政策。

3.宣傳中國(guó)合理的出口管制工作。美國(guó)實(shí)行出口管制的另一個(gè)原因是擔(dān)心進(jìn)口產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓至第三國(guó)。比如,以色列是美國(guó)的重要盟友,但對(duì)其也實(shí)行較嚴(yán)格的出口管制,原因即在于此。如上所述,長(zhǎng)期以來(lái),為維護(hù)我國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益、樹(shù)立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象,我國(guó)對(duì)某些敏感產(chǎn)品和技術(shù)進(jìn)行必要的出口管制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和發(fā)展,特別是新世紀(jì)以來(lái),我國(guó)相繼頒布了核、生、化、導(dǎo)彈和常規(guī)武器出口管制法律法規(guī),建立起具有中國(guó)特色又與國(guó)際接軌的出口管制體系。當(dāng)前,我國(guó)需要加大相關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)力度,以維護(hù)我國(guó)國(guó)家利益,而這在客觀上也有助于推動(dòng)美國(guó)放松對(duì)華管制?！?/p>