袁忠

(中共廣東省委黨校，廣東廣州510053)

公務員考錄制度面臨的困境及其破解

袁忠

(中共廣東省委黨校，廣東廣州510053)

20年的實踐表明，作為公務員制度關(guān)鍵性構(gòu)件的我國公務員考錄制度在取得突破性進展的同時，面臨著缺乏科學分類、考試成本過高、考試程序不合理、不正之風蔓延等問題的困擾。其根本原因在于，現(xiàn)行考試制度性質(zhì)上屬于職位競爭考試，采取一輪制考試模式，走的是專才路線，與我國的國情難相適應。走出這種困境的主要路徑是實行二輪遴選制考試模式，分類組織考試，兼顧通用能力和專業(yè)知識技能的要求，建立具有中國特色低成本、高績效的考錄制度。

公務員；考試；困境；二輪遴選制

從1989年國家公務員制度試點至今，作為公務員制度關(guān)鍵構(gòu)件的考錄制度在我國已經(jīng)走過了20余年的漫長歷程。但隨著實踐的不斷深入，公務員考錄制度暴露出的一些問題也日趨明顯，其中，具有基礎(chǔ)性和決定性意義的是公務員考試模式的選擇。

一、現(xiàn)行公務員考錄制度面臨的困境及其影響

（一）報考人數(shù)屢創(chuàng)新高，加劇了整個社會人力資源配置的不合理

隨著就業(yè)形勢的日益嚴峻，報考公務員的社會熱度逐年攀升。以中央機關(guān)公務員報考為例，2001年報名人數(shù)僅為3萬余人，2004年達到了36萬人，2010年則超過146萬人，再創(chuàng)歷史新高；146萬多人爭奪15646個職位，招錄比93:1，同樣創(chuàng)出新高。[1]如此眾多的考生都涌向黨政機關(guān)，加劇了整個社會人力資源配置的不合理。一方面，機關(guān)對考生的學歷要求盲目攀高，一些工作性質(zhì)簡單、高中生都能勝任的崗位卻要求本科甚至研究生學歷，造成人才的高消費和奢侈浪費。另一方面，整個社會的優(yōu)秀人才都拼命擠進公務員隊伍，公務員系統(tǒng)就像一個龐大的抽水機，影響了其他行業(yè)人才的儲備和穩(wěn)定。發(fā)達國家經(jīng)驗表明，具有創(chuàng)造特質(zhì)的社會精英應更多地流向創(chuàng)造物質(zhì)和精神財富的企事業(yè)單位。

（二）報考人數(shù)相差懸殊，造成考生機會上的相對不平等

現(xiàn)行考試嚴格按照專業(yè)要求報考具體的職位，造成不同職位報考人數(shù)多寡嚴重不均。以2010年中央機關(guān)招錄情況為例，報考人數(shù)最多、競爭最激烈的職位是科技部國際合作司“歐洲處主任科員以下”職位，招錄1人，卻有4224人報名，招錄比達到了4224:1，即有四千多人是在做無用功、陪考。另一方面，和往年一樣，也有不少職位“無人問津”，本年度共有62個職位無人報考，其中35個在氣象系統(tǒng)。[2]造成這種情況的主要原因，除了少數(shù)職位專業(yè)要求嚴之外，在于報考信息的不對稱。報考的盲目性造成考生機會上的不平等，對于大多數(shù)考生來說近乎殘酷。如何跨越這種專業(yè)的桎梏，構(gòu)建一個相對公正、平等競爭的平臺，是廣大考生和社會的熱切盼望和呼聲。

（三）報考職位不分等級，抹殺了職位之間的差別

現(xiàn)行考試沒有按照公務員等級序列分類分級招錄公務員，辦事員、科員、副主任科員、主任科員這四類職位都適應于同一種考試，考試內(nèi)容、程序和方法都一樣。這就抹殺了主任科員、副主任科員和科員、辦事員之間的既有差別。相對于整個機關(guān)公務員分級來看，這種差別也許不算什么，但是對于許多基層單位和公務員人數(shù)眾多、領(lǐng)導職位較少的公安、工商、海關(guān)等系統(tǒng)來講，這種差別就不能忽略。這部分公務員一輩子的終極職級就是科級，大多是以科員或主任科員身份退休。不分級考錄，既為人才的高消費提供便利，同時造成那些低學歷人員無緣公務員隊伍，不利于公務員職級的有序管理。

（四）考試成本不斷增加，釀成社會財富的巨額浪費

與公務員報考熱同時迸發(fā)的是公務員考試成本的不斷增加，各種版本的公務員考試教材、形式多樣的考前輔導班令人眼花繚亂。余仲華、杜新宇兩位研究者對我國公務員考試進行經(jīng)濟成本估算，結(jié)果顯示錄用1名公務員成本高達2.6萬元。[3]毋庸置疑，公務員考試總成本由兩部分組成：一是報考機關(guān)公務員的考生需要支付的成本，包括：報名費、資料費、培訓費用、考生面試費用和生活、交通等其他費用；二是考試主辦方需要花費的成本，包括：命題費、組織策劃、執(zhí)行人員人工成本、試卷印刷費、考點場租、考務人工成本、試卷評閱和面試費等。研究表明，招考過程中存在很多環(huán)節(jié)，需要各種各樣的經(jīng)費開支，尤其是各種雜費，難以一一計算，一部分經(jīng)濟成本不得不在計算中忽略，因此估算出的數(shù)字實際上還是保守估計。如此巨額的費用開支，不僅令許多考生望而生畏，而且已經(jīng)成為一些經(jīng)濟相對落后地區(qū)沉重的財政負擔。雖然不少人認為，只要能為黨政機關(guān)選拔到合適、理想的人才，付出一些成本是必要的而且值得。但問題在于在國家財力尚不寬裕的情況下，能否花費更少的成本辦盡量多的事情，這是現(xiàn)代公共管理應該遵循的基本價值取向。

（五）考錄程序不夠完善，引發(fā)招錄上的不正之風蔓延

現(xiàn)行公務員考試遵循先筆試后面試的程序，按照1：3的名額確定參加面試的人選。究竟能否通過面試，在很大程度上取決于考官的主觀意志。而目前我國考官主要由三部分組成：用人單位領(lǐng)導、組織人事干部、專家，組成結(jié)構(gòu)和比例不盡合理。在現(xiàn)行格局下，面試過程和結(jié)果大體受到用人單位的左右，容易滋生以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象。眾所周知，在缺乏有效外部輿論監(jiān)督的情況下，用人單位會通過各種手段影響專家的意見和投票行為，以便達到用人單位想要的結(jié)果。而有些考生或家長也會想方設(shè)法通過關(guān)系找熟人、打招呼，造成不正當競爭。另一方面，對于入圍前三名的考生來說，能夠在眾多的考生中脫穎而出，其素質(zhì)和能力也相差無幾，因而不少人認為在前三名中錄取誰都影響不大，這就意味著考官有很大的自由取舍權(quán)，且不用承擔法律或道德良心上的責任。難怪乎社會上流傳著“筆試考（靠）自己，面試考（靠）父母”的說法。這樣的制度設(shè)計使我國公務員制度倡導的公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則難以得到徹底的貫徹，考試的公正性大打折扣。

二、國際上兩種不同形式考試制度的比較及其發(fā)展路徑

從世界范圍來看，根據(jù)考錄程序結(jié)束后能否確保任用和立即任用，可以將公務員考試從性質(zhì)上區(qū)分為職位競爭考試和統(tǒng)一資格考試。所謂職位競爭考試，是指根據(jù)職位任用的需要，按照擔任公務員的基本條件和具體的職位要求，公開考試嚴格考核，擇優(yōu)錄用公務員，通過后立即委派任用，簡稱任用考試，其以美國為代表。所謂統(tǒng)一資格考試，是以統(tǒng)一的考試測定和識別報考者是否具備錄用資格，但考試通過后不一定立即任用，而是進入公務員人才庫；如若到具體單位任職，還需通過下一輪的考試或考察程序,簡稱資格考試，其以英國為代表?！坝ⅰ⒎ǖ葒鴮嵭械氖琴Y格考試，其公務人員不受政潮之影響，原因在于‘事務官之任用，必以資格考試之錄取者為宜候選人員，凡未經(jīng)資格考試之人員，政府概不得任用’。美國實行的是任用考試，‘必先有需要而后定錄取名額，錄取以后立刻委用，無需聽鼓轅門，咨嗟白首’”。[4]

從公務員制度的發(fā)展歷史可以看出，上述兩種考試制度所依賴的條件不同，并與不同的國情和機關(guān)文化相適應。（1）職位競爭考試，考生報考的是有特定指向的職位，報考的條件和要求具體，針對性強；統(tǒng)一資格考試，考生競爭的是擔任公務員的資格，報考的條件和要求相對寬松，一般性強。（2）職位競爭考試強調(diào)的是具體的專業(yè)要求，講求專業(yè)對口，走的是專才路線；統(tǒng)一資格考試強調(diào)的是綜合素質(zhì)和能力，不要求專業(yè)對口，走的是通才路線。（3）職位競爭考試的前提是職位空缺，用人單位需要立即補充人員，是有選擇性地因職擇人；統(tǒng)一資格考試是儲才以備用，每年定期通過考試選拔一定數(shù)量的人員進入公務員人才庫，便于用人單位需要時從中進一步遴選?！百Y格考試和任用考試的區(qū)別實際上在于對公務員供與求的側(cè)重點不同：資格考試強調(diào)為公務員系統(tǒng)提供充足的人才來源，任用考試則主張根據(jù)需要進行考試和錄取”。[5]（4）職位競爭考試必須以嚴格的職位分類為前提，其基礎(chǔ)是公務員職位的分級分類管理；統(tǒng)一資格考試對人事分類的要求不高，可以建立在品位分類的基礎(chǔ)之上。我國一直是以品位分類為主，分類方法簡單而易行，現(xiàn)在雖然在逐步推行職位分類，但一些具體細致的分類工作還有待于依次推進。（5）職位競爭考試一般只要通過筆試、面試等程序就可以直接進入試用期，這種考試模式可以稱為“一輪制”模式；而統(tǒng)一資格考試，通過第一輪筆試、面試等環(huán)節(jié)只是獲得被選資格，而要具體任職還必須經(jīng)過第二輪用人單位的挑選，這種考試模式可以稱為“二輪遴選制(簡稱二輪制)”模式；即通過第一輪考試獲得擔任公務員的資格，通過第二輪考試獲得在某個單位、某個具體職位任職的資格。第一輪考試考察考生擔任公務員應該具備的公共管理、法律等基礎(chǔ)性知識，第二輪考試考察考生擔任某個具體職位應該具備的相應的專業(yè)知識和操作能力等。二者的不同點如下表：

職位競爭考試與統(tǒng)一資格考試對比表

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我國古代官員管理奉行的也是通才路線，科舉考試就屬于典型的資格考試，天下學子先通過科舉考試獲得任用資格，再通過侯任這一環(huán)節(jié)委派到中央或地方任職。遺憾的是它只實行一考定終身，催生出兩大問題：一是考生獲得任用資格后，究竟到哪里任職、任什么職，不需經(jīng)過考試，也不是由用人單位來選擇，而靠關(guān)系推薦、上面委派等，彈性很大，為封建官場下的用人腐敗埋下了伏筆。二是由于缺乏第二輪考試，忽視了考生的專業(yè)水平、個人職業(yè)興趣等方面的差異，不能做到用其所長，遑論因事?lián)袢恕⑷耸孪嘁?。因此，我國古代科舉制度注定要走入死胡同而受到摒棄。

新中國成立后，我國在人才管理上也一直堅持通才路線，機關(guān)公務員也不像西方國家那樣實行政務類和業(yè)務類相分離，公務員任用和晉升的專業(yè)限制不明顯。與這樣的文化、歷史國情相適應，照理說我國應實行統(tǒng)一資格考試才符合邏輯。而現(xiàn)今我國實行的公務員考錄制度卻是典型的職位競爭考試。毋庸置疑，職位競爭考試強調(diào)的是特定專業(yè)技能，與通才路線相悖。這表明我國公務員的發(fā)展路徑與其歷史軌道存在明顯的背離，正是其管理和邏輯上的紊亂，引發(fā)出我國公務員考試實踐中的種種弊端。

三、重點測試通用能力還是專業(yè)能力：專業(yè)與非專業(yè)之爭

究竟是要實行職位競爭考試還是實行統(tǒng)一資格考試，其爭論的焦點在于公務員招考過程中是否要堅持和強調(diào)專業(yè)要求。二者的分歧是，主張職位競爭考試者強調(diào)專業(yè)之間的差異，認為考試內(nèi)容應該強化對考生進行專業(yè)知識能力和應用能力的檢測；主張統(tǒng)一資格考試者強調(diào)通用能力的效用，認為考試內(nèi)容應側(cè)重于各職位通用的基礎(chǔ)知識和能力的測試，如公共管理能力、行政職業(yè)技能等。但實際上，只有“二輪遴選制”考試模式能較好地兼顧通用能力要求和專業(yè)要求，解決此紛爭困擾，是一種優(yōu)化選擇。（1）公務員從事的是社會公共事務的管理活動，要求具備三方面的基本素養(yǎng)：公仆意識、公共管理和服務能力、一定的專業(yè)知識。它對專業(yè)知識的要求并不如企事業(yè)單位那么嚴格，并不要求所有的公務員都具備相關(guān)專業(yè)知識背景，因為公務員并不都是專業(yè)技術(shù)人員。如果說公務員作為一個職業(yè)化隊伍有統(tǒng)一的專業(yè)的話，那就是公共管理專業(yè)。對機關(guān)公務員來說，對公共管理能力的要求勝過對某方面專業(yè)技能的要求。（2）“二輪遴選制”考試模式不是不講專業(yè)，恰恰相反，它既注重通用能力的要求，也注重職業(yè)能力的要求；它將這兩種不同能力的要求通過兩輪考試來實現(xiàn)。其第一輪考試就是測試考生應該具備的通用管理能力，第二輪考試就是要測試考生應該具備的相關(guān)專業(yè)知識和技能。一方面，考生可以通過惡補達到用人單位最基本專業(yè)要求。另一方面，那些對用人單位專業(yè)領(lǐng)域完全陌生的考生會放棄競爭，或被淘汰出局。二輪制考試就是要在通用能力和專業(yè)技能之間找到平衡，使機關(guān)錄取的公務員具有更高的綜合素養(yǎng)。所以，通過二輪制考試進入機關(guān)的，既有相關(guān)專業(yè)背景的人才，也有來自其他專業(yè)的綜合性人才，使機關(guān)人才結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化、復合化，比那種只有專業(yè)知識而缺乏綜合管理技能的人才格局更理想。（3）對于年輕的初任公務員來說，能否成為一個合格的公務員更主要的是看其是否具備基本的公共精神和能力，目前我國缺失的正是這種以公共利益為導向的公共精神和服務精神。因此，除非是一些相當冷偏、尖端領(lǐng)域?qū)I(yè)要求比較嚴格外，大部分來自專業(yè)的障礙是可以克服的。正如許多負責招聘的企業(yè)負責人所認同的那樣“除一些對專業(yè)知識要求較高的崗位外，應聘者的‘軟件’綜合素質(zhì)更被企業(yè)看重”。[6]

從我國公務員使用的實際狀況來看，雖然我們在公務員招錄時十分強調(diào)專業(yè)界限，但在公務員的任用、晉升、調(diào)動等方面并不重視專業(yè)的限制，基層尤甚。湖南省常德市曾對縣鄉(xiāng)公務員隊伍狀況進行過統(tǒng)計調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)“目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)公務員中熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)村經(jīng)濟管理的僅41%，在縣直單位中專業(yè)對口的不到30%，在縣直專業(yè)部門班子成員中非專業(yè)人員普遍達到30%至50%”。[7]我國現(xiàn)行的公務員錄用考試，表面上重視專業(yè)要求，實際上正如黑龍江大學副校長、博士生導師何穎教授指出那樣：“客觀上出現(xiàn)了重公共科目考試、輕專業(yè)科目考試的傾向”。因為在目前的考試中，筆試只考公共科目，并以公共科目考試成績作為進入筆試的依據(jù)。而在面試過程中，“專業(yè)科目考試的比重很低，最多只能占到40%左右。這樣做的結(jié)果是使進入……考試的人員的專業(yè)水平和能力往往得不到保證”。[8]但二輪遴選制考試有針對性地克服這一弊端，兼顧了通用能力和專業(yè)技能的要求。

世界上最早推行公務員制度的英國，剛開始也是像我們一樣采取職位競爭考試的辦法選拔人才，而最終轉(zhuǎn)向了資格考試模式。1833年英國政府開始實行官職的考試補缺制度，各部門每有職位空缺，便由四人參加考試，通過競爭擇優(yōu)錄用。當時，1853年東印度公司的特許狀期滿，為了阻止貴族引薦私人竊取這一重要職位，國會提出了改進人事考選制度的議案。當時受國會委派而負責研討考試制度的麥克萊等3人，在對政府官制和人事制度進行了調(diào)查之后，提出了《麥克萊報告》，主張考選標準應注意一般的教育程度和適應能力，反對以應用技術(shù)及專門知識為考選條件；職員任用必須經(jīng)過公開競爭考試，考試合格者還必須經(jīng)過兩年訓練，訓練合格后按成績分配工作。這一報告對英國人事制度改革產(chǎn)生了極大的影響，為英國近代文官制度的誕生奠定了基礎(chǔ)。[9]因此，從各方面情況來看，我國也完全有必要改革目前的一輪制考試制度，繼承古代科舉制的優(yōu)良做法，借鑒英國的經(jīng)驗，從職位競爭考試過渡到二輪制資格考試。

四、二輪遴選制考試模式的比較優(yōu)勢及其制度安排

第一，二輪制考試模式實行分級分類考試。結(jié)合我國具體國情，公務員招錄考試可以依據(jù)其職位劃分為三類三級：一是辦事員職位，要求大專和本科學歷；二是科員職位，要求本科或研究生學歷；三是主任科員和副主任科員職位，要求研究生（含博士）學歷。這三類考試的內(nèi)容題型和考試方法有所差別，以體現(xiàn)不同層級職位的要求。原則上不支持高學歷者報考低職位，避免人才的高消費和無序競爭。

第二，二輪制考試模式兼顧通用能力和專業(yè)能力的考察。二輪制考試實際上等于資格考試加任用考試，在資格考試的基礎(chǔ)上進行以任用為目的的錄選考試。第一輪考試，通過筆試加面試，測試考生應該具備的與公務員身份而不是具體職位相適應的知識和能力；第二輪考試，通過筆試加面試或者以考察代替筆試，測試考生應該具備的與用人單位具體的職位相適應的技能。吸取了職位競爭考試和統(tǒng)一資格考試各自的長處，考試目的十分明確，針對性強，考試效果可以預測和控制。第一輪考試放寬專業(yè)限制，除專業(yè)技術(shù)類職位外，綜合管理類和行政執(zhí)法類都不作嚴格的專業(yè)限制；第二輪考試強調(diào)職位要求（不等于專業(yè)要求），要求考生具備相應或相近的專業(yè)背景知識。這樣既可以保證公務員隊伍的整體水平，又照顧到每個職位的具體要求。也不會出現(xiàn)不同職位報考人數(shù)相差懸殊的局面，避免了不公和浪費。

第三，二輪制考試模式有效避免了招錄上的不正之風。由于第一輪考試不牽涉到具體的用人單位，考官完全由相關(guān)專家組成。不管是筆試還是面試，專家都可以相對獨立公正地進行測試，不會受到用人單位的干擾。經(jīng)過第一輪的公正篩選后，第二輪考試則尊重用人單位的自主權(quán)，由用人單位在候選名單中根據(jù)考試或考察結(jié)果取舍。對于少數(shù)超過一定年限（一般設(shè)置為兩至三年）還沒有被用人單位選上的，可以由組織人事部門根據(jù)具體情形指派，以保證凡是通過第一輪考試具備公務員資格的原則上都被委任，避免了一輪制考試模式下雖然艱辛入圍但最終被淘汰的有欠合理和殘酷現(xiàn)象的出現(xiàn)。

與考試制度的變革相適應，旨在提高公務員素養(yǎng)的公務員初任培訓要做出相應的改革。由于人數(shù)眾多和經(jīng)費有限等條件的限制，我國目前的初任公務員培訓基本上是不分行業(yè)、專業(yè)、職位，其培訓的重點在于公務員的通用知識和技能，忽視了專業(yè)技能的訓練。實行二輪制考試模式之后，初任公務員培訓應該以行業(yè)或系統(tǒng)為依據(jù)，分類組織，培訓內(nèi)容側(cè)重于專業(yè)技能的培養(yǎng)和訓練等。

[1][2]楊華云.國考招錄比93:1創(chuàng)新高[N].新京報,2009-12-27.

[3]新民周刊記者.爭辯公務員考試成本行政與學術(shù)結(jié)論落差巨大[J].新民周刊,2006-08-17.

[4][5]李里鋒.南京國民政府公務員考試制度的若干問題[J].史學月刊,2004,(1)：67.

[6]本報記者.南開調(diào)查顯示:就業(yè)“專業(yè)對口”要放寬理解[N].經(jīng)濟參考報,2008-10-27.

[7]張柏枝.關(guān)于縣鄉(xiāng)公務員隊伍能力建設(shè)的思考[DB/OL].中國常德網(wǎng),2006-01-23.

[8]何穎.科學化:完善公務員考試錄用制度的關(guān)鍵[J].學術(shù)交流,2001,(1)：24.

[9]唐曉陽，袁忠.公務員制度概論(修訂本)[M].廣州:廣東人民出版社,2004,279.

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1009-3605（2010）03-0009-04

2010-04-14

袁忠，男，湖南攸縣人，中共廣東省委黨校行政學教研部副教授、副主任，主要研究方向：公共管理、公務員制度。

責任編輯：譚桔華