南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局 王曉燕

水資源可持續(xù)利用公共政策研究

南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局 王曉燕

水資源不僅是自然資源，而且對環(huán)境有相當(dāng)?shù)闹萍s能力，它對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們生活福利的提高以及人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都有重要影響。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水資源已越來越不能滿足社會(huì)的需要，因此，要合理規(guī)劃，無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局與調(diào)整，還是各項(xiàng)政策的制定和實(shí)施，都必須充分考慮水資源的制約因素，建立節(jié)水型社會(huì)，保證水資源的可持續(xù)利用。

一、水資源的管理一體化

所謂水資源的管理一體化，是指將水資源放在社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境所組成的復(fù)合系統(tǒng)中，用綜合的系統(tǒng)的方法對水資源進(jìn)行高效管理，即水資源管理不能采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方法，而應(yīng)該采取“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的系統(tǒng)方略。水資源管理一體化方略在客觀實(shí)施上具有多層次性。如，區(qū)域水量與水質(zhì)管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，流域管理與行政管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，水資源管、供、用和治理協(xié)調(diào)，水資源利用和濕地保護(hù)統(tǒng)一，水資源地表與地下水、降雨協(xié)調(diào)統(tǒng)一，水資源開發(fā)利用與森林保護(hù)相統(tǒng)一，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和布局要充分考慮水資源的承受能力等等。

管理上的一體化，其中起重要作用的是機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和目標(biāo)的一體化，要求有關(guān)部門管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一，部門之間必須擰成一股繩，協(xié)同作戰(zhàn)，不能各自為政。水資源管理涉及眾多部門，如，節(jié)水農(nóng)業(yè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到農(nóng)業(yè)、水利、科技、氣象、城建、環(huán)保、宣傳、計(jì)劃等眾多部門，單靠某一部門開展節(jié)水農(nóng)業(yè)是難以實(shí)現(xiàn)的。如果各自為戰(zhàn)，難以形成合力發(fā)揮最大效益，效率低下，而且會(huì)造成國家財(cái)富的損失。

另外，從效益上看，水資源管理一體化的最終目標(biāo)是水資源的開發(fā)利用要達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這種協(xié)調(diào)是流域性的，不是區(qū)域性的。如充分利用當(dāng)?shù)氐慕涤曩Y源的做法，從局部來看，可能提高了水的利用效率，具有較好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益；但從整個(gè)流域的角度來看，如果流域的各個(gè)區(qū)域皆以留住當(dāng)?shù)厮Y源為己任，流域水資源地表徑流就會(huì)發(fā)生大的改變，甚至導(dǎo)致大江大河的斷流，引起更大的生態(tài)環(huán)境問題。所以，充分利用當(dāng)?shù)厮Y源是以流域的承受能力為極限的，對于大空間的水資源一體化必須通過政府的調(diào)控來實(shí)現(xiàn)，區(qū)域是無法完成的。

二、水資源的優(yōu)化配置利用要引入市場機(jī)制

傳統(tǒng)水資源的供應(yīng)是按需分配，在水資源日益短缺的情況下，這種分配方式越來越不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，水資源的分配引入市場機(jī)制勢在必行。引入市場機(jī)制有利于增強(qiáng)人們的節(jié)水意識(shí)，有利于水利工程的建設(shè)維護(hù)，還可以吸引政府外的資金進(jìn)入水資源市場，加大水資源的開發(fā)利用程度。

在市場機(jī)制下，首先，要明確水是一種商品，可以參與到經(jīng)濟(jì)流通的全過程中去。其次，要實(shí)行水權(quán)制度，即通過明晰水權(quán)，建立對水資源所有、使用、收益和處置的權(quán)利，形成一種與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的水資源權(quán)屬管理制度。我國《水法》規(guī)定，水的所有權(quán)屬于國家，因此，水權(quán)要明確的重點(diǎn)是使用權(quán)。政府可以通過一定的程序?qū)⑺Y源的使用權(quán)分散化、個(gè)性化、確定化，將特定的水資源由共享資源變?yōu)閷Ｓ匈Y源，即對水資源的使用權(quán)依法進(jìn)行分配。這種由政府分配取得的水權(quán)為初始水權(quán)，它的取得不是無償?shù)?，?yīng)按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納水資源費(fèi)。

初始水權(quán)分配后，由于各地、各產(chǎn)業(yè)、各具體用水單位之間在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力發(fā)展水平、管理水平等方面存在的差異，水的使用效率存在很大差別，這就為水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓提供了可能，也對建立水權(quán)交易市場提出了要求。水權(quán)轉(zhuǎn)讓可以提高水的利用效率和效益，促進(jìn)節(jié)約用水，實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置。當(dāng)然，政府部門應(yīng)制定水權(quán)交易市場規(guī)則，建立水權(quán)交易市場，在一定的規(guī)則程序制約和監(jiān)督下，實(shí)行水權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。

三、推進(jìn)水資源管理體制改革

目前，我國水資源管理體制不合理，造成水資源的開發(fā)利用出現(xiàn)了許多問題。如，水資源短缺與水資源浪費(fèi)共存；現(xiàn)行體制和政策難以形成有效的節(jié)水機(jī)制，管理單位失去節(jié)水的積極性，不利于節(jié)水，甚至鼓勵(lì)多用水；水利工程管理單位收不抵支，舉步維艱。為了給水資源的可持續(xù)發(fā)展，水利管理體制必須進(jìn)行改革。

首先，必須將節(jié)約用水、保護(hù)水資源作為一項(xiàng)基本國策，并像實(shí)施計(jì)劃生育國策那樣來施行這一國策，在全社會(huì)形成節(jié)水和保護(hù)水資源的風(fēng)氣，把它作為全民的行動(dòng)，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來。其次，在管理方面，改變原有的管理方法，由供給管理轉(zhuǎn)向需求管理與有償使用的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)行政引導(dǎo)、市場化運(yùn)作的管理模式。第三，改革現(xiàn)行的行政管理體制，實(shí)施“事企”剝離政策。其目標(biāo)是在水行政主管部門的宏觀指導(dǎo)下，真正做到產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，建立用水戶參與管理決策的民主管理機(jī)制。第四，制定《節(jié)水法》，依法促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)和水管理體制的轉(zhuǎn)變，通過法律途徑規(guī)范節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)和高效水管理體制的形成。

綜上，水資源管理必須以科學(xué)規(guī)劃為前提，以優(yōu)化配置水資源為核心，根據(jù)流域、地區(qū)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃。在水資源調(diào)查評價(jià)的基礎(chǔ)上，著手制定水資源綜合規(guī)劃，逐步完善和編制水資源保護(hù)規(guī)劃、節(jié)約用水規(guī)劃等水資源專業(yè)規(guī)劃，建立整體性、權(quán)威性、科學(xué)性統(tǒng)一的水資源規(guī)劃體系，使水資源管理逐步走上規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。