□［美］大衛(wèi)·維斯伯德，安東尼·巴拉格

○警學國際版

警務革新的普及：美國的經驗之談（下）*

□［美］大衛(wèi)·維斯伯德，安東尼·巴拉格

主持人：梅建明，〔美〕黃錦就，許 韜

三、美國警務的危機與改革

（一）概述。我們的觀點是20世紀60年代后期出現的對于警務有效性的挑戰(zhàn)、犯罪率的增長以及警察行為合法性的關切產生了對所謂的美國警務等業(yè)化的感知需求（Ostrom，Whitaker，and Parks 1978；National Research Council 2004）。根據警務革新推廣的范式，我們期盼這一時期警務實踐有所突破，并且越來越希望警察機關采取新的策略與手段。不幸的是，要實現這一點是很困難的，因為對警務革新成果的吸納只是近來才成為警務學者感興趣的課題（Klinger 2003）。因此，很少有關于革新進程的系統(tǒng)性研究，學者通常也不會考慮將尚處于發(fā)展時期的革新的出現作為一個研究的課題。

盡管如此，我們仍然可以將警務革新追溯到我們所描述的警務危機的時候，即我們開始關注革新以及革新者陳述改革的必要性的時候。例如，20世紀90年代被美國警察機構普遍采用的問題導向警務出現于70年代末（Braga 2003；Scott 2000），它的發(fā)展可以追溯到1979年赫爾曼·戈德斯坦發(fā)表的引起警務戰(zhàn)略巨大變化的突破性論文《犯罪與不良行為》（Crime and Delinquency）。他認為警務過于注重方式而非結果，警務活動應該關注存在的問題。戈德斯坦倡導的警務革命要求街上的巡警從簡單地應對問題發(fā)展成為問題的解決者，即能夠自行判斷出問題所在并想出可以解決該問題的方法②。更重要的是，在呼吁美國警務革新的同時，戈德斯坦（1979）直接指出了日益增加的傳統(tǒng)警務實踐的失誤的證據。

新近完成的學術研究主要對警務實踐的兩個方面提出了質疑——預防性巡邏與探員主導的偵查行動。一些警察管理者對這些研究成果進行了反擊，其他人則等待著這些結果被反復驗證。但是那些贊同這些結果的人開始尋求其他可替代的做法，即必須在實質性投入前先對一種新的應對策略的有效性進行研判（Goldstein 1979：240）。

社區(qū)警務亦可以被追溯到20世紀80年代，當時許多警察局開始踐行“拉近警察與其服務的公眾的關系”這一理念（例如，Cordner 1988；Farrell 1988；Green andMastrofski1988；Goldstein 1987；Trojanowicz 1982；Trojanowicz 1989；Weisburd and McElroy 1988）③。此外，盡管要找到社區(qū)警務革新得以發(fā)展的單一原因是困難的，但是美國警務的“危機”卻通常與它的發(fā)展與迅速的推廣有關。

這一改革運動背后的力量是巨大的，傳統(tǒng)警務在處理長期存在的突出的暴力犯罪問題、毒品交易、團伙活動以及警民關系時的失敗是有目共睹的，這僅僅推動了在20世紀90年代尋求一種更為有效和公正的警務范式的需求。簡而言之，成百上千的城市仍然決定一如既往地讓警察隨機車巡，并回應報警電話，并沒有做什么來減輕持續(xù)存在的社會問題（Rosenbaum 1994：xi）。

社區(qū)警務是第二個革新推廣成功的范例。一旦人們產生對革新的“需求意識”（recognized need），我們也就會期盼一系列的革新將被迅速采納，并在相當長的時間內被推廣應用 （Rogers 1993；Rogers 1995；Tolbert and Zucker 1983）。從這點上來說，據斯科根的報告（2006），大多數美國的警務機構以各種形式采納了社區(qū)警務。在1997年的一個警務基金會的報告中，有85%的被調查的警務機構報告說他們采用了社區(qū)警務或正在執(zhí)行它（Skogan 2004）。據司法統(tǒng)計局調查發(fā)現（2003），20世紀末在人口數達25萬的城市中有多于90%的警局有全職的接受過培訓的社區(qū)警員 （Bureau of Justice Statistics 2003）④。

（二）關于警務革新應用情況的定量研究。關于這一時期采取改革的實驗數據直接被運用于兩大主要的警務革新，即犯罪地圖與Compstat系統(tǒng)。維斯布德和林姆的研究（2005）以及瑪瑪廉、拉維妮、葛洛夫的研究（1999）都闡釋了20世紀80年代末電子犯罪地圖被廣泛采納，之后于90年代被廣泛地推廣于各個警察機構（見圖2）。90年代美國警務機構對于改革的開放度或許進一步說明了美國Compstat系統(tǒng)的興起⑤。Compstat系統(tǒng)的本質在1994年僅僅被定義發(fā)展為計劃性編程，而且并未得到聯邦資金項目的經濟支持。然而，在上世紀末卻有三分之一的警局宣稱已經執(zhí)行了Compstat系統(tǒng)，有四分之一的聲稱他們正打算采納Compstat這一系統(tǒng)（Weisburd et al.2003）。

Compstat系統(tǒng)的快速推廣的曲線又一次例證了警務機構采取改革的迅速（見圖3）。在這一案例中，維斯布德與其同僚（2003）將警務革新被采納的速度與其他社會與科技改革的速度進行了比較。他們用戈如布勒爾（1991）所發(fā)展的樣本檢驗了一個改革從10%到90%的飽和度到其最高被采納的程度所需要的時間。戈如布勒爾發(fā)現13%-25%不同種類的改革項目需要用15年的時間完成從10%到90%飽和度的轉變。相比較而言，維斯布德等人（2003）所提出的評估表示若是Compstat系統(tǒng)也遵循上述的軌道，則被采納需要10年的時間（見圖3）。Compstst系統(tǒng)可以算是被采納得最快的革新了 （見Weisburd et al.，2003）。這同時也說明了20世紀七八十年代的警務危機導致了90年代警務工作對改革創(chuàng)新的極度渴求。

重要的是，早期的Compstst系統(tǒng)革新也可以被追溯到標準警務模式的失敗。威廉·布拉頓（1998）解釋在紐約興起Compstst系統(tǒng)的原因是對革新的需求可以讓警察更為有效地處理某些犯罪問題。

快速反應犯罪的效果是極弱的，因為研究發(fā)現當犯罪發(fā)生的時候，人們需要大約10分鐘的時間來決定是否報警。然后警察快速地從這一個報警電話奔赴那一個報警電話，并不能使人們更具有安全感。事實上，這使得警察離公眾的關系更疏遠……幸運的是，調查者與實踐者并未停止尋找有效的做法，甚至開始探索如何從不同的角度來思考犯罪與動亂，并創(chuàng)建一個可以奏效的戰(zhàn)略（Bratton 1998：31）。

當我們考慮到當今美國警務革新的時間以及從它們相對快速被采納所表現出來的危機與改革間的關系，可得出重要的一點，即使有改革的愿望也并不意味著警務機構能成功完全地采納新的項目。許多警務學者認為我們所描繪的快速發(fā)展的警務革新表面的東西多于實質。許多研究證實了實行警務革新的陰影，并且暗示最后警察還是要采用傳統(tǒng)的方式來控制改革（Clarke 1998；Eck 2000）。例如，即使在已經運用了問題導向警務的警察機構，其實仔細分析他們的警務活動可以發(fā)現他們更愿意遵循傳統(tǒng)的警務實踐而非警務革新后的戰(zhàn)略 （Braga and Weisburd 2006）。此外，標準警務模式的主要實踐仍然主導著大多數的警務機構的工作（National Research Council 2004）。我們將在稍后的討論中談及這一問題，即在我們考慮到我們的工作與今后這幾十年的警務革新的聯系之時。

四、理解警務革新的形式和特征

意識到20世紀60年代末出現的對警務工作的挑戰(zhàn)，不僅有利于我們理解美國警務革新快速興起的原因，也有利于我們觀察這一時期警務革新的形式與特點。根據革新推廣學者的觀點，我們不能簡單地認為采取革新是有用或是有效的。正如我們先前提到的，有些有用的警務革新并未被廣泛采用。改革推廣的觀點告訴我們要了解那些革新之所以被采納的關鍵在于檢驗他們是否能解決特殊的危機，或能使社會體系第一時間對其產生優(yōu)先采納的廣泛需求意識。

（一）危機的適應：重新定義警察角色。我們可以看見警務危機的一個重要組成因素是越來越多的證據表明警察并不能有效地執(zhí)行所謂的最關鍵的使命，即“控制犯罪”（crime control）。作為“犯罪的斗爭者”（crime fighters）的警察被諷喻為城市消防局的“消防員”。我們已提及的調查數據以及20世紀80年代迅速上升的犯罪率質疑著警察的作用。當時社會科學調查者更為宏觀地提出了關于警察作為解決犯罪問題中堅力量的問題。80年代上升的犯罪更適合被看做是社會的弊端，而引起犯罪的原因根源于諸如貧窮、社會不平等這類的廣泛的社會問題（Martinson 1974；Levine 1975；Williams 1984）。正因如此，許多警務學者與警務執(zhí)行者開始思考是不是該將犯罪率的降低直接寄希望于警察（Bayley 1994）。從另一方面來說，這一觀點讓警察“擺脫了困境”，并減少了他們?yōu)槊绹鞘兄行纳仙姆缸锫仕枰摀呢熑?。反過來說，警察到底在現代城市社區(qū)中扮演著怎么樣的角色成為了一個值得探討的基本問題。

因此，20世紀八九十年代的改革的主要方向使得警察的職能遠遠超出犯罪控制不足為奇。的確，這一時期的一系列警務革新倡導警察的任務并不僅僅只是回應犯罪，還要解決如犯罪恐慌、社會生理失序等相關問題 （Moore and Trojanowicz 1988；Wilson and Kelling 1982）。許多學者甚至更加遠見地提出警察的工作應當包括“社會管理”（Kahan and Meares 1998）。

或許警務工作最大的改變是闡明了我們前面所提到的諸如社區(qū)警務這一回應警務危機的眾多革新。社區(qū)警務在20世紀80年代被倡導與施行，在90年代，我們已然意識到社區(qū)警務這一概念已經以各種方式影響到了美國警務機構（Cordner 1988；Goldstein 1987；Green and Mastrofski 1988；Trojanowicz 1982；Trojanowicz 1989；Weisburd and McElroy 1988）。多年以來警察一直宣稱自己是定義犯罪問題本質的專家，也知道解決犯罪問題的方法。社區(qū)警務對警務危機的回應是對警察的角色再行定位。

社區(qū)警務主張警察歷來在做比預防犯罪更多的工作，而他們在現代社會中的角色也越來越表現出警察不能控制犯罪。的確，犯罪控制從來都不是社區(qū)警務的中心因素。正如韋斯·斯科根所說的：“據我所知并沒有一個警局會因為社區(qū)警務能直接降低犯罪率而采用它?！保?006：31）。

社區(qū)警務的擁護者認為，自古以來警察所做的遠遠不止于預防犯罪，他們在現代城市中的角色定位又是值得爭論的。的確，犯罪控制永遠不會是社區(qū)警務的核心，正如韋斯·斯科根如是評論道：“我還不知道有哪個警局是因為社區(qū)警務能夠直接降低犯罪率而采用社區(qū)警務的?！?/p>

社區(qū)警務革新的成功歸功于“警察角色的重新定義”。基于對警察無法預防犯罪的認可，警察與警務學者開始研究警察是不是可以成功地執(zhí)行其他的任務。社區(qū)警務是科幻小說《華氏451》中對于“救火隊”的聯想。簡而言之，在沒有火的地方，救火隊就扮演焚書的角色。誰又能控制這些蓄意的放火呢？盡管個中的聯系比我們所希望的更為消極，但是社區(qū)警務正是依據這一邏輯。

社區(qū)警務重新定義了警察的基本任務。犯罪控制——警務活動的傳統(tǒng)奠基石，現在卻被放到了一邊。警察開始著重于如犯罪恐慌、社會失序、社會健康等這些問題。大衛(wèi)·貝利認為這些方法“創(chuàng)造了一個擁有全新行為標準的警察的角色”：

就算警察不能減少犯罪和抓獲更多的罪犯，他們至少可以減少公眾對于犯罪的恐慌，讓他們覺得沒那么無助，緩解警察與少數種族間的摩擦，仲裁紛爭，消除與邊緣種族的隔離，組織社會服務并且宏觀地協(xié)助社會發(fā)展，這些都是不錯的做法。但是這些是否是警察該做的呢？他們與警察成立的初衷相去甚遠。（Bayley 1988：228）

社區(qū)警務不僅追求對警察目標的重新定義，也希望改變警察與社區(qū)之間的關系。在警察的標準職業(yè)模式中，社區(qū)并未在警務職能中占據重要的位置，而解決犯罪問題一直是警察的職責 （Kelling and Moore 1988；Walker 1977）。社區(qū)警務活動的一個中心因素就是社區(qū)在警察解決問題時占據一個重要的角色，而這些問題遠遠超出常規(guī)的執(zhí)法（Cordner 2005；Greene 2000；Kelling and Moore 1988）。當然，這一調整也回答了我們討論的一個關于警務危機的中心話題，即警察與公眾特別是少數民族與青年的關系并不密切。但是對社區(qū)的新信賴，包括發(fā)展警務目標下的社區(qū)，有助于警察職能更加合理化。隨著打擊犯罪這一角色的改變，社區(qū)警務為警察提供了一個革新理念，不僅提出了警察應該可以有效回應的問題，還能將這些問題與社會目標與預算直接聯系起來。

許多這一時期的警務革新告訴我們重要的一點，警察不能直接影響犯罪，故警察需要重新努力，但同時也不能放棄警察長期以來負責的引導社會打擊犯罪的職責。比如說，破窗理論也是引導警察去處理那些長期以來一直被標準警務模式所忽略的問題 （Katz et al 2001；Kelling and Coles 1996；Kelling and Sousa 2001；Novak et al.1999）。然而，它并沒有把犯罪控制當成是警察的基本目標，也沒有提出關于過去幾十年導致犯罪率上升的潛在問題的原因。

破窗理論并不屬于警務基金會的研究范圍之內，紐瓦克步巡實驗于1981年被發(fā)表（Kelling et al. 1981）。在這一研究中，詹姆斯·威爾遜與喬治·凱林（1982）定義了社會失序與犯罪的關系，這關系提醒警察注意一些過去幾十年出現的被認為是警察職能外圍的問題。威爾遜與凱林提出關注社區(qū)失序是解決犯罪問題最本質的方法。的確，破窗理論認為犯罪的主要成因是警察與居民未能共同合作來預防城市腐敗與社會失序。

在社會的層面，失序與犯罪通常是緊密相連的，是一種連鎖反應。社會心理學家與警察趨于相信，如果一個建筑被破壞而且不及時修復，那么其剩下的所有窗戶都會被破壞 （Wilson and Kelling 1982：31）。對于犯罪，威爾遜與凱林認為“‘疏于照顧’的行為亦可以減少社會控制”：一個原本牢固的社區(qū)，家庭之間會互相照料，相互關照小孩，抵抗外來侵入的不速之客，這種穩(wěn)定的鄰里也可能在幾年甚至幾個月內變成一個不適宜居住的、危險的荒區(qū)。如財物丟失、雜草叢生、窗戶破碎。倘若大人不管教吵鬧的小孩，小孩子將會更加大膽更加吵鬧。戶主漸漸地搬走，單身漢的搬入等等，這些地帶是極易發(fā)生犯罪的。盡管這是不可避免的，但是人們卻有信心他們可以使用非正式的控制來規(guī)范公眾的行為（Wilson and Kelling 1982：31）。

破窗警務理論鼓勵警察關注社會失序問題，將控制犯罪作為警察的第二目標。從這點上看，警察可以有效地解決這些新問題，使警察以此來執(zhí)行其打擊犯罪的中心任務。破窗理論提倡改變警務活動的重點，但卻并未讓警察放棄其基本使命。

（二）恢復警察打擊犯罪的角色。20世紀的警務革新并不贊同警察不能直接控制犯罪這一觀點，而是認為警務戰(zhàn)略與警察組織有待改革，從而使警察都能有效地預防犯罪?；谶@一點，這一時期的一個重要的警務革新——問題導向警務——像社區(qū)警務與破窗理論一樣拓寬警察探索的問題。1979年，赫爾曼·戈德斯坦在對問題導向警務的最初陳述中提出 “警務工作需要解決一系列社會問題”（1979：242）。然而，盡管問題導向警務擴展了警察的角色，但是它并未否定控制犯罪是警察的中心任務。問題導向警務并不能通過改變警察的任務與角色來解決我們所描述的問題，它只是建議尋求其他可以立竿見影的有效方式。

問題導向警務是我們先前所描述的現代警務模式的直接產物。標準警務模式發(fā)展了“一體適用”的警務，卻忽視了遇到的問題的特殊性。戈德斯坦改革的中心觀點，即宏觀的控制犯罪的方法是行不通的。問題導向警務著重于分析為什么會出現問題以及運用一系列革新的方法來構建應急的方法。戈德斯坦提倡用一個基本方式反復進行問題鑒定、分析、回應、評估與對回應的調整，這是與傳統(tǒng)警務模式相悖的動態(tài)分析方法。這樣的一種方法可以提供一個框架來揭示犯罪問題的復雜起因，從而能夠對癥下藥地來解決相應的問題 （Eck and Spelman 1987；Goldstein 1990）。

其他在20世紀90年代興起的警務革新探索也發(fā)現，只要警察能夠對于犯罪問題采取對應的高度集中的方法即可取得卓有成效的成果。比如，在明尼阿波里斯市首次實行的熱點警務實驗（Sherman and Weisburd 1995）主張警察必須拒絕一直以來占據主導地位的標準警務模式中的巡邏⑥。明尼阿波里斯實驗可謂是對堪薩斯城市預防性實驗結果的直接發(fā)展（Kelling et al.1974）。整理實驗數據可見熱點區(qū)域的犯罪是成串的 （Pierce，Spaar，and Briggs 1986；Sherman，Gartin，and Buerger 1989；Weisburd，Maher，and Sherman 1992）。謝爾曼與韋斯布德（1995）認為若是高頻率地執(zhí)行預防性巡邏或許會有效。如果“城市中3%的地方占據了所需警力的一半以上，如果每年警察沒有被派遣到城市40%的地方或者十字路口，如果60%的地方每年只有一個對警察的需求量，那么警察在一個小的區(qū)域中將比分散到整個轄區(qū)中更有所作為。 ”（Sherman and Weisburd 1995：629）

其他的警務革新探索將傳統(tǒng)警務模式的失敗歸因于警察不能獨立地預防與控制犯罪。從某種意義上來說，這些項目接受了警察不能預防犯罪這一批評。然而他們認為，如果警察能與其他機構一起控制犯罪，那將取得成效。比如說，拉桿式警務采取了問題導向警務研究中的一種，但比傳統(tǒng)問題導向警務更加寬泛更具綜合性⑦。波士頓處理青少年暴力的先驅（Kennedy，Piehl，and Braga 1996）認為拉桿式警務要求警察擁有廣闊的預防潛在犯罪的資源，包括其他的執(zhí)法實踐人員、社會服務以及社區(qū)資源。

第三方警務再次期待加強警察回應犯罪的強度（Buerger and Mazerolle 1998；Green 1996；Mazerolle and Ransley 2005），且為民法與刑法的發(fā)展提供了機遇。民法的擴展及其被用作于其他法律手段來對抗犯罪曾一度替代了刑法的職能，并成為了警察執(zhí)法的新工具 （Mann 1992；Mazerolle and Ransley 2006）。第三方警務聲稱警察不能成功地應對其自身的問題，而傳統(tǒng)警務模式的失敗主要是因為其權力受限。運用民事法條、民事法庭或者是其他私人機構，第三方警務認識到許多社會控制是由公共機構而非警察掌控的，其他機構也可以代替警察來管理犯罪。

赫爾曼·戈德斯坦于1979年指出標準警務模式的失敗是因為警察機構解決犯罪問題的時候缺乏組織性。另外一個重要的警務革新，Compstat系統(tǒng)被設計來克服這一局限性。Comp stat嘗試系統(tǒng)性地回答戈德斯坦最初的關于警察組織需要重新定義，以回應我們上文提到的美國警務危機。Compstat系統(tǒng)是一個著眼于警務組織來解決特殊問題，以及加強警察權力以發(fā)現和解決這些問題的警務模式。因此，它被定義為一類“解決問題的戰(zhàn)略”（Weisburd et al. 2003）。Compstat系統(tǒng)作為問題導向警務的對立方已經被討論與執(zhí)行，它使用的“大背景的探索”方式，并不十分注重警察運用的特殊戰(zhàn)略，就如同其他社會機構組織可以成為解決問題的機構一樣。對美國警務危機的回應就是加強警務機構的組織結構以解決犯罪問題。設計與發(fā)展了這一個項目的紐約城市警察局長威廉·布拉頓寫到：我們創(chuàng)建了一個由警務行政長官以及核心執(zhí)行人員組成的體系，首先授權并詢問區(qū)域指揮員，要求他們想出可以打擊犯罪的計劃，我們不應該僅僅停留于此。在下一級別，區(qū)域指揮員就如委員會一樣授權并審查小組指揮員。然后，在第三級別，小組指揮員命令他的部下。一直這么下去直到整個組織中的每一個人都被授權與動員，成功地實施與評估。它適用于所有的組織，不論是擁有38，000警員的紐約警察局還是規(guī)模較小的梅伯里警察局（Bratton and Knobler 1998：239）。

五、警務革新的危機、文化以及未來

到目前為止，我們已經運用了改革推廣的范例來理解為什么20世紀后20年美國警務出現了一系列的警務革新，以及為什么警務革新會以這種特殊的形式發(fā)展。在總結之前，我們必須明白革新范例是怎樣幫助我們理解這一時期革新的長期性的。我們能不能期望現在這些警務革新形式能被美國警務更好地采用？下個十年該如何做？我們要期盼持續(xù)快速的革新嗎？

警務革新的研究的另外一點經驗是兼容性，這是理解長期采納的革新成果與否的一個關鍵因素（Rogers 1995）。兼容性是指一個革新對現存價值觀、過去經驗、潛在接受者需求的理解程度。美國的警務革新與標準警務模式相去甚遠，從這點上，現今的革新對美國警務的傳統(tǒng)實踐與價值觀產生了很大的挑戰(zhàn)。調查顯示警務革新對標準警務模式兼容度越大，其所受的阻力就越小。

根據革新推廣模式，我們可以想像最早接受革新的警察至少需要摒棄傳統(tǒng)的軍事化的組織結構，堅持事物導向與回應政策，維持警察職權超越犯罪問題?；蛟S這是為什么熱點警務在美國被推廣得如此之快、采納得如此之廣的原因之一（Weisburd and Lum 2005）。熱點警務的最基本形式是，簡單地將傳統(tǒng)的執(zhí)法活動集中于犯罪高發(fā)地區(qū)。執(zhí)法手段就如他們原來做的那樣在問題區(qū)域臨時增加警力。當然，革新推廣專家仍然強調革新推廣的“相對優(yōu)勢”，他們告訴我們一個特殊的革新能比其他的革新更加有效地影響到警務革新的推廣步驟（Rogers，1995）。就這點而言，有力的科學證據表明，熱點警務被定性為近代能有效減少犯罪與動亂的現代警務革新（National Research Council 2004）。

當執(zhí)法工具正在更新換代時，拉桿式警務戰(zhàn)略也著重于傳統(tǒng)的犯罪目標（比如累犯）。破窗理論，包括逮捕輕罪罪犯以控制失序，最后達到減少嚴重犯罪的效果。正如肯尼迪（2006：164-165）所注意到的：“對法律的執(zhí)行就猶如執(zhí)行法律?！比鐭狳c警務、破窗理論警務、拉桿式警務等戰(zhàn)略對執(zhí)法實踐者具有倡導作用，因為它們都是以新的方式實踐舊的警務戰(zhàn)略，且所取得的成就均比較樂觀。美國的警務機構采納得最多的是Compstat系統(tǒng)，Compstat系統(tǒng)注重于恢復傳統(tǒng)的官僚主義軍事化警務組織結構而非對警務革新的實踐 （Weisburd et al.2003；Weisburd，Mastrofski，Willis，and Greenspan 2006）。這反過來或許能解釋在20世紀90年代的大警務機構出現的革新推廣現象。

（一）威脅標準警務模式的警務革新的推廣所面臨的挑戰(zhàn)。許多警務機構報告說各種形式的社區(qū)警務是他們警務操作的重要組成部分之一（司法統(tǒng)計局數據2003），而警察曾經十分抵抗采納它。因為社區(qū)警務包含著對現存的警務的極大挑戰(zhàn)，所以這一點也不奇怪。由此可知，社區(qū)警務代表了一個諷刺的推廣步驟。一方面美國警務快速全面地推廣社區(qū)警務，或許是因為它能直接清楚地回應我們所提到的美國警務危機；另一方面，許多的證據顯示美國警察機構實行社區(qū)警務是有巨大問題的。

斯科根（2006）與馬斯圖洛菲斯凱（2006）從三個方面提出了實踐中運用社區(qū)警務時的不足：居民參與、解決問題、地方分權。居民常常扮演信息提供者的角色而不是主動參與維護社會安全的伙伴。因此，20世紀90年代Compstat系統(tǒng)取代社區(qū)警務，成為紐約城市的主導警務項目也顯得不足為奇。布拉頓長官在認識到社區(qū)參與的重要性的同時強調社區(qū)警務中的社區(qū)民警與傳統(tǒng)警務模式的組織不同：“紐約警局是一個集權性質的官僚主義機構，甚至不能分權給它的區(qū)域指揮員，讓警察負責一個社區(qū)”（Bratton 1998：198）。

更普遍的是，警員寧愿采取執(zhí)法戰(zhàn)略來發(fā)展與執(zhí)行警務而不是選擇問題導向警務。大多數的“社區(qū)主導”警務機構并沒有改變組織結構，即將決策權下放到社區(qū)的層面。同樣的，對于問題導向警務的研究顯示警察并不是在每一級別都有解決問題的權限（Braga and Weisburd 2006）。問題分析通常都是比較無力的，對問題分析的運用大多數也是由傳統(tǒng)的執(zhí)法活動構成的。正在實行的問題導向警務只不過是赫爾曼·戈德斯（1990）所說的問題導向警務的一小部分。從拉近社區(qū)警務與問題導向警務的關系來看，參與第三方警務的警局將會碰到同樣的實踐問題。

大多數現在的需要改變的警務實踐與結構顯示實施這一戰(zhàn)略是十分困難的，它遵循革新推廣的范例。然而，現有的證據顯示警察對于采取這些新的策略的態(tài)度發(fā)生了改變。除了廣泛流傳的關于美國警務革新的報告之外，警官對于社區(qū)警務與問題導向警務的態(tài)度也更加樂觀了。正如斯科根（2006）總結的那樣：研究指出了警官參與社區(qū)警務時的積極的變化，包括對職業(yè)滿足感與對社區(qū)看法的尊重。特別是與那些仍然采用原先的傳統(tǒng)警務的地區(qū)相比較，現在對地區(qū)社區(qū)警務的支持日益加大。警務的歷史顯示想要完全發(fā)展一個新的警務模式需要很長的時間。在所謂的“政治時期”（Walker 1992），標準警務模式也是其自身應對警察腐敗與暴力執(zhí)法的一種改良方法。起初，革命運動是十分緩慢的，在1920年，只有一小部分的警局是“職業(yè)化”，或遵循所謂的標準模式原則的。直到20世紀50年代所有的警局才開始根據威爾遜，奧格斯特·維勒米以及其他改革者的原則來建構（Walker 1992）。

（二）警務革新的未來趨勢。我們討論到現在的革新挑戰(zhàn)了現代警務模式，他們將使美國的警務機構經歷一個全然不同的執(zhí)法。同時，我們發(fā)現現代警務模式的變化正在逐漸增加，這更是我們所提及的長期的警務革新的效果。但這引起了一系列的關于未來美國警務革新的問題。那么，未來十年我們應當期盼持續(xù)快速的美國警務革新嗎？

根據現在的趨勢，我們沒有理由預期近期警務模式會有一個新的進展?，F在的警務顯示未來的革新將會增加。20世紀八九十年代警務革新的壓力已經不復存在了。相反，近十年的氣氛反而相反（見圖4）。犯罪正在減少而可用于革新的聯邦基金是有限的。然而現有的研究證據并沒有像某些警務實踐者堅信得那么可靠，大家都覺得，警務革新是為了預防犯罪與滿足社會需求。最近的研究重新支持了新的警務實踐有利于控制犯罪這一觀點（Sherman，Farrington，Welsh，and MacKenzie 2002；Weisburd and Eck 2004）。聯邦調查局的官方犯罪報告顯示可索引的犯罪從1990年的5.82%下降至2002年的4.118%，足足下降了 29%（www.bjsdata.ojp.usdoj. gov）。然而并沒有包括警務革新在內的任何一種單一的因素可以被作為引起20世紀90年代犯罪下降的原因，而七八十年代的“沒什么有用”論也不再是現在警界討論的話題了。

在接下來的幾十年里，我們預測私人警局將會繼續(xù)通過調整其組織和適合鄰里犯罪特征的警務戰(zhàn)略來推廣警務革新。隨著警察越來越專業(yè)于解決轄區(qū)的犯罪問題，行政管理與干涉犯罪預防的工作將遍布各個警局?；旧希覀兿嘈啪鞎^續(xù)這條由許多步驟組成的“生產線”，即每個遇到新挑戰(zhàn)的警務任務或許就需要一個新的解決方法（Moore，Sparrow，and Spelman.1997）。

“9·11”悲劇喚醒了美國國防系統(tǒng)安全的新要求，美國警局將會面臨維修現有工作軌跡的新挑戰(zhàn)。從很多方面來看，這是美國警局的一項新的危機，因為他們的任務將擴展到預防未知的恐怖襲擊以及潛在的災難事件。這些應對恐怖襲擊的新戰(zhàn)略被稱作是“高度警務”（“high policing”）（Brodeur 1983）。高度警務重點針對“巨型犯罪”，比如恐怖主義，還有那些涉及高技術情報收集工作，監(jiān)視監(jiān)督以及分裂國家罪。過去的二十年，美國警務僅僅著眼于地方社區(qū)問題，被稱作是“低度警務”（“l(fā)ow policing”）。普遍來說，高度警務倡導高層次的管理，并且由服務人類轉變?yōu)榭刂迫祟悾˙ayley and Weisburd，2009）。格林和赫索格（2009）認為從某種意義上來說，“9·11”事件導致了新的警務模式的產生，即“寬泛的刑事司法模式”，因為所擴展的警務戰(zhàn)略包含了那些以前只有軍隊才會涉及的任務。與此同時，部分警局嘗試將過去二十年“低度警務”中的改革利用到現今涉及恐怖主義的工作中去。例如，社區(qū)警務活動有時候用來收集恐怖主義的信息 （Bayley and Weisburd，2009）。反過來說，美國司法局的社會主導警務服務員發(fā)起公眾群體的反應與討論來應對國內安全所面臨的挑戰(zhàn)（美國司法部2004）?？植乐髁x對于美國警務革新的影響很難用一個標準來形容，一部分是因為是許多地方警局并未被地方的恐怖勢力所威脅，還有一部分是因為華盛頓現在的管理制度不再那么重視反恐怖。“9·11”對于我們美國警務戰(zhàn)略的影響并沒有我們想像中的那么大，或許也是因為“9·11”并沒有影響美國警務機構的日常運作。

六、總結

我們廣泛探索了20世紀后幾十年應對警務危機的實踐，這個危機是在1960年出現并發(fā)展起來的。我們已經說過這一時期美國社會興起了如此之多的革新并不是偶然的。的確，這可以理解為基于美國警務所面臨的挑戰(zhàn)，人們、學者與公眾對此希望有新的改革的出現。我們也提到了可以從對標準警務模式的批判中來看警務革新的發(fā)展路線。在一些案例中，革新將過去警務模式中十分重視的打擊犯罪的重要性縮小化。這些警務模式以制定一系列新的能有效打擊犯罪的任務來回應警務危機。然而，其他的革新則是批判性地運用傳統(tǒng)警務模式中的一些手段。這些革命認為如果能改變警務戰(zhàn)略的話，警察甚至是在預防和控制犯罪這一點上也能更為有效。重要的是，這些形式的改變與危機的本質密切相關。

更普遍地來講，我們的工作加強了革新推廣的范例對于我們理解警務組織的結構與戰(zhàn)略是十分重要的這一理念。警務學家應該跳出對警務革新模式的簡單描述的誤區(qū)轉而解釋為什么警務革新會出現，它如何出現以及以什么形式出現。我們的文章朝這一研究方向邁出了一大步，但僅試著為理解警務革新的推廣作出一些努力。在探究其他文化背景及他國警務時我們還需要更多更系統(tǒng)地研究與探索。

注釋：

②約翰·艾克和威廉·斯佩爾曼在戈德斯坦理論的基礎上創(chuàng)造出一種更為直接的模式——即SARA模式，用以實施POP，并且得到了廣泛的認可。SARA是實施問題導向警務時警察需要遵循的四個步驟英文單詞的首字母縮寫。第一步是“細看（scanning）”，包括警察需要在他們的管轄范圍內鑒定和發(fā)掘潛在的可能引發(fā)犯罪和混亂的問題因素。第二步是“分析（Analysis）”，包括分析前面所鑒定出來的步驟，以便于得出相應正確的解決方式。第三步是“回應（Response）”，包括警察發(fā)展和應用特意制定的來解決對應問題的調停方式。最后一個步驟是“評估（Assessment）”，即評估回應的對應問題效果以及影響。

③警務實踐涉及社區(qū)警務活動的范圍通常比較寬泛，并且涉及社區(qū)警務活動的警務戰(zhàn)略不斷地在改變。這些諸如步巡，面對面訪問，社區(qū)警務室以及社區(qū)會議這些都是典型的社區(qū)警務項目。

④必須指出的是，社區(qū)警務得以在美國大范圍的普及，已歸功于政府以及社區(qū)導向警務服務研究室的大力支持。

⑤Compstat警務模式是由紐約警察局局長威廉·布拉頓和他的手下為了采集和宣傳犯罪問題并且征集解決的方法而創(chuàng)建的，其核心內容就是“四個步驟一個會議”。這個系統(tǒng)是為紐約警局打擊犯罪和實施提高生活質量戰(zhàn)略而服務的。但它也成為了警局全面實行問題解決戰(zhàn)略的絆腳石。這個系統(tǒng)包括四個核心步驟，第一，準確定時的收集各階層的情報信息；第二，制定選擇最有效的針對特定問題的對策；第三，迅速部署執(zhí)行這些策略的人力和資源；第四，不間斷地跟蹤和評估發(fā)生的狀況并且進行及時的戰(zhàn)略調整。每周召開兩次“犯罪控制戰(zhàn)略會議”。每個轄區(qū)的負責警長向局長匯報在控制犯罪中遇到的問題以及開展的狀況。

⑥熱點警務的典型特征是號召大量的警力集中關注一塊塊非常小的犯罪高發(fā)的區(qū)域。熱點的設定可以根據犯罪活動的活躍情況選擇定點在整條大街、街區(qū)分段，或是街角巷尾。熱點警務的迷你地域點相當于標準警務模式中的集中打擊范圍。而且熱點警務的戰(zhàn)略多種多樣，不僅僅局限于簡單的預防性巡邏，還包括系統(tǒng)性的問題導向警務。

⑦拉桿式警務著重關注嚴重犯罪活動高發(fā)的特殊區(qū)域，它采取了問題導向警務研究中的一種，但比傳統(tǒng)問題導向警務更加寬泛,更具綜合性。

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D631

A

1674-3040（2010）06-0084-09

2010-03-01

大衛(wèi)·維斯伯德（David Weisburd），美國喬治梅森大學 （George Mason University）杰出教授，世界著名刑事司法與犯罪學權威；安東尼·巴拉格（Anthony Braga），美國哈佛大學刑事司法學教授。

*來稿系英文稿，經作者授權，譯成中文在本刊發(fā)表。由浙江警察學院’07國際警務合作人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實驗區(qū)學生夏文婕譯。指導老師：許韜。

（責任編輯：許 韜）