徐 莉

2010年3月16日,14個(gè)美國參議員對《貨幣匯率監(jiān)管改革法》提出了新的立法建議以此來解決他們所認(rèn)定的人民幣匯率低估問題。美國對人民幣匯率指責(zé)的核心焦點(diǎn)是認(rèn)為中國操縱匯率,人民幣對美元的匯率低估25%-40%,中國的匯率偏差嚴(yán)重影響了美國制造業(yè)在美國國內(nèi)的銷售和出口,人民幣貶值是美國貿(mào)易逆差的重要原因,在過去的12年中美國因此失去了530萬個(gè)制造業(yè)工作機(jī)會。美國因此聲稱如果中國不改變?nèi)嗣駧艆R率體系,將對中國采取反傾銷或反補(bǔ)貼措施。從美國的言論中,我們可以看到美國以匯率操縱為起因,以貿(mào)易救濟(jì)措施為解決手段,這其中涉及到了IMF框架下有關(guān)匯率操縱的問題和WTO框架下有關(guān)貿(mào)易救濟(jì)的問題。我們有必要分析IMF和WTO的相關(guān)規(guī)則,并判斷美國的作法是否具有國際法上的法律基礎(chǔ),以及中國如何有理有利有節(jié)多角度應(yīng)對美國的指責(zé)。

一、美國需要超越現(xiàn)有貿(mào)易工具

WTO在倡導(dǎo)自由貿(mào)易的過程中體現(xiàn)的是自由貿(mào)易和貿(mào)易保護(hù)的對立統(tǒng)一。153個(gè)成員國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度各不相同,適度允許貿(mào)易保護(hù)是必須的,WTO提供了在特定情形下成員國實(shí)現(xiàn)自我利益保護(hù)的工具。但似乎這些工具現(xiàn)在并不能滿足美國的需要或者美國不符合使用的條件,以至于它要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)新工具,那就是以“匯率操縱”這個(gè)WTO沒有的概念作為對中國采取限制措施的理由,把匯率操縱與貿(mào)易救濟(jì)措施相掛鉤。

(一)美國使用GATT第XII條有關(guān)國際收支保護(hù)的規(guī)定有困難

WTO規(guī)則考慮到了市場開放和貿(mào)易自由化可能會造成一些國家出現(xiàn)國際收支失衡的問題,而國際收支失衡對一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利,所以WTO規(guī)則允許成員國在其國際收支出現(xiàn)了特定情形后采取進(jìn)口限制措施。美國如果要啟用該條款,就必須證明其貨幣儲備出現(xiàn)了嚴(yán)重下降或迫近的嚴(yán)重下降威脅。另外,從該條款的運(yùn)作來看,這種限制措施不僅時(shí)間有限,而且由于需要非歧視地使用從而會引起其他國家的不滿,所以美國不情愿或無法使用該項(xiàng)保護(hù)工具。而要求人民幣升值則是完全針對中國,不會引發(fā)其他國家的不滿。

(二) 美國無法使用數(shù)量限制措施來減少從中國進(jìn)口

為了推動自由貿(mào)易,WTO規(guī)則禁止成員國使用數(shù)量限制措施。為了規(guī)避取消數(shù)量限制的規(guī)定,美國曾運(yùn)用自己的經(jīng)濟(jì)大國地位與日本、臺灣和韓國就紡織品和汽車達(dá)成自愿出口限制協(xié)議。WTO后來認(rèn)定自愿出口限制違反GATT的取消數(shù)量限制的原則,所以美國逐步放棄了自愿出口限制作法,從八十年代后期開始采用反傾銷的方式來限制進(jìn)口。現(xiàn)在美國要求中國升值人民幣,可以說這是要求中國從價(jià)格上采取自愿出口限制,并且是對中國所有的出口產(chǎn)品用提高價(jià)格的方式來實(shí)現(xiàn)自愿出口限制,可以規(guī)避采取數(shù)量限制而違反WTO規(guī)則。

(三)美國不滿足于現(xiàn)有貿(mào)易救濟(jì)措施或完全針對中國的貿(mào)易保護(hù)主義工具

WTO框架下的貿(mào)易救濟(jì)措施是成員國保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)利益的工具。如果某成員國需要對很多產(chǎn)業(yè)保護(hù)的話,則要啟動許多貿(mào)易救濟(jì)案。在金融危機(jī)導(dǎo)致美國政府機(jī)構(gòu)也大副裁員的情形下,美國需要有更為經(jīng)濟(jì)有效的方法來限制進(jìn)口。而且,由于保障措施會引發(fā)所有出口國的不滿,美國在有了2002年使用鋼鐵保障措施的經(jīng)驗(yàn)后不愿輕易使用保障措施。另外,中國入世承諾中的紡織品特保措施、以及在反傾銷中把中國界定為“非市場經(jīng)濟(jì)國家”的規(guī)定,這些貿(mào)易救濟(jì)工具是完全針對中國的,具有歧視性,超越了正當(dāng)?shù)馁Q(mào)易保護(hù)范圍而構(gòu)成貿(mào)易保護(hù)主義工具。面對這些貿(mào)易工具已經(jīng)或?qū)⒁狡?美國需要新的替代工具來限制從中國進(jìn)口,而要求人民幣升值則可以實(shí)現(xiàn)在較長時(shí)期內(nèi)限制從中國進(jìn)口。

二、美國超越WTO規(guī)范構(gòu)成違法

美國指責(zé)人民幣匯率低估,認(rèn)為中國的外匯制度構(gòu)成對出口企業(yè)的補(bǔ)貼,是美國貿(mào)易逆差的重要原因,人民幣匯率制度違反了WTO規(guī)則,美國可以在其國內(nèi)對從中國進(jìn)口的產(chǎn)品采取限制措施,或者可以在WTO提出對中國的申訴。其實(shí),如果對比WTO規(guī)則的內(nèi)容,我們會發(fā)現(xiàn)美國的作法是違反WTO規(guī)則和原則的。

(一)違反《爭端解決諒解書》

美國對解決匯率操縱問題給出了時(shí)間表,申明如果中國在被認(rèn)定為匯率操縱國后90日內(nèi)不解決匯率問題,美國財(cái)政部就啟動一些懲罰性措施,其中包括不允許美國聯(lián)邦政府從中國采購貨物和服務(wù);如果在360日內(nèi)不解決匯率問題,美國貿(mào)易代表就在WTO提出申訴。這是一種單邊解決問題的方式,與WTO規(guī)則所倡導(dǎo)的多邊或雙邊解決爭議的原則和方式相違背。當(dāng)然WTO規(guī)則中也有允許的單邊限制措施,但實(shí)施這些單邊限制措施是有明確的前提條件的,而且實(shí)施國要向WTO作出通報(bào)。

(二)違反《反傾銷協(xié)議》

美國聲明,如果中國在被認(rèn)定為匯率操縱國后不升值人民幣,將會采取的措施之一是在對中國產(chǎn)品征收反傾銷稅時(shí)加入人民幣幣值低估的部分,這完全不符合WTO的《反傾銷協(xié)議》?！斗磧A銷協(xié)議》針對的是企業(yè)的不正當(dāng)競爭行為,而匯率的高低與企業(yè)行為無關(guān)。如果美國把自己計(jì)算的人民幣應(yīng)升值幅度作為反傾銷稅的決定因素之一,這與美國在反傾銷計(jì)算中的“歸零”方法一樣,都是在人為作出或作高傾銷幅度,操縱反傾銷稅率。WTO的專家小組或上訴機(jī)構(gòu)在至少5個(gè)案件中對美國反傾銷計(jì)算時(shí)的“歸零”作法予以明確反對。

(三)違反《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》

美國認(rèn)為中國操縱人民幣匯率構(gòu)成了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》所禁止的出口補(bǔ)貼。其實(shí)WTO的反補(bǔ)貼規(guī)則對如何才構(gòu)成出口補(bǔ)貼有著嚴(yán)格限定,WTO的爭端解決機(jī)構(gòu)在認(rèn)定出口補(bǔ)貼時(shí)是很謹(jǐn)慎的,是按照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來判定的,只有當(dāng)補(bǔ)貼的授予或維持與出口業(yè)績有緊密關(guān)系,或者說只有當(dāng)補(bǔ)貼是以出口業(yè)績?yōu)榍疤釛l件或與出口綁定在一起時(shí)才構(gòu)成被禁止的出口補(bǔ)貼。即便是提供補(bǔ)貼的政府預(yù)計(jì)補(bǔ)貼會帶來出口,或者補(bǔ)貼是給予出口企業(yè)的,或者償還貸款的資金來源之一是以后可能的出口收入,這些理由單獨(dú)都不足以證明存在出口補(bǔ)貼。所以說,美國不能僅僅因?yàn)槟壳叭嗣駧艆R率有利于中國產(chǎn)品出口就認(rèn)定構(gòu)成出口補(bǔ)貼,根據(jù)WTO以往案例,美國必須提供充分證據(jù)來證明中國現(xiàn)在的人民幣匯率政策是以出口利益為前提條件,是與出口緊密相連的。同樣,如果美國認(rèn)為人民幣匯率構(gòu)成可訴補(bǔ)貼,美國要充分舉證證明中國政府向特定企業(yè)作了資金轉(zhuǎn)移。而我們認(rèn)為人民幣匯率不針對任何特定企業(yè),不具有專向性,不構(gòu)成可訴補(bǔ)貼。

(四)違反GATT第II條有關(guān)關(guān)稅承諾的規(guī)定

美國申明,如果中國不在人民幣匯率問題上采取行動,美國將采取反傾銷或反補(bǔ)貼措施。這樣的作法是變相增加進(jìn)口關(guān)稅,違反GATT第II條有關(guān)關(guān)稅承諾的規(guī)定,會損害中國基于美國的關(guān)稅承諾而產(chǎn)生的在市場準(zhǔn)入方面的合法期待利益。

三、美國難以獲得爭端解決機(jī)構(gòu)的支持

美國聲稱如果中國不在其規(guī)定時(shí)間內(nèi)解決所謂的人民幣匯率問題,美國將會向WTO提出申訴。假設(shè)美國在WTO對中國申訴,對其可能的申訴理由我們可以作出如下預(yù)判:

(一) 匯率操縱

匯率操縱是IMF協(xié)議中的概念,在WTO規(guī)則中沒有這樣的概念。至于IMF成員國違反IMF協(xié)議而采用匯率操縱來獲得不正當(dāng)?shù)睦鎽?yīng)如何處理,這是IMF的權(quán)限范疇,由IMF來決定,IMF協(xié)議中沒有允許IMF成員國基于其他成員國的匯率操縱行為來進(jìn)行限制或管制的規(guī)定,這是因?yàn)镮MF的成員國是向IMF來負(fù)責(zé)的,由IMF對其成員國違反IMF義務(wù)的行為進(jìn)行制裁,美國沒有權(quán)利借用匯率操縱的概念來對中國進(jìn)行限制。如果美國以匯率操縱為由在WTO框架下對中國提出申訴,美國不僅沒有WTO的法律基礎(chǔ),也超越了其在IMF的權(quán)利。所以美國無法用匯率操縱作為理由來對中國提出申訴。