撰文/思源

海洋權(quán)益和海島生態(tài)保護之繩
——寫在《中華人民共和國海島保護法》頒布實施

撰文/思源

我們通過立法來保護自己島嶼的生態(tài)系統(tǒng)，顯然是我們中國的內(nèi)政。

“155票贊成、9票棄權(quán)，通過！”2009年12月26日下午，十一屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島保護法》）。

中國為海島立法的舉動引起了周邊國家的強烈關(guān)注。海島法草案剛剛進入一審時，駐京的一些外國使館人員，便紛紛打探詳情。更有一些國外評論指出，釣魚島以及南沙群島的主權(quán)保護將是該法的主要對象。

最后出臺的《中華人民共和國海島保護法》與《海島保護法》（草案）在總則第一條款中有一個重要的區(qū)別，那就是在草案中未出現(xiàn)的“維護國家海洋權(quán)益”的宗旨被正式寫入法條當中。對于本法立法宗旨重要改動的原因，全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室主任黃建初詮釋說：“很顯然，我們制定《海島保護法》，必然隱含了對海洋權(quán)益的保護問題。從我國現(xiàn)實的海洋狀況來看，搞《海島保護法》僅僅從生態(tài)的角度來考慮是不夠的，確實有必要突出海島對我國海洋權(quán)益和維護國家主權(quán)的作用。我們國家的海島保護法，必然要保護我國所屬的海島。西沙群島、南沙群島等諸島歷來都是我國領(lǐng)土的組成部分，我們對于這些島嶼具有不可爭辯的主權(quán)。因此，《海島保護法》當然適用于這些島嶼。我們通過立法來保護自己島嶼的生態(tài)系統(tǒng)，顯然是我們中國的內(nèi)政?！?/p>

2009年12月26日下午，十一屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國海島保護法》

他進一步解釋說：“《聯(lián)合國海洋法公約》出臺以后，世界各國對海洋權(quán)益普遍重視，根據(jù)該公約，各國的海洋權(quán)益主要是由各國沿海的陸地所決定的，這個陸地當然也包括海島的陸地。在《聯(lián)合國海洋法公約》中海島的明確定義是，四面環(huán)（海）水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。《聯(lián)合國海洋法公約》還規(guī)定，除另有規(guī)定外，島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架要按照本公約適用于其他對于陸地領(lǐng)土的規(guī)定加以確定。第三，對于不能維持人類居住和開展經(jīng)濟生產(chǎn)生活的巖礁不應(yīng)屬于專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。眾所周知，日本通過國會撥巨款要在沖之鳥礁上建設(shè)一些人工設(shè)施，很顯然，他們是想盡量使得沖之鳥島適宜人類居住，從而符合公約從而享有這里的海洋權(quán)益。那么從這一點上看，我們的《海島保護法》雖然主要內(nèi)容是生態(tài)保護，但是也必然要涉及海洋權(quán)益的問題。”

無名島嶼的命名對宣示國家領(lǐng)土主權(quán)、維護國家海洋權(quán)益具有重要的現(xiàn)實意義。

韓國媒體在2009年12月28日針對中國通過《海島保護法》發(fā)表了評論文章，文章主要站在韓國自身的海洋立場上，多處對中國制定海島保護法的宗旨有所誤讀，但是其提到的“在中國海域有6900余個超過500平方米的島嶼，其中6000多個屬于無人島，并且1400多個無人島連名稱都沒有”的狀況確是一個事實。

關(guān)于《海島保護法》中有關(guān)無名海島命名的規(guī)定，海軍海洋測繪研究所軍事地理室主任趙振東認為，無名島需要用經(jīng)緯度來標示與定位，使用起來比較繁瑣且有困難，不利于人們產(chǎn)生直觀的印象，命名后這些問題迎刃而解。海島名稱是識別海島實體的重要標志，使海島各種地理特點、屬性特征與海島名稱對應(yīng)起來，對海島測繪、管理、開發(fā)，海上航行安全以及相關(guān)海上行動等都具有重要意義，也有利于宣示國家主權(quán)。依據(jù)以往的海島命名規(guī)則，海島名稱一般是海島大小、海拔高低、物質(zhì)組成等地理特征的重要體現(xiàn)，無名島命名后一般都能體現(xiàn)海島的地理特征，如高尖島、平島、沙島、巖島等；較大的命名為島，小的命名為嶼等。

無名海島的命名，使海圖所表示的海島地理要素內(nèi)容更加詳實，有利于航海導(dǎo)航和海上相關(guān)行動。在電子海圖以及相關(guān)的地理信息系統(tǒng)中，能夠?qū)崿F(xiàn)由海島名稱快速定位海島、查詢海島相關(guān)屬性特征，對海上搜救、軍事訓(xùn)練等也具有重要意義。同時，隨著國際數(shù)字海圖傳輸標準的實施，對海域地名標準化工作的要求更加詳細、準確、規(guī)范，因此無名海島的命名其本身也是海圖及數(shù)字海圖繪制的內(nèi)在要求。

“隨著《聯(lián)合國海洋法公約》的頒布實施，島嶼在海洋劃界中的地位愈加凸顯，無名島嶼的命名對宣示國家領(lǐng)土主權(quán)、維護國家海洋權(quán)益具有重要的現(xiàn)實意義?！壁w振東說。

《海島保護法》將終結(jié)海島不斷消失、生態(tài)不斷惡化的問題。

與無名島未被命名的事實相比，島嶼不斷的消失及其生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞的問題則顯得更為嚴峻。與陸地相比，海島面積狹小，地理環(huán)境獨特，生態(tài)脆弱。從已經(jīng)開發(fā)利用的海島，特別是無居民海島來看，普遍缺少規(guī)劃，開發(fā)的隨意性很大。一些有居民海島不顧資源環(huán)境條件，盲目上項目，追求人口規(guī)模；一些地方隨意在海島上開采石料、破壞植被，損害了自然資源，嚴重的甚至導(dǎo)致崩塌等災(zāi)害發(fā)生；一些地方隨意改變海島海岸線，破壞了海島及其周圍海域的生態(tài)；一些地方不合理地建造海岸工程和挖砂，使海島岸灘遭受嚴重侵蝕；一些單位任意在海島上傾倒垃圾和有毒有害廢物，把海島變成了垃圾場；一些地方濫捕、濫采海島上的珍稀生物資源。海島生態(tài)系統(tǒng)急劇惡化。近年來，炸島炸礁、填海連島等嚴重改變海島地形、地貌的事件時有發(fā)生，致使海島數(shù)量不斷減少。在沿海島嶼分布區(qū)建設(shè)一個港口、電廠或者其他工業(yè)項目，可以圍填掉幾個、甚至幾十個小島，把海島變成陸地，致使珍貴的海島滅失。更為嚴重的是，為了建筑或者填海取材，將一個個海島成片炸掉的事件屢屢發(fā)生。資料顯示，20世紀90年代以來，福建省海島消失了83個，減少了6%；遼寧省海島消失48個，減少數(shù)量占海島總數(shù)的18%；河北省海島消失了60個，減少了46%；海南省海島消失了51個，減少了22%。

“在其他一些國家潛心‘造島’的時候，我們的不少島嶼卻因隨意性的開發(fā)利用而不斷消失?！遍L期從事海洋測量研究的海軍航保部部長李鵬程對海島無比憂慮，“甚至部分領(lǐng)?；c海島因侵蝕等原因也面臨滅失的危險。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，領(lǐng)海從領(lǐng)?；€算起，有12海里的領(lǐng)海，再12海里的毗連區(qū)。領(lǐng)?；€是以靠近本國的島嶼為基點，很多情況下都在無人島上。如果這些無人島被破壞或消失了，那我們這條領(lǐng)?；€就沒地方找了?！逗u保護法》的頒布將遏制無序、無度、無償開發(fā)無居民海島的‘三無’局面，有效保護海洋權(quán)益，維護我國領(lǐng)土完整。”李鵬程說。

規(guī)定了無居民海島屬于國家的意義是非常重要的。

《海島保護法》在制定過程中需要解決的最為核心的一個問題就是無居民海島的權(quán)屬問題。長期以來，一些單位和個人將無居民海島視為無主地，隨意占用、使用、買賣和出讓。有一些海島被部門或者單位違法占有，海島上私搭亂建情況普遍，其他人甚至管理人員登島受到阻撓，影響國家正常的科學(xué)調(diào)查、研究、監(jiān)測和執(zhí)法管理活動，滋生違法亂紀行為，成為當?shù)厣鐣伟驳碾[患。無居民海島開發(fā)利用秩序混亂，不僅造成海島生態(tài)破壞嚴重，也造成國有資源性資產(chǎn)的流失。

作為贊同“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)”規(guī)定的全國人大代表劉曉武認為：“無居民海島歸為國有，才能對其進行有效的管理和保護?！钡?，也有不同意見。在草案審議過程中，有的常委會委員和地方提出，目前有些沿海地方政府依據(jù)森林法規(guī)定的確權(quán)程序，已經(jīng)將一些無居民海島上的林地確認為集體所有，建議對此予以考慮。

2009年11月中旬，全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織調(diào)研組開赴寧波、青島，對該問題進行了專題調(diào)研。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，寧波市下屬的沿?？h級政府，自20世紀80年代以來，將118個離陸地或者有居民海島較近的無居民海島上的林地確認為臨近的鄉(xiāng)、村民集體所有，并發(fā)放了林權(quán)證，涉及林地面積2100多公頃；青島市則表示，2003年，黃島區(qū)政府也把兩個海島的林地確權(quán)給了臨近的村集體，面積分別為8公頃、2.3公頃。這兩個市人大常委會制定的“本市無居民海島管理條例”都規(guī)定：無居民海島屬于國家所有，但是已依法確定屬于集體所有的土地除外。為此，寧波、青島兩市人大常委會和政府有關(guān)負責(zé)人建議海島保護法能開個“口子”，將此前根據(jù)森林法確權(quán)的集體林地，作為歷史遺留問題處理，仍然歸農(nóng)民集體所有，否則涉及對農(nóng)民的征地補償?shù)葐栴}。

（右上圖）西沙群島歷來是我國無可爭辯的領(lǐng)土（右下圖）釣魚島

最后，這個對集體的“口子”還是沒有開。對于這其中的法理原因，黃建初主任給了一個詳細的解答：“多數(shù)專家都贊成無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)。專家的理由主要有六點。第一，根據(jù)我國憲法第九條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。也就是說，除法律規(guī)定的以上五種自然資源屬于集體所有之外，其他自然資源均屬于國家所有。有的專家分析，從廣義上講，無居民海島可以被看作是荒地。第二個理由是，有一些物權(quán)法的專家認為，《物權(quán)法》第46條規(guī)定，礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜?；同時，《海域使用法》也規(guī)定，海域是包括了海床和底土。那么我們可以把一些無人居住海島看成是一些不規(guī)則的底土向水面的延伸。第三，從憲法第九條中所說的‘由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外’中可以看到，即使存在這些屬于集體所有不屬于國家所有的自然資源，但是，必須是‘由法律規(guī)定’的；但是，目前并不存在規(guī)定無居民海島屬于集體所有的這樣的法律。第四點，無居民海島無人占領(lǐng)的這個事實就決定了無人居住海島的國家所有性質(zhì)。因為從我們國家關(guān)于自然資源的權(quán)屬問題一貫堅持的原則來看，無人占有的財產(chǎn)基本都定性為國家所有。第五點，有的專家認為，無居民海島等同于大陸上的山嶺，它也可以稱為一個自然資源的結(jié)合體。所以，根據(jù)憲法第九條的規(guī)定，可把無人居住海島視同山嶺處理。第六點，最后，大家形成了一個共識，無居民海島屬于國家所有，實際上指的就是無居民海島上的自然資源屬于國家所有?！?/p>

“從法律上來說，規(guī)定了無居民海島屬于國家的意義是非常重要的。也就是說，這使無居民海島的所有權(quán)不再處于一種虛置的狀態(tài)，確保無居民海島的開發(fā)利用由我們國家的主管部門來統(tǒng)一管理?！秉S建初主任最后總結(jié)。

在明確了無居民海島屬于國家所有的前提下，進一步明確無居民海島在開發(fā)利用上的用益物權(quán)同樣在法律上是具有重要意義的。因為用益物權(quán)制度可以使我們將來對海島開發(fā)利用過程當中的單位和個人能夠從保護自己財產(chǎn)的角度出發(fā)自發(fā)起來保護海島生態(tài)，避免產(chǎn)生那種竭澤而漁的破壞行為。因此，《海島保護法》做了明確的規(guī)定，無居民海島依法可以開發(fā)和利用，通過申請和審批來有償使用?！逗u保護法》最后沒有使用“無居民海島使用權(quán)”這樣一個概念，其中也包含著一些深刻的原因，黃主任總結(jié)為三點：“一個是這個概念本身在法律專家中的意見不一致；第二點，我個人認為，我們目前在無居民海島的開發(fā)利用方面的實踐經(jīng)驗還遠遠不足；第三，我們這個法律的名稱叫‘海島保護法’，我們在總則當中第三條明確規(guī)定了國家對海島實行的是‘科學(xué)規(guī)劃、保護優(yōu)先、合理開發(fā)、永續(xù)利用’的原則，如果我們對海島開發(fā)方面的用益物權(quán)做篇幅比較大的規(guī)定，那么就會與目前本法的立法宗旨在一定程度上有所沖突。此外，也為本法今后的不斷完善預(yù)留了很多的空間?！?/p>

十二項責(zé)任條款強力保護海島生態(tài)。

2009年12月26日，經(jīng)三次審議，《海島保護法》由十一屆全國人大常委會第十二次會議表決通過，2010年3月1日起生效實行。該法從2003年11月全國人大環(huán)境與資源保護委員會成立起草小組到該法表決通過，歷時6年。

對有居民海島，海島保護法規(guī)定，嚴格限制在有居民海島沙灘建造建筑物或者設(shè)施；嚴格限制在有居民海島沙灘采挖海砂；嚴格限制填海、圍海等改變有居民海島海岸線的行為；嚴格限制在無居民海島采集生物和非生物樣本。

對無居民海島，海島保護法規(guī)定，未經(jīng)批準利用的無居民海島，應(yīng)當維持現(xiàn)狀；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及進行生產(chǎn)、建設(shè)、旅游等活動；從事全國海島保護規(guī)劃確定的可利用無居民海島的開發(fā)利用活動，應(yīng)當遵守可利用無居民海島保護和利用規(guī)劃，采取嚴格的生態(tài)保護措施，避免造成海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)破壞……隨著法律的施行，曾經(jīng)無序、無度、無償開發(fā)無居民海島的“三無”局面，將成為歷史。

在《海島保護法》的具體法條中，為了保障上述海島生態(tài)保護的規(guī)定能夠得到依法落實，從第四十四條到第五十五條共十二個條款，對不遵守各項法律規(guī)定的行為做出了處罰性規(guī)定，輕者行政處分、罰款，重者則要承擔(dān)刑事責(zé)任。