顧 昕，周 適

（北京大學(xué) 政府管理學(xué)院， 北京 100871）

中國(guó)教育總費(fèi)用的水平、構(gòu)成和流向

顧 昕1，周 適2

（北京大學(xué) 政府管理學(xué)院， 北京 100871）

本文基于最新可獲得的數(shù)據(jù)，從國(guó)際比較的視角，對(duì)中國(guó)教育總費(fèi)用的水平、構(gòu)成和流向進(jìn)行了實(shí)證分析。研究發(fā)現(xiàn)：第一，盡管中國(guó)全社會(huì)對(duì)教育的總體重視程度較高，但教育總費(fèi)用的水平在世界上一直處于相對(duì)偏低的水平；第二，中國(guó)民間教育經(jīng)費(fèi)支出的比重較高，而政府在教育籌資和投入上所扮演的角色相對(duì)較弱；第三，中國(guó)教育費(fèi)用支出偏向于高等教育，在初等教育和中等教育中的投入低于世界上很多國(guó)家，這是造成中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展不足以及區(qū)域間發(fā)展不均衡的主要原因。這些發(fā)現(xiàn)的政策意涵有三：其一，中國(guó)政府有必要大幅度提高公共教育經(jīng)費(fèi)的支出水平；其二，政府必須創(chuàng)造適宜的制度環(huán)境，為民營(yíng)教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)提供正向激勵(lì)；其三，公共教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該向基礎(chǔ)教育傾斜，從而推進(jìn)義務(wù)教育的發(fā)展和均等化。

教育總費(fèi)用；民間教育經(jīng)費(fèi)；公共教育經(jīng)費(fèi)

教育對(duì)于一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義已經(jīng)無需贅言了。自從人力資本理論誕生以來，無論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展教育已經(jīng)成為國(guó)家建設(shè)的重中之重。作為社會(huì)政策的核心環(huán)節(jié)，教育成為世界眾多國(guó)家政府公共支出的偏重領(lǐng)域之一。然而，作為人口最多的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)在教育上的投入一直偏低，籌資來源的構(gòu)成與教育支出的流向均呈現(xiàn)眾多不盡合理之處。盡管從短期來看，中國(guó)在教育投入中呈現(xiàn)的問題尚未構(gòu)成對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的阻礙，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這些問題如果不加以解決，必將對(duì)中國(guó)未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展帶來負(fù)面影響。

為了深入考察這一問題，本文將考察中國(guó)教育總費(fèi)用的水平及其占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，并且對(duì)后一項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行國(guó)際比較。教育總費(fèi)用占GDP的比重，基本上體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家全社會(huì)對(duì)于教育的重視程度，因此是刻畫一個(gè)國(guó)家教育發(fā)展程度的最重要指標(biāo)之一。然而，令人費(fèi)解的是，在我國(guó)關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)的眾多研究中，對(duì)這一指標(biāo)的重視相當(dāng)不夠，大多幾筆帶過，主要筆墨都集中在對(duì)公共教育經(jīng)費(fèi)總量和結(jié)構(gòu)的研究之上，很少有研究對(duì)教育總費(fèi)用占GDP的比重進(jìn)行國(guó)際比較。

關(guān)注中國(guó)這一指標(biāo)的國(guó)際性文獻(xiàn)也不多。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在2006年發(fā)表的一份關(guān)于中國(guó)公共支出的研究報(bào)告是少有的例外之一。基于2001年的數(shù)據(jù)，該報(bào)告將中國(guó)教育總費(fèi)用的水平、結(jié)構(gòu)和流向與31個(gè)國(guó)家進(jìn)行了非常簡(jiǎn)要的比較，發(fā)現(xiàn)了如下基本的事實(shí)：第一，以教育總費(fèi)用占GDP的比重為指標(biāo)來衡量，中國(guó)的水平偏低；第二，中國(guó)民間教育經(jīng)費(fèi)支出的比重較高，相應(yīng)地政府在教育籌資和投入上所扮演的角色相對(duì)較弱；第三，中國(guó)將較高比重的教育經(jīng)費(fèi)投入高等教育之中，影響了初等教育和中等教育的發(fā)展[1]。

本文延續(xù)上述OECD的研究，試圖對(duì)中國(guó)教育總費(fèi)用的水平、構(gòu)成和流向進(jìn)行更為系統(tǒng)性的分析。首先，基于迄今為止可獲得的數(shù)據(jù)，我們考察中國(guó)教育總費(fèi)用的變化。接下來，我們分析中國(guó)教育總費(fèi)用中公共與民間教育支出所占的比重，由此對(duì)政府與市場(chǎng)在教育籌資和投入結(jié)構(gòu)上的相對(duì)重要性進(jìn)行對(duì)比。之后，我們對(duì)中國(guó)教育總費(fèi)用的流向進(jìn)行分析。最后，我們討論有關(guān)本文研究發(fā)現(xiàn)的公共政策意涵。

一、中國(guó)教育費(fèi)用的總體情況

考慮到經(jīng)濟(jì)規(guī)模，中國(guó)教育總費(fèi)用的絕對(duì)總量自然是不低的，但是其占GDP的比重長(zhǎng)期以來處于較低的水平。上述OECD的研究發(fā)現(xiàn)，基于2001年的數(shù)據(jù)，中國(guó)私人和公共教育支出占GDP的比重僅為4.2%，“不但低于大部分經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家，而且低于一些與中國(guó)有著相似或更年輕年齡結(jié)構(gòu)的其他亞洲發(fā)展中國(guó)家”[1]。 那么，這一態(tài)勢(shì)在2001年之后是否依然在延續(xù)呢？

表1 ：中國(guó)教育總費(fèi)用及其占GDP的比重，1991～2008年，單位：億元、百分比

在表1中，我們展示了歷年中國(guó)教育總費(fèi)用及其占GDP比重。由此可以看出，自1991年以來，中國(guó)教育總費(fèi)用呈現(xiàn)逐年遞增之勢(shì)，其占GDP的比重從1991年3.4%提高到2007年的4.8%。值得注意的是，這一指標(biāo)在過去的近二十年中并沒有呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。在20世紀(jì)90年代初中期，教育總費(fèi)用占GDP的比重與1991年的水平相比下降了，直到1998年這一態(tài)勢(shì)才得以扭轉(zhuǎn)，2002年達(dá)到了一個(gè)新的平臺(tái)，即4.6%。然而，在2002—2006年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，教育總費(fèi)用占GDP的比重卻近乎原地踏步，直到2007年才重新呈現(xiàn)緩慢上升之勢(shì)。

那么，中國(guó)教育總費(fèi)用的水平究竟是高還是低呢？為此，我們以教育總費(fèi)用占GDP的比重，將中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行比較。鑒于教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可獲得性，我們以世界教育指標(biāo)（WEI）國(guó)家和經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織（OECD）國(guó)家分別作為發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的代表①。

早在2002年，WEI國(guó)家在基礎(chǔ)教育和高等教育上平均花費(fèi)了GDP的3.9%和1.3%，而OECD國(guó)家花費(fèi)了3.8%和 1.4%，其教育總費(fèi)用占GDP的比重平均至少在5.2%之上，因?yàn)槌A(chǔ)教育和高等教育之外的教育經(jīng)費(fèi)（例如職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)）可能沒有列入統(tǒng)計(jì)②。而在這一年，中國(guó)教育總費(fèi)用占GDP的比重僅為4.6%。從表2可以看出，到2006年，無論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，其教育總費(fèi)用占GDP的比重都上升到了5.7%的水平，而中國(guó)這一年依然是4.6%。在這一指標(biāo)上，中國(guó)2008年的水平與2006年的世界平均水平相比，也有近1%的差距。特別值得注意的是，這里的WEI國(guó)家包括中國(guó)。鑒于人口與教育總費(fèi)用的規(guī)模，中國(guó)在這一指標(biāo)上的低水平顯然極大地拉低了發(fā)展中國(guó)家的平均水平。換言之，在相當(dāng)一部分發(fā)展中國(guó)家中，教育總費(fèi)用占GDP的比重高于平均數(shù)字，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)的水平。

表2 ：OECD、WEI國(guó)家教育總費(fèi)用占GDP比重，2002～2006年，單位：百分比

當(dāng)然，有必要說明，中國(guó)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字并不包括所有的教育費(fèi)用。其一，在中國(guó)，私人在教育行政部門之外的教育培訓(xùn)花費(fèi)（例如各種補(bǔ)習(xí)的費(fèi)用）被排斥在教育費(fèi)用的統(tǒng)計(jì)之外。2007年，城鎮(zhèn)居民家庭人均教育消費(fèi)估計(jì)為500～800元，而當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人口大約為6億[2]，因此教育消費(fèi)額估計(jì)為3000億～4800億元，其中包含相當(dāng)一部分私人補(bǔ)習(xí)費(fèi)用。從下文表3可以看出，中國(guó)民間教育經(jīng)費(fèi)總額2007年的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)僅為3867.9億元，顯然這是一個(gè)嚴(yán)重低估的數(shù)字。其二，眾所周知，在中小學(xué)階段，中國(guó)存在著大量屢禁不止的“擇校費(fèi)”（無論是以何種名義）[3]。實(shí)質(zhì)上，這是中國(guó)民眾為優(yōu)質(zhì)中小學(xué)教育支付的“潛學(xué)費(fèi)”，當(dāng)然屬于民間教育支出的一部分。但是，無論是官方還是民間，對(duì)這筆巨額的“非法”教育費(fèi)用，均沒有可靠的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。但是，即便我們將私人補(bǔ)習(xí)費(fèi)和“擇校費(fèi)”考慮進(jìn)來，中國(guó)教育總費(fèi)用占GDP的比重恐怕也不能達(dá)到世界平均水平。要知道，在這個(gè)指標(biāo)上，中國(guó)與世界平均水平1個(gè)百分點(diǎn)的差距如果要抹平，意味著教育總費(fèi)用必須增加2000億～3000億元，這恐怕不是未能統(tǒng)計(jì)進(jìn)來的私人補(bǔ)習(xí)費(fèi)和“擇校費(fèi)”所能彌補(bǔ)的。

舉世公認(rèn)，中國(guó)傳統(tǒng)文化和中國(guó)人都高度重視教育，但是中國(guó)教育總費(fèi)用占GDP的比重卻始終低于世界平均水平。這一重要的事實(shí)理應(yīng)引起中國(guó)全社會(huì)的關(guān)注。但是，長(zhǎng)期以來，由于對(duì)教育經(jīng)費(fèi)研究的片面性，國(guó)人更多地關(guān)注政府對(duì)教育的投入不足問題，而沒有同時(shí)關(guān)注政府與民間教育投入不足的問題，這無疑影響了我們對(duì)教育政策現(xiàn)狀的全面認(rèn)識(shí)。

二、教育總費(fèi)用中公共與民間投入的比重

接下來我們分析中國(guó)教育總費(fèi)用的構(gòu)成。教育總費(fèi)用可分為兩部分：一部分來自公共部門，一般又稱“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)”，國(guó)際上通稱“公共教育經(jīng)費(fèi)”（public expenditure on education）；另一部分則來自非財(cái)政性渠道，包括民辦教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入（即收費(fèi)，包括學(xué)雜費(fèi)）以及其他經(jīng)費(fèi)，國(guó)際上通稱這些經(jīng)費(fèi)為“民間教育經(jīng)費(fèi)”（private expenditure on education）。公共教育經(jīng)費(fèi)與民間教育經(jīng)費(fèi)之比，反映了政府對(duì)于教育事業(yè)的重視程度。中文文獻(xiàn)中眾多關(guān)于中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的研究，均使用各種統(tǒng)計(jì)年鑒中“財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出”作為中國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)計(jì)口徑，本文亦延續(xù)這一做法。

表3 ：中國(guó)教育總費(fèi)用的來源構(gòu)成，1991～2007年，單位：億元、百分比

從表3中的數(shù)字可以看出，中國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)在教育總費(fèi)用中的比重在1991～2005年間一直呈現(xiàn)下降之勢(shì)，從1991年的84.4%下降到2002年的61.2%。當(dāng)然，這一指標(biāo)的變化過程，可以劃分為三個(gè)階段：第一階段的九年（1991～2000年）是快速下降期，公共教育經(jīng)費(fèi)在教育總費(fèi)用中的比重下降了近18個(gè)百分點(diǎn)，尤其是在1993年之后下降的幅度較大，主要的原因是該年正式開啟了高等教育收費(fèi)制度的試點(diǎn)；第二階段（2000～2005年）是一個(gè)緩慢下降期，僅下降了大約5個(gè)百分點(diǎn)[4]。值得注意的是，2006年后中國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)在教育總費(fèi)用中的比重出現(xiàn)了回升之勢(shì)，2007年這一指標(biāo)與2005年相比足足上漲了近7個(gè)百分點(diǎn)。盡管此后的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)迄今尚未發(fā)布，但這一回升之勢(shì)估計(jì)能維持一段時(shí)間，其回升幅度究竟多大以及回升之勢(shì)能維持多久，是非常值得觀察的。

總體來說，民間教育經(jīng)費(fèi)的增多及其在教育總費(fèi)用中占比的提高，一方面體現(xiàn)了中國(guó)教育投入主體趨于多元化，計(jì)劃教育體制下形成的政府壟斷教育籌資和投入的格局徹底被打破[5]，因此在某種意義上具有很大的積極意義；但是，如果公共教育經(jīng)費(fèi)在教育總費(fèi)用中的比重下降到了過低的程度，那么這就從另一方面體現(xiàn)出政府在教育中的投入有所不足[6]。

那么，中國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)在教育總費(fèi)用中的比重是否過低了呢？讓我們進(jìn)行一番國(guó)際比較。表4和表5分別列出了可獲得的最新數(shù)據(jù)，展示了發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家公共與民間教育經(jīng)費(fèi)在教育總費(fèi)用中的比重。由此可以看出，在發(fā)展中國(guó)家，公共教育經(jīng)費(fèi)的比重在1999～2004年間下降了近10個(gè)百分點(diǎn)；在發(fā)達(dá)國(guó)家，這一指標(biāo)在同期內(nèi)的變化僅在1.5個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)，在統(tǒng)計(jì)上可視為沒有變化。值得注意的是，發(fā)達(dá)國(guó)家中公共教育經(jīng)費(fèi)的比重高達(dá)88.0%左右，而發(fā)展中國(guó)家則為68.8%～78.2%，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比相差10到20個(gè)百分點(diǎn)。通過國(guó)際比較可以看出，中國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)在教育總費(fèi)用中的比重不僅與OECD國(guó)家的水平相比有較大差距，甚至還不及發(fā)展中國(guó)家的平均水平。即便在2007年中國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)在教育總費(fèi)用中的比重回升到68.2%的水平，也不及WEI國(guó)家在2004年68.8%的最低水平。

表4 ：WEI國(guó)家教育總費(fèi)用的來源構(gòu)成，1999～2004年，單位：百分比

表5 ：OECD國(guó)家教育總費(fèi)用的來源構(gòu)成，1998～2004年，單位：百分比

同時(shí)，有兩點(diǎn)值得特別說明：其一，前文已述，中國(guó)也名列WEI國(guó)家之中，因此中國(guó)拉低了WEI國(guó)家在公共教育經(jīng)費(fèi)比重的平均水平，這說明中國(guó)與其他WEI國(guó)家在這一指標(biāo)上的差別更大；其二，無論是OECD國(guó)家還是其他WEI國(guó)家，其民間教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)計(jì)大多包括私人補(bǔ)習(xí)，而中國(guó)教育費(fèi)用的統(tǒng)計(jì)不包括教育系統(tǒng)之外的私人教育花費(fèi)，即如前所述未把城鎮(zhèn)居民中大量私人補(bǔ)習(xí)費(fèi)用包含進(jìn)來[4]，從國(guó)際比較的視角來看，中國(guó)民間教育經(jīng)費(fèi)占教育總費(fèi)用比重的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是嚴(yán)重低估的。換言之，中國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)在教育總費(fèi)用中的占比并不像統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示的那樣高。

因此，國(guó)際比較分析的結(jié)果進(jìn)一步證明，中國(guó)政府在教育中的投入水平非常低?？梢哉f，前述OECD研究報(bào)告基于2001年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)的事實(shí)，到了2007年依然在延續(xù)。

三、中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的流向

接下來，我們考察中國(guó)教育總費(fèi)用在高等教育、中等教育、初等教育與其他方面的支出構(gòu)成。

在中國(guó)教育總費(fèi)用中，高等教育支出的比重在1995年之前較低，因此高等教育的發(fā)展程度較低，在WEI國(guó)家中長(zhǎng)期敬陪末座③。1999年，中國(guó)高等教育實(shí)施“擴(kuò)招”政策，開啟了從精英教育向大眾教育的轉(zhuǎn)型，高等教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)模及其占教育總費(fèi)用的比重也由此大幅度增長(zhǎng)[4]。1998年，高等教育經(jīng)費(fèi)占教育總費(fèi)用的比重僅為20.3%，經(jīng)過5年時(shí)間，到2004年這一占比就達(dá)到了31.2%，自此基本上穩(wěn)定在這一水平。然而，值得注意的是，自1999年開始，中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的占比下降到了60%以下，并逐年下降，從59.1%下降到了2007年52.7%（參見表6）。

表6 ：中國(guó)教育總費(fèi)用的支出構(gòu)成，1996-2007年，單位：億元、百分比

表7給出了OECD國(guó)家教育總費(fèi)用的流向。從表6與表7的比較可以看出，與OECD國(guó)家相比，中國(guó)近年對(duì)中小學(xué)教育投入相對(duì)較低，低了將近10個(gè)百分點(diǎn)；而中國(guó)對(duì)高等院校的投入相對(duì)較多，比OECD國(guó)家高出約5個(gè)百分點(diǎn)。從動(dòng)態(tài)的趨勢(shì)上分析，OECD國(guó)家教育總費(fèi)用的流向基本穩(wěn)定不變。中國(guó)自1996年以來，教育總費(fèi)用的支出結(jié)構(gòu)逐步向高等院校傾斜，至2004年基本達(dá)到穩(wěn)定。中小學(xué)獲得的教育資源比重則隨之逐步下降。

表7 ：OECD國(guó)家教育總費(fèi)用的支出構(gòu)成，2000～2006年，單位：百分比

關(guān)于發(fā)展中國(guó)家教育總費(fèi)用的流向，缺乏系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)。聯(lián)合國(guó)教科文衛(wèi)組織所進(jìn)行的國(guó)際比較研究，主要就公共教育經(jīng)費(fèi)的流向進(jìn)行比較。但是，僅僅限于公共教育經(jīng)費(fèi)的國(guó)際比較無疑具有局限性。眾所周知，在世界上的很多國(guó)家，各級(jí)教育都存在著一定數(shù)量的民營(yíng)教育機(jī)構(gòu)，尤其是高等教育。如果不將民間教育經(jīng)費(fèi)納入分析，則很難客觀地了解各國(guó)教育資源在不同教育機(jī)構(gòu)之間的配置情況④。

由于認(rèn)識(shí)到這一局限性，聯(lián)合國(guó)教科文衛(wèi)組織2009年發(fā)布的報(bào)告，給出了世界上諸多國(guó)家2007年各級(jí)教育費(fèi)用占GDP的比重，但或許由于可獲得的數(shù)據(jù)缺乏完整性，該報(bào)告沒有給出OECD和WEI國(guó)家的平均值，其中也沒有中國(guó)的數(shù)據(jù)。我們根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)，將中國(guó)與其他各國(guó)小學(xué)、中學(xué)和大學(xué)教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重的數(shù)據(jù)都展示在表8之中。從中可以看出，中國(guó)小學(xué)和中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重均屬于國(guó)際水平的低端，而大學(xué)的情形則處于中游，同日本、荷蘭的水平差不多。從大中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重這些指標(biāo)來分析，中國(guó)教育總費(fèi)用在基礎(chǔ)教育上的配置比重相對(duì)過低，而在高等教育上相對(duì)較高，可以說是一個(gè)明確的事實(shí)。

值得注意的是，前述OECD的研究報(bào)告，僅僅基于2001年32個(gè)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的簡(jiǎn)單比較，就發(fā)現(xiàn)了這一事實(shí)。其實(shí)，早在1989年，北京師范大學(xué)的王善邁教授就指出，在我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總量不足的情況下，政府在高等教育中投入的經(jīng)費(fèi)比重偏高，初等教育經(jīng)費(fèi)比重偏低，教育經(jīng)費(fèi)分配不合理的問題是小學(xué)辦學(xué)條件惡化的原因[7]。在此之后，很多關(guān)于教育公共財(cái)政問題以及教育資源配置的研究都持續(xù)不斷地指出這一問題?；A(chǔ)教育或義務(wù)教育投入不足的問題即便在進(jìn)入21世紀(jì)之后也沒有得到徹底的解決[8]。實(shí)際上，自2005年，中國(guó)政府開始在城鄉(xiāng)實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育，中小學(xué)的公共教育經(jīng)費(fèi)有了一定的增長(zhǎng)，從而使中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)占教育總費(fèi)用比重的下降速度有所減緩。盡管如此，中國(guó)教育資源配置偏重高等教育的情形并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變；相對(duì)來說，中國(guó)對(duì)義務(wù)教育的重視不足依然是一個(gè)現(xiàn)實(shí)存在。公共財(cái)政在教育支出上的這種偏差，似乎并不是中國(guó)所獨(dú)有的現(xiàn)象。有國(guó)際社會(huì)政策專家指出，與政府在初等教育投資不足相伴的，是幾乎所有發(fā)展中國(guó)家對(duì)高等教育部門不成比例的高水平投入，這種配置模式使得發(fā)展中國(guó)家中相對(duì)較為富裕的少數(shù)人享用了較高比例的公共教育資源，有損于教育公平和社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)[9]。當(dāng)然，教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育之間支出結(jié)構(gòu)的合理性，同一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及教育發(fā)展階段有關(guān)，具有一定的復(fù)雜性[10]。對(duì)于中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育支出結(jié)構(gòu)的問題，還有待于更加深入的研究。

表8 ：世界諸國(guó)家各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重，2007年，單位：百分比

但無論如何，中國(guó)在基礎(chǔ)教育上的投入不足依然是一個(gè)事實(shí)。眾所周知，基礎(chǔ)教育（尤其是初等教育）具有極大的正外部性，推動(dòng)基礎(chǔ)教育的發(fā)展對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平具有積極的作用。不僅如此，教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究顯示，不同層級(jí)教育投資的社會(huì)收益率有所不同，初等教育最大，中等教育次之，高等教育最小。發(fā)達(dá)國(guó)家如此，發(fā)展中國(guó)家更甚之。這一點(diǎn)已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)政策研究領(lǐng)域中的常識(shí)。因此，無論是從促進(jìn)社會(huì)公平，還是從提高投資收益的角度來看，公共教育投入向基礎(chǔ)教育傾斜理應(yīng)成為公共財(cái)政的施政準(zhǔn)則，在世界上絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和相當(dāng)一部分發(fā)展中國(guó)家也的確如此[4]。事實(shí)上，政府為所有的學(xué)齡兒童提供免費(fèi)的基礎(chǔ)教育，尤其是初等教育，已經(jīng)列入了聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》、《兒童權(quán)利公約》以及千禧年發(fā)展目標(biāo)。推進(jìn)公共教育資源向基礎(chǔ)教育傾斜已經(jīng)成為社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的全球性趨勢(shì)之一[9]。

然而，中國(guó)的情形卻有所不同。在中國(guó)公共財(cái)政體制中，基礎(chǔ)教育的籌資主要是地方政府的責(zé)任，而以發(fā)展主義為取向的地方政府大多傾向于將有限的財(cái)政支出有限投入到能在較短時(shí)間內(nèi)促進(jìn)GDP增長(zhǎng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，因此基礎(chǔ)教育顯然不會(huì)成為大多數(shù)地方政府財(cái)政支出的最優(yōu)先領(lǐng)域。除了前述OECD的研究報(bào)告之外，關(guān)于中國(guó)公共財(cái)政或公共預(yù)算的很多中文文獻(xiàn)均指出，公共教育經(jīng)費(fèi)向高等教育傾斜，而在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域投入相對(duì)不足，是中國(guó)公共教育支出結(jié)構(gòu)不合理的典型表現(xiàn)之一[11]。

四、結(jié)論以及政策意涵

通過對(duì)中國(guó)教育總費(fèi)用的水平、構(gòu)成和流向進(jìn)行系統(tǒng)性的實(shí)證分析和國(guó)際比較，我們?cè)僖淮巫C實(shí)了如下的事實(shí)：第一，盡管中國(guó)全社會(huì)對(duì)教育的總體重視程度較高，但教育總費(fèi)用的水平在世界上一直處于相對(duì)偏低的水平；第二，中國(guó)民間教育經(jīng)費(fèi)支出的比重較高，相應(yīng)地政府在教育籌資和投入上所扮演的角色相對(duì)較弱；第三，中國(guó)教育費(fèi)用支出偏向于高等教育，在初等教育和中等教育中的投入低于世界上很多國(guó)家，這是造成中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展不足以及區(qū)域間發(fā)展不均衡的主要原因。這些事實(shí)早已存在，而且也為眾多國(guó)內(nèi)外公共財(cái)政或教育政策的研究者多次指出。我們的研究發(fā)現(xiàn)，盡管近年中國(guó)政府對(duì)教育發(fā)展的重視程度有了眾所周知的提高，但是上述三項(xiàng)早已存在的教育資源配置不合理現(xiàn)象卻依然沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。

這些發(fā)現(xiàn)的政策意涵有二：其一，中國(guó)政府有必要大幅度提高公共教育經(jīng)費(fèi)的支出水平，使之與中國(guó)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)相匹配；其二，政府必須創(chuàng)造適宜的制度環(huán)境，為民營(yíng)教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)提供正向激勵(lì)，否則單靠公共教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)并不足以改變中國(guó)教育總費(fèi)用水平低于國(guó)際平均水平的現(xiàn)狀；其三，公共教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該向基礎(chǔ)教育傾斜，從而推進(jìn)義務(wù)教育的發(fā)展和均等化。關(guān)于中國(guó)公共與民間教育經(jīng)費(fèi)的水平和支出流向，我們將另文分別加以詳細(xì)的研究。

注釋：

①WEI國(guó)家即世界教育指標(biāo)項(xiàng)目國(guó)（the World Education Indicator,簡(jiǎn)寫WEI），包括19個(gè)中等收入國(guó)家：中國(guó)、阿根廷、巴西、智利、埃及、印度、印尼、牙買加、約旦、馬來西亞、巴拉圭、秘魯、菲律賓、俄羅斯、斯里蘭卡、泰國(guó)、突尼斯、烏拉圭和津巴布韋。

②UNESCO,Education Trends in Perspective:Analysis of the World Education Indicators.Montreal: The UNES?CO Institute for Statistics,2005,pp.55—56.

③UNESCO,Education Trends in Perspective:Analysis of the World Education Indicators.Montreal: The UNESCO In?stitute for Statistics,2005,p.117.

④UNESCO,Global Education Digest 2009:Comparing Edu?cation Statistics across the World.Montreal: The UNES?CO Institute for Statistics,2009,pp.49—55.

[1]OECD.中國(guó)公共支出面臨的挑戰(zhàn)：通往更有效和公平之路[M].北京：清華大學(xué)出版社，2006.

[2]中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)局.2008中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2008.

[3]楊東平.中國(guó)教育公平的理想與現(xiàn)實(shí)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

[4]曾曉東，曾婭琴.中國(guó)教育改革30年：關(guān)鍵數(shù)據(jù)及國(guó)際比較卷[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2009.

[5]顧昕.教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的啟示[J].讀書，1985，（5）:13—21.

[6]雎國(guó)余，麻勇愛.中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)合理配置研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

[7]王善邁.我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)面臨的問題和對(duì)策[J].教育與經(jīng)濟(jì)，1989，（1）：43—47.

[8]李祥云.我國(guó)財(cái)政體制變遷中義務(wù)教育財(cái)政制度改革[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.

[9]安東尼·哈爾，詹姆斯·梅志里.發(fā)展型社會(huì)政策[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

[10]陳鳴，朱自鋒.中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)論綱[M].北京：中央編譯出版社，2008.

[11]馬國(guó)賢.中國(guó)公共支出與預(yù)算政策[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2001.

G1

A

1007－905X（2010）04－0183－06

2010-04-23

1.顧昕（1965— ），男，北京人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，政治學(xué)博士；2.周適（1985— ），男，山東煙臺(tái)人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）