周育平

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南長沙410006)

論“網絡反腐”

周育平

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南長沙410006)

“網絡反腐”作為新的歷史時期打擊腐敗的新興手段，已經日益受到人們的重視。在輿論監(jiān)督不斷發(fā)展，公民知情權亟需體現的歷史條件下，它一方面顯示了其無與倫比的優(yōu)越性，但同時也存在著固有的缺陷和弊端。因此必須對“網絡反腐”寄予理性期待。

網絡反腐；監(jiān)督；舉報；利弊

胡錦濤總書記在黨的“十七大”報告中指出，“中國共產黨的性質和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現象是水火不相容的。堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務?！?008年《政府工作報告》也提出“要把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，旗幟鮮明地反對腐敗?！辈痪煤蟪雠_的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》則認為，“我國已進入改革發(fā)展關鍵階段，黨風廉政建設和反腐敗斗爭面臨許多新情況新問題，形勢仍然嚴峻，任務仍然艱巨。”所有這些使得反腐敗斗爭在我國新的歷史時期下顯得尤為迫切和重要。隨著人們對于反腐工作的期望值越來越高，加上腐敗現象一些新特征的不斷呈現，如腐敗的規(guī)模越來越廣、腐敗的主體多元化、腐敗的集中環(huán)節(jié)特定化和腐敗的形式多樣化等，反對腐敗的手段也在不斷地創(chuàng)新，傳統(tǒng)的面對面方式似乎已經不再能滿足反腐的需要。關鍵時刻，得益于信息化的不斷提高使得網絡作為一種電子媒介已經深入到各個領域，利用網絡載體預防和反對腐敗也開始成為人們的一種嘗試。

一、輿論監(jiān)督、公民知情權與“網絡反腐”

輿論，從廣義來講，就是群眾的言論；監(jiān)督，就是察看并督促。輿論監(jiān)督既可指公眾自下而上對權力、行政行為和官員個人品質的監(jiān)督，又可指社會各階層對公眾的社會行為和個人品質的監(jiān)督。習慣上，尤其在西方社會，輿論監(jiān)督特指公眾對權力、行政行為和官員個人品質的監(jiān)督。輿論監(jiān)督表現在網絡反腐上，就是通過網絡把群眾反映的意見和呼聲，經過相關調查和核實后進行公示或曝光，督促有關部門去解決并由此形成威懾力。輿論監(jiān)督從它誕生之日起，就代表著社會的正義、先進力量與落后或者邪惡勢力進行斗爭。西方學者認為，輿論監(jiān)督是進步社會的第四種權力，它與司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督相比，具有獨特的不可替代的功能優(yōu)勢。不論這種觀點正確與否，至少輿論監(jiān)督的重要性已經成為中國社會的普遍共識。在當前，輿論監(jiān)督已成為反腐敗斗爭的有力武器，是民主與法制建設的一個重要步驟，也是依法治國和以德治國的一個不可缺少的重要內容。

隨著社會的發(fā)展與進步，公民想知道與自己相關的信息的要求愈來愈強烈，公民知情權理論就是在這種背景之下得以產生。最早起源于西方國家，并隨著時代的進步、經濟的發(fā)展而逐漸被引入到全世界各個國家之中。它是現代社會中信息時代民主與法治的重要內客。知情權又稱“知的權利”、“知悉權”或“了解權”。“知情權”一詞作為特指一種權利主張的法學概念，是由美國的一位編輯肯特·庫珀(KentCopper)在1945年1月的一次講演中首先提出來的。20世紀五六十年代興起的“知情權運動”中，知情權一詞被廣泛的援用并很快成為一個具有國際影響的權利概念。其基本含義是公民有權知道其應該知道的信息資料，如個人檔案材料等。在全球化趨勢的影響下，我國也逐漸重視并認識到公民的知情權是與言論自由、出版自由等并列的公民的基本權利，亦包含于我國公民的政治權利和自由。[1]隨著改革開放的不斷深化我國公民對政府的有關信息的要求日益強烈。

“網絡反腐”即與上述領域息息相關的一個全新概念，它一方面對主流媒體監(jiān)督的缺位作了彌補，屬于輿論監(jiān)督的范疇，同時又是公民知情權的體現。雖然與“網絡反腐”相關的文章、報道層出不窮，但目前學術界對于這一概念可謂見仁見智，并沒有一個相對準確的界定，只是普遍地認為只要在反腐敗斗爭中引入了網絡平臺便歸屬于“網絡反腐”的范疇。更有甚者把“網絡反腐”與“網絡監(jiān)督”和“網絡舉報”這兩個概念等同起來。筆者認為，“網絡監(jiān)督”和“網絡舉報”是“單線程”式的，而所謂的“網絡反腐”則是“多線程”式的，它不僅是指利用網絡平臺，聽取網民對黨風廉政建設和反腐敗工作的意見、建議，它還包括接受、處理和反饋網民的信訪舉報及有關投訴，這是一個受理和處理互動的過程。同時，還應包括以網絡為基礎的電子政務建設和以政府信息公開為基礎的網上監(jiān)督系統(tǒng)的推廣和應用。顯然這一概念的內涵和外延較之前二者要廣得多。

二、“網絡反腐”的興起及其時代特征

早在2003年最高人民檢察院就開始建立網絡舉報平臺。2005年12月28日，中央紀委、監(jiān)察部首次公布了中央紀委信訪室、監(jiān)察部舉報中心的網址(www.jubao.gov.cn)，這標志著網上舉報正式納入了官方權威反腐渠道。之后廣東省啟動“金財”工程建設，將通過所有行政事業(yè)單位的收費支出信息聯網，實現財政的有效監(jiān)控。各單位尚余多少資金，買過什么東西，甚至請客人吃一頓飯這些日常財務開支狀況都能顯示到財政部門的電腦屏幕上，這樣財政預算資金從撥出到使用的全過程都處于有效監(jiān)督中。[2]這一舉措使得“網絡反腐”進一步細化。2008年國內首個關于“網絡反腐”的文件——《中共株洲市紀委、株洲市監(jiān)察局關于建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法》出臺后，把這場利用網絡平臺加強黨風廉政建設和反腐敗監(jiān)督的運動進一步推向了高潮，株洲市委常委、紀委書記楊平也因此被譽為“中國網絡反腐第一人”。根據這個文件，該市紀委將在網上設立《株洲廉政》網頁和“反腐倡廉網絡信息中心”專欄。辦法規(guī)定，工作人員每周工作日負責收集網絡信訪舉報件，在3日內向信訪人員作出受理反饋。舉報問題屬實且經黨紀政紀立案查處的，可通報調查認定的事實、處理意見和法規(guī)依據。自此之后，全國其他很多地區(qū)如山東、深圳等均效仿這一舉動，不斷推出利用網絡反腐的新舉措。

“網絡反腐”是信息化時代的產物，是一個全新的概念、理念和模式。因而具有其自身的特征：首先，“網絡反腐”是一種新興的輿論監(jiān)督模式。輿論監(jiān)督的方式很多。僅以社會民眾所運用的輿論方式而言，就有批評、檢舉、揭發(fā)、控告、游行、集會、示威、印刷出版、新聞傳播、游說演講、發(fā)表文論、聚眾上書、民意測驗、民諺民謠等。所以，網絡反腐實際上是利用互聯網這種電子媒體進行批評、檢舉、揭發(fā)、控告、發(fā)表文論等。與傳統(tǒng)的輿論監(jiān)督方式相比，網絡監(jiān)督更直接、更徹底、更真實、更尖銳、更隱蔽、更能保護監(jiān)督者的合法權益。[3]其次，“網絡反腐”的受關注度高。不論是這一概念本身，還是其利用的網絡這個神秘載體；不論是網絡反腐的實際操作，還是關于它的理論研究，都在不同程度上受到政界、學界的廣泛關注。在互聯網搜索引擎、期刊數據庫、報紙雜志上均可以找到大量關于“網絡反腐”的論文、新聞和報道。這種重視程度是以往任何形式的反腐手段所不具備的。最后，國內外“網絡反腐”逐漸由個人行為轉向集體行動，并呈現官方與民間的互動局面。在國外，網絡日益成為監(jiān)督政府反對腐敗的重要手段。有些國家在利用網絡反腐敗方面已經走出了很大一步。比如，韓國把互聯網作為全民反腐肅貪的重要場所和有力工具。印度政府內部就有一個名叫“中央警戒委員會”創(chuàng)建的網站，使不少官僚政客擔驚受怕，唯恐自己的前程因上此網而毀于一旦。在我國，網絡也已經成為加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要陣地。隨著互聯網的普及與發(fā)展，我國各級黨組織利用計算機網絡技術開展反腐倡廉工作有了新的進展，體現在一批反腐倡廉網站的建立，并使其成為宣傳黨的反腐敗政策，弘揚正氣打擊歪風，讓黨員干部和群眾了解反腐敗斗爭的成果的網絡陣地。這些網站一般都申請了上網專線，購置或租用了服務器。目前，這樣的網站既有官方的，也有民間的。[4]

三、“網絡反腐”的利弊分析

與傳統(tǒng)的反腐手段相比，“網絡反腐”顯然是一把雙刃劍，這一點毋庸置疑。它一方面顯示了其無與倫比的優(yōu)越性，但同時也存在著固有的缺陷和弊端。具體表現如下（圖示）：

“網絡反腐”利弊圖

1.“網絡反腐”的優(yōu)越性

第一，網絡的匿名性讓許多意見都比現實語境中來得更為尖刻和準確，從而也就具有更可靠、便利的參考價值。這種與生俱來的“草根性”，使人們可以在虛擬的環(huán)境里暢所欲言，避免現實舉報遭遇打擊報復等諸多的顧忌。江蘇省查辦的鄭大水案就充分體現了這一特點。2005年1月，有人網上舉報原蘇州市財政局政府采購管理處原副處長鄭大水在政府采購中收受賄賂。檢察院收到舉報線索后，在舉報線索的回復欄留言，要求舉報人提供關鍵信息。兩天之內，檢察機關和舉報人交流了30余次，基本掌握了鄭大水的犯罪事實，從而一舉突破了案件。而直到現在，檢察院還不知道舉報人是誰。另外，在網上，匿名的舉報者還能和辦案機關進行互動交流，就相關問題提出各自的意見，通過這種方式產生的“合力”是傳統(tǒng)的上訪、書信等方式無法比擬的。

第二，網絡的即時性降低了反腐敗的成本?！半m然腐敗有時可以和經濟增長同時出現，但是腐敗必然帶來額外的成本，并且會扭曲物品或服務的實際價值。”[5]反腐敗斗爭是一項系統(tǒng)的工程，一次腐敗案件從舉報到調查再到處理需要一個非常長的周期，這其中消耗的人力、物力更是龐大。另外，如果一個國家的腐敗程度高，那么國家整體上必然陷于貧困。而且，這種國家還可能陷入一種“腐敗陷阱”，即腐敗又滋生出更多的腐敗，從而嚴重抑制了合法的商業(yè)投資。通過網絡這個途徑，腐敗線索的提供不再是傳統(tǒng)的“直線式”的，而是“點對點”式的，減少了很多不必要的中間環(huán)節(jié)，因而降低了反腐敗的成本。從經濟學的角度來看，成本的降低必然帶來效益的提高。通過網絡人們可以更加方便快捷地進行信訪舉報，受理機關對信訪舉報信息的收集、處理和管理也會更加規(guī)范和高效。

第三，網絡的公開性使得通過網上舉報，曝光腐敗案例，對腐敗分子能夠形成強烈的警示震懾作用?！凹词褂腥苏J為受賄者換取的好處沒有任何價值，對于社會來說最理想的腐敗水平也不為零。如果把預防腐敗的成本也考慮在內的話，威懾腐敗的支出水平就落在其邊際效益與邊際成本相等的那一點上?！盵6]因此必須高度重視反腐手段的威懾作用。而遏制腐敗現象最根本的就是要加大腐敗行為的風險系數，正像任何一項投資一樣，當風險大到相當程度的時候，多數人會退出角逐，少數堅持下來的只是一些鋌而走險的人。而事實上，網絡從一開始就是一個很好的增加腐敗分子風險系數的手段。它所起的警示威懾作用主要是通過各種監(jiān)督來實現的，包括制度的監(jiān)督，媒體的監(jiān)督，司法的監(jiān)督和普通公眾的監(jiān)督等等。在各種監(jiān)督主體的約束下，潛在腐敗分子規(guī)避風險的意識必然增強，“理性經濟人”假設迫使他們放棄腐敗的動機，腐敗現象由此減少。此外，通過網絡公開宣傳，不僅能讓群眾知曉政府在做什么，增強他們對反腐敗的信心，同時也能消除不必要的誤解，澄清錯誤的認識。

2.“網絡反腐”的缺陷和弊端

首先，“網絡反腐”在一定程度上可能加劇舉報人的人身安全風險。如原福建省連江縣縣委書記黃金高于2004年8月11日投書人民網，揭露福建一起難以深入查處的腐敗案件而聞名全國，因經常被恐嚇，他出門總穿著防彈衣，被稱為“防彈衣書記”。[7]因為這種情況一旦被證明舉報失實，舉報者可能會導致誹謗罪的后果。正如最高檢察院發(fā)言人所說：“很多人為了發(fā)泄義憤，在公共網絡上舉報，但效果適得其反。這些信息讓被舉報人知道后，他會有所準備、會串供，導致很多事情查不實也無法查實。反過來被舉報人會告其誹謗，司法機關只能追究舉報人的誹謗責任?！笔聦嵣?，網絡上確實存在著許多捏造事實和造謠詆毀現象，因為人們所處的環(huán)境是虛擬的而不是面對面的，導致對許多現實中的原則的喪失，權利義務意識扭曲，很容易產生不實的網絡信息。正因為如此，北京大學法學院教授姜明安認為，“一方面要充分發(fā)揮網絡的作用，另一方面也要對這條渠道加以規(guī)范?！边@種規(guī)范就是要使“網絡反腐”制度化，即“網絡反腐”必須有相關的程序規(guī)定，使之處于有序狀態(tài)。

其次，“網絡反腐”可能流于形式。權力缺乏必要的限制、權力的運作不透明往往是產生腐敗的兩大原因。而正是這種自由裁量權的存在，使得網絡也有可能處于權力主體的控制之下。在當今信息化時代，不管是高科技網絡還是手機短信，都不是絕對的虛擬和安全的，公安部門完全可以采取刑偵手段查獲“實名”，抓獲舉報者。而只要被舉報者有能力調動公安機關，便能控制舉報者，鉗制網絡，并讓網絡反復著自投羅網，或者說作繭自縛。這樣一來，“網絡反腐”的手段就只能流于形式。轟動一時的重慶彭水縣的“彭水詩案”、山西省稷山縣的“稷山文案”便是這樣的例證。這種表面看起來很有力量的方式很有可能在權力主體的操縱下變得不堪一擊，從而讓“腐敗病毒”繼續(xù)蔓延。另外，民眾在網上舉報官員腐敗,但如果官方對這類舉報不予理會，還是起不到反腐的作用。民眾表達民意的一條途徑是要到網上舉報一些腐敗線索，甚至提出一些具體的腐敗人物，這是民意表達，但并不是對腐敗或者是制止腐敗的一個有效途徑?，F實困境是腐敗線索非常多，但是各級機關通常并不熱心受理民眾的舉報線索。各級機關更重視的是上級黨委和上級政府對某個負責人的態(tài)度，或者是對某個部門腐敗案件的態(tài)度，而事實上很多上級黨委和政府并不熱心于反腐敗。網上表達民意因此并不能夠解決腐敗問題，解決腐敗問題的權力最終還是掌握在黨政系統(tǒng)領導人的手里。

最后，“網絡反腐”無法覆蓋“貧民區(qū)”。一方面受舉報者自身文化素質的影響。網絡舉報確實方便快捷，但對相當一部分的市民尤其是年老者來說，網絡完全屬于高智商的東西，以他們的文化素養(yǎng)根本無法借以操作，即使他們完全認同這種新興的舉報手段，但基于自身素質也只能望而興嘆。這樣，在舉報的連貫性和時效性上難度就進一步加大，因此只能選擇放棄。另一方面受地域限制的影響。中國人多地大，對于廣大農村來說，網絡根本無法覆蓋到位，縱使人們了解網絡在檢舉腐敗上的超強能量，在事實面前也顯得無能為力。特別是在當前地方保護主義、基層腐敗滋長的情況下，廣大人民群眾利用網絡進行舉報似乎不太可能?？梢灶A計，在較長一段時間里，書信、傳真、電話、走訪等傳統(tǒng)形式，仍然會是信訪舉報的“主渠道”。在對網絡舉報予以高度重視的同時，對傳統(tǒng)渠道的信訪舉報也不能有絲毫偏廢。

四、對“網絡反腐”的理性期待

腐敗是一個普遍存在的現象，它出現于意識形態(tài)、經濟條件和社會發(fā)展水平很不相同的國家。盡管一些社會相對來說更容易出現腐敗并遭受腐敗的更大破壞，但當今世界上沒有哪個國家能夠避免腐敗的影響。不過，盡管從表面上看腐敗很普遍，但沒有明顯的證據表明，今天的腐敗已變得比以往更為廣泛。[8]因此，沒有必要為了反腐敗而去反腐敗，網絡只是打擊腐敗的一個新興手段。反腐敗的關鍵在于從源頭上去遏制，根除腐敗的內在根源，而不是一味追求腐敗產生之后應采取何種手段。手段的創(chuàng)新只能加強反腐敗的可能性，而不具有必然性。

當前，“網絡反腐”日益成為世界潮流。在第四屆全球反腐敗論壇上，一些西方國家代表和專家已經建議將互聯網作為一種控制和預防犯罪的工具，他們建議各國政府建立一種便于各企業(yè)和市民關注和評估政府的服務質量的電子系統(tǒng)，以避免出現腐敗問題。所以，我們也要順應這種潮流，積極倡導和支持“網絡反腐”，握住這把“雙刃劍”的“劍柄”，既充分發(fā)揮其潛能，又不至于讓它偏離正確的方向。

但是從“網絡反腐”的弊端及我國現實情況來看，必須對“網絡反腐”寄予理性期待。在對網絡舉報予以高度重視的同時，對傳統(tǒng)渠道的信訪舉報也不能有絲毫偏廢。其理由是：新聞媒體與其他監(jiān)督方式的主體是相互配合的。只有在網絡新聞媒體監(jiān)督與立法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督相配合且形成監(jiān)督合力的前提下，才能形成輿論威懾力，因為網絡舉報的情況要其他機關來處理。所以說，網絡新聞輿論監(jiān)督功能的發(fā)揮需要一定的條件。在權力高度集中、其他監(jiān)督機制無能為力的情況下，單靠“網絡反腐”來建立廉潔社會的想法是不切實際的。

[1]蔣碧昆.憲法學（修訂本）[M].北京：中國政法大學出版社，1999.270.

[2]佚名.政府部門用錢收錢一目了然，廣東啟動網絡反腐[J].黨風與廉政，2002,（7）.

[3]田湘波.網絡反腐：一種新的輿論監(jiān)督手段[N].檢察日報，2008-09-10.

[4]黃木.論網絡反腐及其發(fā)力路徑[J].經濟師，2008,（11）.

[5][美]蘇珊·羅斯·艾克曼.腐敗與政府[M].北京：新華出版社，1999.4.

[6]AnechiaricoandJacobs 1996；BeckerandStigler 1974；Rose-Ackerman 1978.109-119.

[7]http://news.163.com/09/0316/12/54HDPLVH0001124J.html

[8][加]里克·斯塔彭赫斯特，[美]薩爾·J·龐德.反腐敗—國家廉政建設的模式[M].楊之剛譯.北京：經濟科學出版社，2000.1.

A

1009-3605（2010）03-0021-04

2010-03-10

周育平，男，湖南衡陽人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院研究員，主要研究方向：政治與黨的建設。

責任編輯：肖琴