程 靜,彭必源

(1.孝感學院經濟與管理學院,湖北孝感432000;2華中農業(yè)大學經濟與管理學院,湖北武漢430070)

干旱災害安全網的構建:從危機管理到風險管理的戰(zhàn)略性變遷

程 靜1,2,彭必源1

(1.孝感學院經濟與管理學院,湖北孝感432000;2華中農業(yè)大學經濟與管理學院,湖北武漢430070)

旱災危機管理集中于災害發(fā)生時的應急管理或災后的恢復與重建,而旱災風險管理則包括準備、預測、早期預警、回應、恢復等災害發(fā)生發(fā)展的全過程。從危機管理到風險管理的轉變是現代化干旱管理發(fā)展的必然趨勢,對減少旱災損失,抗旱保糧,維護世界糧食安全具有重要的意義。伴隨著管理理念的變遷,政府部門及各類非政府組織等利益相關者也應聯合起來,發(fā)揮各自的優(yōu)勢并密切配合,組建一個綜合性的干旱災害安全網。干旱災害安全網的構建對轉變抗旱工作理念、加強干旱管理體制、明確干旱管理職能和提高干旱管理水平有較好的借鑒意義。

干旱;危機管理;風險管理;災害安全網;制度創(chuàng)新

一、我國干旱災害管理現狀

伴隨全球氣候變暖加劇,各種氣象災害頻發(fā),如旱災、水災、風暴災害等。其中干旱是制約世界糧食穩(wěn)定增產的主要障礙之一,干旱問題也是政府間氣候變化專門委員會(IPCC)所關注的熱點之一,對干旱災害的管理也被提到議事日程。目前,大多數國家在干旱災害管理方面?zhèn)戎貞狈磻c災后恢復的危機管理,而不是預防性、計劃性的風險管理。

我國是一個干旱災害明顯的國度,特別是干旱持續(xù)時間長、范圍廣、旱情重等特點給農業(yè)生產造成很大影響。我國傳統(tǒng)的干旱災害傾向于災后恢復與重建的危機管理。近年來,干旱在我國不斷發(fā)生,其發(fā)生頻率越來越高,旱災的破壞程度也愈演愈烈。在此背景下,預防性的風險管理被越來越多的學者所重視。從經濟學意義上看,干旱災害管理防大于治。為了改善我國干旱管理現狀,一種從被動抗旱向主動科學防旱,從應急抗旱向常規(guī)和長期抗旱轉變的防旱減災新理念正在逐步形成。

二、干旱災害管理:從危機管理到風險管理的變遷

1.從危機管理到風險管理變遷的必要性。長期以來,我國采用危機管理的干旱災害管理方式。這種管理方式的不足之處主要表現在:管理體制以分領域、分部門的分散管理為主,缺乏整合和統(tǒng)一的組織協(xié)調;災害管理的重點在災害治理和危機管理而不是風險管理,缺乏整合的災害風險管理對策;災害風險管理以政府為主,沒有充分發(fā)揮非政府組織、學術機構和普通民眾等各方面的作用;缺乏獨立的、常設的綜合災害風險管理機制和機構;整個社會缺乏足夠的災害風險管理意識;缺乏有效的信息支持和信息溝通的機制;缺乏統(tǒng)一的災害風險管理體系和系統(tǒng)化、制度化的災害風險教育和訓練機制。[1]29-37總之,我國傳統(tǒng)的干旱災害管理基本上處于被動抗旱的局面,即在干旱發(fā)生后,才開始著手研究和采取臨時應急措施來減輕干旱的影響,這種管理辦法雖然能起到一定的抗旱減災作用,但是由于缺少事先必要的準備,沒有預先制定有針對性的對策和計劃,許多措施不能有效實行,無法立即進行人力和物力的調配,也無法對可能的旱災影響做出評價。

相比之下,干旱風險管理是一種對干旱進行科學管理的模式,它主要包括對干旱期水資源的管理、干旱早期預警、制定和實施干旱預案等內容。[2]295-299干旱風險管理強調在災害發(fā)生前著手進行預防、緩解、計劃和早期預警,將可能出現的干旱災害消滅在萌芽或成長的狀態(tài),盡量減少干旱災害發(fā)生的概率。對于無法避免的干旱災害,能預先提出控制措施,從而有充分的準備來處理災害以減輕損失。干旱風險管理,可以達到主動防旱,減少旱災損失的作用?？傊?從“危機管理”到“風險管理”是現代化干旱管理發(fā)展的必然趨勢,也是全球各國正在積極探索的一條新的路徑,對減少旱災損失,抗旱保糧,維護世界糧食安全具有重要的意義。

2.干旱災害危機管理與風險管理的對比分析。危機管理與風險管理日益成為當今干旱災害管理的熱門話題,二者之間有何區(qū)別呢?從圖1可以看出,干旱災害危機管理集中于災害發(fā)生時的應急管理或災后的恢復與重建,而干旱災害風險管理則貫穿于災害發(fā)生發(fā)展的全過程,包括準備、預測、減輕和早期警報、回應、恢復等循環(huán)進程。減輕干旱影響需要災害管理循環(huán)圖中各個部分的配合使用,而不僅僅是循環(huán)圖中某個部分的管理。從危機管理到風險管理的轉變需要做好災前的防范、災中的有效管理與災后的恢復與重建等工作。對于政府而言,如何將風險管理納入干旱災害管理體系中,建立一個綜合的、系統(tǒng)的干旱災害安全網,不斷提升政府和社會的干旱災害管理能力是當今干旱災害管理的最大挑戰(zhàn)。

圖1 災害管理循環(huán)圖[3]697-710

通過表1的進一步比較,我們還可以看出:二者在關注重點、關注內容、管理部門、運作特征及制度框架等方面都有較大不同。

表1 干旱災害危機管理與風險管理對比情況

三、基于利益相關者的干旱災害安全網的構建

1.我國當前的干旱災害管理制度框架。我國目前的干旱災害管理制度框架具有以下幾個方面的特點:第一,零散、缺乏系統(tǒng)性。干旱災害管理的活動散布于由不同政府部門實施的項目之中。第二,逆向發(fā)展,即脆弱性越高越貧困的地區(qū),干旱災害管理能力越弱。第三,缺乏私人部門的參與。在干旱災害期間或之后,私人部門在許多正規(guī)或非正規(guī)途徑中對減災起著重要作用,然而他們不參與干旱災害管理決策的任何過程。第四,缺少專業(yè)技術和制度的持續(xù)性。干旱災害管理的領導與決策來自相關行政部門,對災害管理的專業(yè)技術知識有限,另外人員的流動也會使政策的持續(xù)性受到影響。表2歸納了我國干旱災害管理主要政府部門及相關機構,由此可以看出目前我國干旱災害管理制度的利弊。

2.基于利益相關者的干旱災害安全網的構建:一個建議框架。伴隨著管理理念從危機管理到風險管理的變遷,政府部門也要相應提高干旱應急反應能力,具體措施包括制度能力、監(jiān)控能力、信息流動與協(xié)調能力、決策能力等各方面的改進提高。此外,各種公益性社團組織、基金會、慈善組織、新聞媒體、法律服務機構、非政府組織及國際性金融機構等利益相關者也都應聯合起來,發(fā)揮各自的網絡資源、組織優(yōu)勢及聯結政府與民間的中介功能并密切配合,組建一個綜合性的干旱災害安全網絡。

表2 干旱災害管理主要政府部門及相關機構

干旱災害安全網是指由正規(guī)制度和非正規(guī)制度構成,具有災前防范和化解干旱風險,災后應付干旱風險沖擊功能的制度、保險、救助和服務的綜合體系。在Mizan R.Khan(2007)災害管理框架的基礎上[4]359-378,結合我國的實際,筆者提出了基于利益相關者的干旱災害安全網管理框架。

圖2 基于利益相關者的干旱災害安全網管理框架

基于利益相關者的干旱災害管理框架是一個綜合性、全局性、系統(tǒng)性的體系,各個部門密切聯系,職責明確,其最終目的是加強防旱抗災的能力。其中中央政府負責總體的防旱抗災指導與監(jiān)測,各級地方政府緊密配合,積極響應中央的指導;干旱風險評估委員會利用自己專業(yè)的知識作出精確的干旱評估報告;旱情監(jiān)測委員會發(fā)揮自身專業(yè)技術優(yōu)勢進行旱情監(jiān)控;學術研究機構對防旱減災也起著積極作用,如干旱風險建模與分析,農作物抗旱品種的研發(fā)等;捐贈者提供一定的物質、資金援助;新聞媒體對信息的傳導、協(xié)調等發(fā)揮著不可替代的作用;一些非政府組織,如公民顧問委員會等對干旱的關注與建議也極為重要;另外一些私人部門(如農民、保險公司等)可能是旱災的受害者,他們自身的努力對防旱減災,降低旱災損失也起著一定的作用。所有這些公共部門和私人部門緊密配合,發(fā)揮正規(guī)制度和非正規(guī)制度各自的優(yōu)勢,對全方位的防旱抗災起著至關重要的作用,這也是危機管理到風險管理理念轉變的有利前提條件。

干旱災害安全網構建還只是理論上的一種設想,要真正轉變?yōu)楝F實還需要一個長期的過程。這種基于利益相關者的干旱災害管理方法的成功實施對發(fā)展中國家的抗旱保糧具有重要的意義。在實施該方法的過程中還應注意以下幾個問題:

第一,在防災、抗災和災后重建過程中要認真做好各個不同部門之間的溝通與協(xié)調工作,使得從全國到地方,干旱災害管理的計劃與活動能較好地協(xié)調與整合。特別是發(fā)揮互聯網信息網絡的功能,建立一個信息溝通平臺,及時溝通與傳遞信息。

第二,干旱災害管理能力的提高得益于各個部門技術知識水平的提高,如運用地理信息系統(tǒng)(GIS)。在災害易發(fā)區(qū),GIS是一種有效的規(guī)劃工具,它對災害的管理與減輕能發(fā)揮重要的作用。同時,資源管理、經濟管理與土地利用規(guī)劃等方面知識的綜合使用對有效的預防和減災也起著重要作用。在利益相關者參與的前提下提高各個部門干旱風險監(jiān)測與評估水平,包括評估旱災的地理范圍、強度與概率、脆弱性分析、旱災影響評價、旱情監(jiān)測與預警等。

第三,加強干旱知識普及與提高公眾干旱意識,以團隊合作的方式對框架中每一部分的成員,特別是媒體、非政府組織及私人部門等進行大規(guī)模的抗旱減災知識學習與培訓,通過教育培訓等方式建立抗旱文化、培育公眾抗旱意識,確保旱情信息的及時傳達,建立具有很強旱災適應力和恢復力的社會。

第四,關于制度建設和投入。構建和發(fā)展應對干旱災害的社會安全網,需要進行系統(tǒng)的制度化建設,應重視正規(guī)制度與非正規(guī)制度的結合。正規(guī)制度注重合理、長期正常運轉;非正規(guī)制度著眼于重視整合社會資源。通過倡導、表彰、資助等途徑發(fā)揮家庭、社區(qū)的互助功能和文化道德作用。

干旱災害安全網提供的旱災風險管理框架是一個綜合的干旱管理體系,對轉變抗旱工作理念、加強干旱管理體制、明確干旱管理職能和提高干旱管理水平有較好的借鑒意義。

[1] 張繼權,岡田憲夫,多多納裕一.綜合自然災害風險管理——全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].自然災害學報,2006,15(1).

[2] 顧穎.風險管理是干旱管理的發(fā)展趨勢[J].水科學進展,2006,17(2).

[3] Donald A.Wilhite,Michael J.Hayes,Cody Knutson,and Kelly Helm Smith.Planmng for Drought:Moving from Crisis to Risk Management[J].Journal of the American water Resources Association,2000,36(4).

[4] Mizan R.Khan.M.Ashiqur Rahman.Partnership approach to disaster management in Bangladesh:a critical policy assessment[J].Nat Hazards,2007,41(2).

Abstract:The drought crisis management focus on emergency management in disaster occurring or post-disaster restoration and reconstruction,and drought risk management includes the whole process of disaster formation and development:preparation,forecasting,early warning,response,recovery and so on.The change from crisis management to risk management is an inevitable trend of modern drought management development.It has great significance to reduce drought damage,ensure the grain and safeguard world food security.With the change of management concept,the stakeholders including government departments and various non-governmental organizations should join together to make use of their respective advantages and cooperate closely to form a comprehensive drought disaster safety net.The construction of drought disaster safety net has better reference meaning to change drought-resistant concept,strengthen drought management system,understand specifically drought management functions and improve the level of drought management.

Key Words:drought;crisis management;risk management;disaster safety net;system innovation

Construction of Drought Disaster Safety Net:Strategic Change from Crisis Management to Risk Management

Cheng Jing1,2,Peng Biyuan1
(1.School of Economics and Management,Xiaogan University,Xiaogan,Hubei432000,China;2.School ofEconomics and Management,Huazhong A gricultural University,Wuhan,Hubei430070,China)

F320.3

A

1671-2544(2010)04-0079-04

2010-01-30

國家自然科學基金項目(70873046)

程 靜(1979— ),女,湖北應城人,孝感學院經濟與管理學院講師,華中農業(yè)大學經濟與管理學院博士研究生。

彭必源(1955— ),男,湖北石首人,孝感學院經濟與管理學院教授,碩士生導師。

(責任編輯:胡先硯)