劉耀東，施雪華

（北京師范大學(xué) 政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院，北京 100875）

美國公共行政理論中的管理主義與憲政主義
——價值回溯、體制追蹤與軌跡探尋

劉耀東1，施雪華2

（北京師范大學(xué) 政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院，北京 100875）

自公共行政學(xué)產(chǎn)生至今已逾百年。在這一百多年中，公共行政的研究方法、各種理論與價值理念層出不窮。為了適應(yīng)日新月異的社會發(fā)展，美國公共行政學(xué)不斷地改變自己的分析框架，更新研究內(nèi)容，采納新的研究方法，開創(chuàng)新的研究領(lǐng)域。這些努力的結(jié)果鑄就了管理主義和憲政主義兩大范式的發(fā)展。憲政主義就是以憲法或一系列法律為標(biāo)準(zhǔn)對政府的權(quán)力進(jìn)行有效的限制和制約以保障人權(quán)的一套理念形態(tài)和制度形態(tài)，它關(guān)注社會公正、平等、民主、回應(yīng)性等價值；管理主義則強(qiáng)調(diào)實(shí)證分析和經(jīng)驗(yàn)觀察以及對工具理性的追求，希望通過價值中立的方式得出科學(xué)的結(jié)論，并通過改進(jìn)行政技術(shù)方法來提高行政效率，它關(guān)注效率、經(jīng)濟(jì)與效果等價值。從學(xué)者時代傳承的視角來看，自杰斐遜起中經(jīng)沃爾多、弗雷德里克森、奧斯特洛姆至登哈特為憲政主義的思想脈絡(luò)，而從漢密爾頓起中經(jīng)威爾遜、魏洛比、古利克、西蒙至奧斯本和蓋布勒形成了管理主義的思想脈絡(luò)。從兩大范式相互更替的視角來看，則形成了傳統(tǒng)公共行政、行為主義行政學(xué)、新公共行政學(xué)、新公共管理到新公共服務(wù)的理論傳承。其中傳統(tǒng)公共行政、行為主義行政學(xué)與新公共管理屬于管理主義范式，而新公共行政學(xué)與新公共服務(wù)則屬于憲政主義范式。兩大范式在哲學(xué)根源、理論基礎(chǔ)、價值理念、政府與公民的角色及對組織的認(rèn)識方面各不相同，具體可見表1。理論界的學(xué)者和公共管理者，如何辯證地看待和理解這兩大范式的發(fā)展，進(jìn)而從中吸取有益的思想和方法則是當(dāng)務(wù)之急。正是基于此，我們或可剝開自縛頗緊的時代之繭，去發(fā)現(xiàn)那隱伏于兩大范式理論之蛹中的內(nèi)在規(guī)律。

一、 價值回溯：工具理性與價值理性的辯證統(tǒng)一

要研究管理主義，我們先探討一下實(shí)證主義。實(shí)證主義一個重要的特質(zhì)在于把關(guān)于科學(xué)的原則同等應(yīng)用于社會科學(xué)，并提供了社會科學(xué)的基本哲學(xué)理念。這些原則包括：①經(jīng)驗(yàn)主義。作為實(shí)證主義立論基礎(chǔ)的經(jīng)驗(yàn)主義是其反形而上學(xué)的核心學(xué)說，它強(qiáng)調(diào)所有知識都必須有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。②客觀主義。實(shí)證主義把認(rèn)知建立在主體和客體分離的基礎(chǔ)上，不關(guān)心觀察者本身的態(tài)度，而只關(guān)注于客體。③價值分離。實(shí)證主義贊同事實(shí)和價值、描述與規(guī)范之間的邏輯分離。④工具主義。實(shí)證主義以對世界進(jìn)行操作而非對它進(jìn)行理解為基本定位，理論是由觀察所組成的預(yù)測工具。⑤技術(shù)主義。實(shí)證主義注重技術(shù)化路線，更看重評價技術(shù)或方法，而不太關(guān)心知識的結(jié)果和發(fā)展［1］。實(shí)證主義為管理主義提供了科學(xué)的研究方法。如泰勒在《科學(xué)管理原理》一書中印證了這種根本的實(shí)證主義精神。從泰勒引用的吉爾布雷斯的砌磚動作研究這個例子就可看出實(shí)證主義精神：將操作動作分解為必要動作和多余動作，剔除多余動作，這是分解思維方法；由此形成的標(biāo)準(zhǔn)動作是精確思維和規(guī)范原則要求；根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)動作確定工作定額，這是定量思維要求；規(guī)定凡超過10%者可增加工資10%～30%，這是邏輯主義的體現(xiàn)；由此大大提高的勞動生產(chǎn)率，則是實(shí)證主義的結(jié)晶。通過上述分析我們可以得知，管理主義來源于實(shí)證主義，是經(jīng)濟(jì)理性發(fā)展的結(jié)果。這種經(jīng)濟(jì)理性強(qiáng)調(diào)理性的計算能力和論證形式的數(shù)理嚴(yán)密性。而這種經(jīng)濟(jì)理性在更抽象意義上就是工具理性。所謂工具理性，就是通過實(shí)踐的途徑確認(rèn)工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大功效，為人的某種功利的實(shí)現(xiàn)服務(wù)。它是通過精確計算功利的方法最有效達(dá)至目的的理性，是一種以工具崇拜和技術(shù)主義為生存目標(biāo)的價值觀，所以又叫功效理性或效率理性。工具理性的核心是對效率的追求，所以資本主義社會在發(fā)展工業(yè)現(xiàn)代化的道路上，追求有用性就具有了真理性。這是一種時代的需求，管理主義的理論反映了這種需求，同時也適應(yīng)了這一歷史性訴求。因此，它是與管理主義的基本精神相契合的，從邏輯推理的角度來看，管理主義的哲學(xué)基礎(chǔ)就是工具理性。

與工具理性相對的是價值理性。在討論價值理性之前，我們有必要厘清自由主義的含義以及它與憲政主義的辯證關(guān)系。所謂自由主義是指強(qiáng)調(diào)以個人主義為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，把自由的價值置于其他價值之上，主張在個人與國家（社會）的關(guān)系中以個人為主，國家或社會必須以維護(hù)個人自由為根本任務(wù)的一種意識形態(tài)、政治理論和社會體制構(gòu)建。自由主義的基本精神強(qiáng)調(diào)個人主義、平等、普遍性及社會向善性，體現(xiàn)人的最終歸宿和終極關(guān)懷。自由主義與憲政主義的關(guān)系表現(xiàn)為憲政是自由的內(nèi)在要求，自由是憲政的最終目的。因?yàn)閼椃ㄊ恰叭嗣褡杂傻谋ＷC”［2］?！白杂芍髁x意味著法治和憲政國家?！保?］自由主義作為憲政主義的理論基礎(chǔ)是價值理性的重要體現(xiàn)。所謂價值理性，是價值理性作為人類理性發(fā)展的最新成果，是在主體和客體的張力關(guān)系中尋求主體方面的理解，在事實(shí)與價值的相對統(tǒng)一關(guān)系中尋找價值的正當(dāng)性理解，在現(xiàn)實(shí)性與超越性的張力關(guān)系中探尋超越性的內(nèi)在品質(zhì)，在手段與目的的相對統(tǒng)一關(guān)系中尋覓目的的人性關(guān)懷［3］。價值理性體現(xiàn)一個人對價值問題的理性思考。價值世界是以“合目的性”的形式存在的意義世界，在這個世界中，人對價值和意義的追問、人的最終歸宿和終極關(guān)懷成為重心所在。價值理性對現(xiàn)存世界的反思、批判蘊(yùn)涵著對理想世界的渴望。它渴望通過反思、批判、變革以實(shí)現(xiàn)超越，建構(gòu)一個理想的、應(yīng)然的、合乎人的本性和目的的美好世界。價值理性的發(fā)展必然會強(qiáng)調(diào)人本價值并體現(xiàn)人的終極關(guān)懷。因此，從這個角度來看，自由主義則是價值理性發(fā)展的結(jié)果。由于自由主義是憲政主義的理論基礎(chǔ)，因此，可以從更抽象的哲學(xué)層面來說，價值理性是憲政主義的哲學(xué)基礎(chǔ)。

表1 管理主義與憲政主義范式之比較

價值理性和工具理性的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的。工具理性與價值理性作為人的意識的兩個不同方面，分別表示的是關(guān)于人的生存意義、生存理想、終極價值的思想與關(guān)于人的謀生手段、謀生工具、科技知識的思想。作為人類理性行為的兩種基本形式，盡管分別有其不同的倫理、文化基礎(chǔ)，但它們之間的關(guān)系應(yīng)該是相互依存、相互促進(jìn)、和諧統(tǒng)一的。這是因?yàn)椋旱谝唬瑑r值理性和工具理性反映了人類實(shí)踐活動過程中的合目的性思維與合規(guī)律性思維的辯證關(guān)系。第二，價值理性和工具理性反映了人類實(shí)踐活動過程中的目的和手段的辯證關(guān)系。第三，價值理性和工具理性反映了人類實(shí)踐活動過程中的終極利益和現(xiàn)實(shí)利益的辯證關(guān)系［4］。在政治學(xué)領(lǐng)域，民主政治必須先有形式上的民主（如投票規(guī)則），才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的民主。如果連民主的形式都不具備，談何實(shí)質(zhì)？在法學(xué)中，必須先有程序正義，才能走向?qū)嵸|(zhì)正義，程序法先于實(shí)體法。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，必須先有效率追求，才能為公平追求奠定基礎(chǔ)。因此，不僅作為理性兩大表現(xiàn)形式的工具理性與價值理性是辯證統(tǒng)一關(guān)系，而且作為工具理性和價值理性衍生出來的實(shí)證主義和自由主義也是辯證的統(tǒng)一體。

二、體制追蹤：以政體為支點(diǎn)的鑲嵌式發(fā)展

憲政主義與管理主義兩大范式與美國政治體制呈鑲嵌式發(fā)展，其扎根于美國的政治文化以及由霍布斯、洛克、孟德斯鳩、盧梭等人發(fā)展起來的西方政治思潮，最終反映到政體上則表現(xiàn)為憲法上的分權(quán)和政府功能的分配。具體而言，兩大研究范式來源于美國政治中所存在的兩種互相沖突的傳統(tǒng)，每一種傳統(tǒng)對于公共行政在美國民主政治中所扮演角色持完全不同的觀點(diǎn)。管理主義學(xué)派的學(xué)者遵循漢密爾頓的傳統(tǒng)，主張建立一個強(qiáng)有力的政府。漢密爾頓受霍布斯“性惡論”的影響，認(rèn)為人是自私的，自然狀態(tài)是“一切人反對一切人的戰(zhàn)爭”，并贊賞霍布斯提出的統(tǒng)一強(qiáng)大的國家權(quán)力是和平保障的觀點(diǎn)。因此，他主張行政首腦最必要的條件是強(qiáng)而有力，集權(quán)于一人［5］。此外，他還認(rèn)為行政的任務(wù)就是有效地執(zhí)行已經(jīng)公開制定的目標(biāo)，并主張有活力的政府是可以行善的［6］。他的思想為行政從政治中分離出來提供了理論基礎(chǔ)。然而，真正提出“政治—行政二分法”的是美國總統(tǒng)威爾遜。他認(rèn)為政治“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自我找麻煩地去直接指揮行政管理機(jī)構(gòu)”，“政治是‘在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)’方面的國家活動，而在另一方面，‘行政管理’則是國家在個別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政治如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治”［7］。這種理論認(rèn)為一旦一個行政機(jī)構(gòu)得以確立，立法機(jī)關(guān)通過了其預(yù)算，那么政治的過程便結(jié)束了，行政的過程也就開始了。這種行政的過程可以有效地把專才、職業(yè)主義、功績制有效地結(jié)合起來。“政治—行政二分法”同時為克服美國長期存在的政黨分肥制的弊端提供了藥方。那些從事公共行政的人宣稱自己是政治中立的，不僅避免了行政實(shí)踐中腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，而且還保持了公共行政的連續(xù)性。二分法的觀點(diǎn)意味著行政應(yīng)是工具性和技術(shù)性的，應(yīng)遠(yuǎn)離政治領(lǐng)域［8］。傳統(tǒng)公共行政之下的公共行政只是政策的忠誠執(zhí)行者，在治理的過程中，它只是實(shí)現(xiàn)政治價值的工具而已。因此，尋求有效率的手段乃是其核心任務(wù)，此便展現(xiàn)了管理主義所蘊(yùn)涵的工具主義和效率至上的特質(zhì)。

然而一些憲政主義學(xué)派的研究者遵循的是杰斐遜的傳統(tǒng)。當(dāng)時以杰斐遜為首的激進(jìn)派的觀點(diǎn)偏向個體主義，將政府視為從個體的意志和權(quán)利出發(fā)，通過社會契約（人民的同意）構(gòu)建而成的機(jī)構(gòu)，更強(qiáng)調(diào)人權(quán)和公民對政治的參與［9］。這一派繼承洛克、盧梭等人的人民主權(quán)和社會契約思想，強(qiáng)調(diào)公民的政治參與，重視議會的權(quán)力和人權(quán)法案的重要性，強(qiáng)調(diào)向州和地方政府分權(quán)，以防止一個過分強(qiáng)大的聯(lián)邦政府出現(xiàn)，確保個人權(quán)利不受統(tǒng)一的聯(lián)邦政府的侵害。由于害怕重蹈歐洲獨(dú)裁統(tǒng)治的覆轍，美國的制憲者設(shè)計了一個有限政府的體制。這種體制的第一個原則就是分權(quán)。立法者負(fù)責(zé)通過法律和控制預(yù)算，民選的行政首長負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，而法院則負(fù)責(zé)保護(hù)公民的權(quán)利并對其他政府部門的行為進(jìn)行司法審查［10］。有限政府第二個原則是制衡，立法、行政、司法三個部門相互制衡，防止一個部門侵害其他部門的權(quán)力。有限政府的第三個原則是聯(lián)邦制，實(shí)行分權(quán)化的政府，這樣使得政府更接近人民。這種政體設(shè)計為憲政主義的發(fā)展提供了理論和實(shí)踐的動力。

總之，兩大范式這對蘊(yùn)涵在美國政治體制中的張力引導(dǎo)著美國公共行政的發(fā)展，表現(xiàn)為在一定的歷史條件下通過新的制度安排來調(diào)整聯(lián)邦政府與州政府、政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系，根源在于政治與行政的對立以及由此建立的權(quán)力的二元對立，這中間便隱含了公共行政的核心問題，即民主治理中行政角色的合法性問題［11］。

三、軌跡探尋：鐘擺式推進(jìn)與相互融合

美國公共行政理論中的管理主義與憲政主義兩大范式在理論發(fā)展過程中互相競爭，呈此消彼長的態(tài)勢。每一種理論在其發(fā)展過程中要對前一種理論進(jìn)行批判和反思，使其理論從一種思想發(fā)展到另一種思想，但作為一種范式則是以一貫之的。值得注意的是，兩大范式在交鋒的過程中發(fā)展態(tài)勢既不是簡單的鐘擺式發(fā)展，也不是簡單的否定之否定，而是在相互否定的過程中在理論上既繼承，又揚(yáng)棄，實(shí)現(xiàn)理論的不斷推進(jìn)和升華。例如新公共管理繼承了傳統(tǒng)公共行政的效率、經(jīng)濟(jì)等價值理念，同時也嵌入了人本主義價值，才使其超越了傳統(tǒng)公共行政，在公共行政理論與實(shí)踐中獲得了巨大的生機(jī)與活力，并最終成為美國公共行政理論與實(shí)踐領(lǐng)域的主導(dǎo)范式。再如，新公共服務(wù)與新公共行政學(xué)都屬于憲政主義范式，新公共服務(wù)在批判新公共管理時并沒有回到新公共行政學(xué)原先的理論框架原點(diǎn)，而是克服了新公共行政學(xué)理論不系統(tǒng)、不成熟的缺陷，獨(dú)辟蹊徑建構(gòu)了一個全新理論體系。

兩大范式除了鐘擺式推進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢之外也有相互融合的趨勢。從管理主義的發(fā)展來看，傳統(tǒng)公共行政和行為主義行政學(xué)帶有強(qiáng)烈的技術(shù)理性的色彩。它由于過于追求技術(shù)理性，忽視了管理的人本主義因素，而遭到新公共管理的強(qiáng)烈批判。與傳統(tǒng)公共行政和行為主義行政學(xué)相比，新公共管理不僅繼承了它們的價值理念，而且突破了其理論局限性。其中一個重要的表現(xiàn)是它注重人本主義的價值。具體而言，其人本主義價值主要表現(xiàn)為：①強(qiáng)調(diào)政府對公眾的回應(yīng)性；②實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)主體的多元化，以提供公民“以腳投票”即自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會；③顧客導(dǎo)向；④政府公共服務(wù)社會化及政府內(nèi)部分權(quán)化；⑤公眾參與。鑒于人本主義是憲政主義價值的重要體現(xiàn)，因此，從某種程度上講，新公共管理是管理主義價值與憲政主義價值相互融合的產(chǎn)物。同樣，新公共服務(wù)的理論特質(zhì)也是如此，例如新公共服務(wù)提出重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。這說明新公共服務(wù)并不是反對重視生產(chǎn)率，而是提醒人們在重視生產(chǎn)率的同時更要注重公民權(quán)。又如新公共服務(wù)理論提出公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要，這并不是強(qiáng)調(diào)忽略企業(yè)家精神，而是為了說明政府在強(qiáng)調(diào)效率的同時更要關(guān)注公民權(quán)和公共服務(wù)。因此，新公共服務(wù)只是對新公共管理理論的一種揚(yáng)棄，它試圖在承認(rèn)新公共管理理論對改進(jìn)當(dāng)代公共管理實(shí)踐所具有的重要價值的基礎(chǔ)上提出和建立一種更加關(guān)注民主價值和公共利益的理論范式。由此我們可以看出，新公共管理與新公共服務(wù)一樣，兼具管理主義與憲政主義價值，從而實(shí)現(xiàn)了兩大范式的價值融合，只不過二者在兩種價值的整合方面各有側(cè)重而已。造成這種價值融合的主要原因是憲政主義和管理主義具有優(yōu)缺互補(bǔ)性。一方面，管理主義的優(yōu)點(diǎn)正是憲政主義的缺失。如憲政主義的缺點(diǎn)主要是憲政主義的高度規(guī)范化、理念化不易于轉(zhuǎn)化為操作層面的實(shí)務(wù)。雖然憲政主義提出了公民參與和對話、程序設(shè)計的公正化、改善政府與民眾的溝通渠道、基于法的精神行使行政自由裁量權(quán)等應(yīng)用方面的價值取向，但憲政主義更多帶有規(guī)范化的色彩，遠(yuǎn)不及管理主義那樣具有可操作性，尤其是憲政價值無法進(jìn)行精確的測量。如民主與公平等到底以什么作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，公共行政達(dá)到什么樣的程度才稱得上民主與公平，憲政主義對此是無能為力的。亨利對第二次世界大戰(zhàn)后公共行政開始向政治學(xué)回歸中體現(xiàn)出來的規(guī)范取向進(jìn)行了批判。他認(rèn)為，公共行政提倡民主、公民參與、社會正義、法治、正當(dāng)程序等價值理念是毫無意義的，公共行政向政治學(xué)回歸會形成“有公共而無行政”，對公共管理者知識與能力的研究與培養(yǎng)，可以說沒有多大的建樹［12］。而管理主義卻有效地克服了這些缺點(diǎn)，它注重效率和執(zhí)行的有效性，并為提供行政執(zhí)行的思想以工具支持，從而發(fā)揮出工具性和功利性導(dǎo)向的最大效能，進(jìn)而使公共行政走上了技術(shù)化和績效化的道路。另一方面，憲政主義的優(yōu)點(diǎn)也是管理主義的缺失。如憲政主義注重憲政價值，避免了公共行政陷入危機(jī)。而管理主義則一味強(qiáng)調(diào)一種技術(shù)理性和經(jīng)濟(jì)理性，從而導(dǎo)致公共行政失去了合法性。如美國的尼克松水門事件、里根伊朗門事件、克林頓拉鏈門事件等，均充分暴露了美國公共行政思想的危機(jī)，其重要的體現(xiàn)就是憲法危機(jī)。因此過多地強(qiáng)調(diào)管理主義，而忽視公共行政中的民主、正義、平等等憲政價值，只會使公共行政成為“盲動的理論”，并在實(shí)踐中，出現(xiàn)公共行政淪為“暴政”工具的可能和現(xiàn)實(shí)。正是基于兩大范式各自的缺陷以及二者具有優(yōu)缺互補(bǔ)的特質(zhì)，實(shí)現(xiàn)兩種范式的價值整合是十分重要的。因?yàn)楣残姓仁枪芾韱栴}，又是憲政問題。只有把兩種認(rèn)識結(jié)合起來，才能理解公共行政問題，進(jìn)而有效地解決公共行政的現(xiàn)實(shí)問題。任何過于倚重某一種價值而忽視另一種價值的做法都會使公共行政學(xué)走向一個極端。因此，實(shí)現(xiàn)兩種價值觀的整合是公共行政理論與實(shí)踐的當(dāng)務(wù)之急。正如張成福教授在《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》一書的譯者“前言”中所寫：“盡管（管理主義和憲政主義）各種價值和主張是互相沖突的，但平衡各種矛盾和沖突正是公共行政藝術(shù)的精髓所在?！保?3］

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2010-04-20

1.劉耀東（1976— ），男，湖北陽新人，北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，講師；2.施雪華（1963— ），男，浙江嘉興人，北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檎芾砼c公共政策。

責(zé)任編輯 姚佐軍

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