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        推進(jìn)土地調(diào)控的理論和實(shí)踐創(chuàng)新

        2010-10-21 02:25:46劉隨臣
        中國國土資源經(jīng)濟(jì) 2010年2期
        關(guān)鍵詞:宏觀調(diào)控用地調(diào)控

        ■ 劉隨臣

        (國土資源部 ,北京 100812)

        2010年,我國經(jīng)濟(jì)從最困難時期轉(zhuǎn)入最復(fù)雜時期,經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力不足,改善外需狀況難度加大,財(cái)政收入增長的基礎(chǔ)比較脆弱。在這種情況下,雖然總體寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)政策基調(diào)不會改變,但是“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防通脹、促轉(zhuǎn)型”尤其是加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整被擺在更加重要的位置。保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性,著力提高政策的靈活性和針對性,是保持經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展的重大舉措。就土地政策參與宏觀調(diào)控而言,保持穩(wěn)定性和連續(xù)性相對容易,但增強(qiáng)靈活性和針對性則難度較大,及時研判形勢和把握調(diào)控時機(jī)非常重要。土地作為要素參與宏觀調(diào)控是根據(jù)我國資源國情和發(fā)展階段的管理創(chuàng)新。近年來,雖然在土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”理論和宏觀調(diào)控政策目標(biāo)、工具以及形勢分析的核心指標(biāo)等方面進(jìn)行了積極探索,但距有效服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求還有較大差距,需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際,加快推進(jìn)土地政策參與宏觀調(diào)控的理論和實(shí)踐創(chuàng)新。

        1 土地參與宏觀調(diào)控面臨的挑戰(zhàn)

        我國特有的資源管理制度、特殊的國情和特定的發(fā)展階段,決定了土地調(diào)控面臨的形勢更加復(fù)雜,任務(wù)更加繁重和艱巨。

        1.1 理論難點(diǎn)

        總體上說:我國尚未形成土地資源、資產(chǎn)和資本“三位一體”整體調(diào)控與管理的理念和政策。具體表現(xiàn)在:

        從資源角度講,供需總量矛盾突出,供給彈性不足。土地資源剛性需求在很長一段時間持續(xù)增大,我國國土面積大,但耕地比例低、人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源不足。同時,未利用土地中可供開墾為耕地的數(shù)量有限,加之水土流失嚴(yán)重,土地沙化問題突出,土地污染嚴(yán)重,土地資源可持續(xù)利用能力較弱。

        從資產(chǎn)角度,結(jié)構(gòu)性矛盾尖銳,導(dǎo)致違法違規(guī)和粗放浪費(fèi)并存。土地資源總量供需之間的矛盾轉(zhuǎn)化為土地資產(chǎn)的占有和利益分配之間的矛盾,形成土地供給的有限性與私人、單位對土地資產(chǎn)占有、使用需求無限性之間的尖銳矛盾,呈現(xiàn)出城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)行業(yè)之間、住房與莊稼爭地的現(xiàn)象。土地資產(chǎn)成為利益主體發(fā)展和創(chuàng)造財(cái)富的要素和手段,在一定程度上扭曲了建設(shè)用地實(shí)際的供需關(guān)系。加上現(xiàn)有政策制度對土地供需、占有使用和利益的有效調(diào)控不到位,造成當(dāng)前土地違法違規(guī)尚未遏 制,開發(fā)利用粗放浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

        從資本角度,與貨幣政策缺乏有效配合,風(fēng)險加大。隨著金融作為市場經(jīng)濟(jì)核心地位的日益顯現(xiàn),貨幣資本對其他要素資本作用和影響的不斷強(qiáng)化,土地資本不斷從實(shí)物資本形態(tài)衍生出虛擬資本形態(tài),金融信貸和資本市場與土地市場相互傳導(dǎo),土地-金融耦合共生效應(yīng)日益顯現(xiàn)。然而,土地政策與貨幣金融政策各自獨(dú)立、缺乏有效配合造成土地市場和金融市場風(fēng)險累計(jì)放大。

        上述問題的根源在于土地收益分配機(jī)制不完善。在土地資源資產(chǎn)化和資本化的過程中,由于我國土地收益分配制度改革滯后、土地增值收益歸屬主體不清,造成土地收益分配失衡問題突出,形成土地資源配置和利益分配主要流入城市,過多偏向于強(qiáng)勢利益主體的格局。主要表現(xiàn)為:一是農(nóng)民參與土地增值收益分配的比例過??;二是中央與地方之間土地資源收益分配不合理,中央財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配,地方“以地生財(cái)”,形成了中央和地方之間的利益博弈;三是開發(fā)商追求利益最大化,高房價使貧富差距進(jìn)一步拉大;四是缺乏當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益的統(tǒng)籌機(jī)制,過度征地,財(cái)政透支,影響可持續(xù)發(fā)展。

        1.2 實(shí)踐挑戰(zhàn)

        一是運(yùn)用行政手段相對較多,經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用尚顯不足。宏觀調(diào)控的手段主要包括經(jīng)濟(jì)、行政、法律和技術(shù)手段。但在實(shí)踐中,更多的是使用行政手段。從短期看,為了見效快,選擇土地供應(yīng)計(jì)劃和審批管理等行政手段是必要的,但是行政手段是以相應(yīng)的行政體制為基礎(chǔ)和前提,政策上不斷重申“最嚴(yán)格”,可在實(shí)際執(zhí)行中既沒有“最嚴(yán)格”的定量概念,也沒有科學(xué)的指標(biāo)體現(xiàn),政策尺度存在一定的隨意性。表現(xiàn)出不是事前研判、及時決策,而是以事后糾正為主。土地政策參與調(diào)控是一個系統(tǒng)工程,各種調(diào)控手段應(yīng)該相互配合,綜合運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)手段為主的調(diào)控手段,影響市場主體的行為,對總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序等進(jìn)行調(diào)控。

        二是保持政策穩(wěn)定性、連續(xù)性相對容易,增強(qiáng)靈活性和針對性更難。主要表現(xiàn)在政策的時滯效應(yīng)較為明顯,對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控的時間或時機(jī)非常重要,需要適時、適度進(jìn)行調(diào)控,更多地進(jìn)行事先防范,錯過時機(jī)就要付出更高的代價,甚至?xí)霈F(xiàn)難以彌補(bǔ)的損失。從宏觀調(diào)控的實(shí)踐來看,調(diào)控措施的滯后,自然就增加了靈活性和針對性的難度。從土地供應(yīng)計(jì)劃下達(dá)到形成有效供給一般需要2-3年時間。如果調(diào)控措施沒有預(yù)見性,很難發(fā)揮積極作用。

        2 建立以經(jīng)濟(jì)手段為主的土地調(diào)控體系

        2.1 實(shí)行多元供地方式

        根據(jù)用地性質(zhì)選擇適宜的土地供應(yīng)方式,擴(kuò)大有償使用范圍,對不同用途、類型、規(guī)模、性質(zhì)的用地,采取靈活的供應(yīng)方式;針對不同行業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和成長周期,采用彈性年期的出讓方式。加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè),盡快研究和制定建設(shè)用地交易辦法。

        2.2 以價格為核心,實(shí)施差別化的調(diào)控政策

        完善價格形成機(jī)制,以競爭擇優(yōu)方式選擇用地者,健全土地價格體系,制定基礎(chǔ)設(shè)施用地價格標(biāo)準(zhǔn)。定期發(fā)布不同地區(qū)不同行業(yè)最低指導(dǎo)地價,鼓勵優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項(xiàng)目用地。調(diào)整使用未利用地的價格標(biāo)準(zhǔn),積極拓展建設(shè)用地供應(yīng)新空間。通過建立調(diào)整地價或租金的提升、降低機(jī)制,影響各類用途土地的需求和成本,調(diào)控土地的供給量和供給結(jié)構(gòu),優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),進(jìn)而達(dá)到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的。

        2.3 發(fā)揮土地稅費(fèi)的調(diào)控空間

        稅和費(fèi)是土地參與宏觀調(diào)控的重要手段。嚴(yán)格征收土地增值稅調(diào)控房地產(chǎn)供給量和供給結(jié)構(gòu),適時開征不動產(chǎn)稅調(diào)控土地需求量和需求結(jié)構(gòu)。提高中央在新增建設(shè)用地 使用費(fèi)中的使用比例,增大調(diào)控的空間。

        2.4 探索土地儲備的調(diào)控作用

        根據(jù)市、縣土地供應(yīng)規(guī)模合理確定儲備土地規(guī)模,優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地。加快建立國有土地收益基金,適時調(diào)整儲備土地的供應(yīng)規(guī)模和時序。

        2.5 研究準(zhǔn)確反映國土資源領(lǐng)域全貌的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)

        包括計(jì)劃、供應(yīng)、使用、地價、儲備、抵押貸款等指標(biāo)。建立健全國土資源預(yù)警預(yù)報制度,定期發(fā)布土地供應(yīng)數(shù)量、結(jié)構(gòu)和價格等信息,積極引導(dǎo)市場,適時調(diào)整調(diào)控的方向和節(jié)奏。

        3 推進(jìn)土地調(diào)控實(shí)踐創(chuàng)新

        3.1 注重與產(chǎn)業(yè)政策互動

        以供地結(jié)構(gòu)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。對資源消耗(特別是能源、土地)和環(huán)境污染型項(xiàng)目,限制或禁止土地供應(yīng);對見效快、就業(yè)多、效率高、能耗低、污染少、拉動力強(qiáng)、支柱作用顯著的產(chǎn)業(yè)用地,要予以優(yōu)先保障。將工業(yè)用地的價格、出讓年期與竣工投產(chǎn)后產(chǎn)出效益有機(jī)結(jié)合,對符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化方向的產(chǎn)業(yè)用地價格、租金和供應(yīng)時序要予以優(yōu)先考慮。

        3.2 注重與財(cái)政、貨幣政策互動

        配合證監(jiān)部門和銀監(jiān)部門把住土地上市融資和抵押貸款的門檻。嚴(yán)格房地產(chǎn)企業(yè)資本市場融資監(jiān)管,規(guī)范融資行為,嚴(yán)肅查處存在違反土地管理法律法規(guī)行為的企業(yè),并限制其上市融資,及時向社會披露。嚴(yán)控土地抵押貸款的成數(shù),規(guī)范土地儲備貸款行為(比如最高比例不得超過評估值的70%,貸款期限原則上不能超過兩年等),降低土地融資的金融風(fēng)險。參與研究制定彈性房地產(chǎn)信貸杠桿比率。比如,現(xiàn)階段除保障性住房外,可以將普通商品住房等項(xiàng)目的最低資本金比例上調(diào)為30%或者更高。

        3.3 注重與考核評價制度互動

        中央經(jīng)濟(jì)工作會議上,胡錦濤總書記提出,以完善政績考核評價機(jī)制為抓手,增強(qiáng)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的自覺性和主動性??己嗽u級機(jī)制也可以成為調(diào)控的重要手段,目前,除嚴(yán)格實(shí)施單位和固定資產(chǎn)投資增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法外,可以考慮對土地年度利用計(jì)劃執(zhí)行率、報部批準(zhǔn)用地的重點(diǎn)城市實(shí)施方案審核率、國務(wù)院和省級政府批準(zhǔn)建設(shè)用地情況的供地率、供后土地開發(fā)情況的開工率和竣工率、建設(shè)占用耕地的補(bǔ)充率、違法用地比率等指標(biāo)的考核,根據(jù)考核結(jié)果提出不同的政策調(diào)控導(dǎo)向。

        3.4 注重與城鎮(zhèn)化建設(shè)互動

        積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是擴(kuò)大內(nèi)需、拉動消費(fèi)的最主要的舉措之一。要充分利用城鎮(zhèn)化推動擴(kuò)大內(nèi)需的有利時機(jī),發(fā)揮好農(nóng)村土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤組合政策的作用,統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)用地。在科學(xué)制定中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上,適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要,及時調(diào)整用地政策,在節(jié)約集約的前提下,重點(diǎn)保障中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展就業(yè)和保障性住房用地。在年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)中對中小城市和小城鎮(zhèn)予以傾斜,切塊支持,重點(diǎn)保障。加強(qiáng)對民生用地落實(shí)情況的監(jiān)督檢查,對保障性住房用地指標(biāo)未能完成年度計(jì)劃的,采取責(zé)任連帶制度,除扣除下年指標(biāo)外,對其他用地實(shí)行暫停或停止審批。當(dāng)下,要密切關(guān)注開發(fā)商向三、四線城市、中小城鎮(zhèn)滲透,借推進(jìn)城鎮(zhèn)化之機(jī)對土地進(jìn)行炒作、投機(jī)的苗頭和傾向。

        [1]徐紹史.加強(qiáng)和改善土地宏觀調(diào)控構(gòu)建科學(xué)發(fā)展新機(jī)制[J].求是,2010(3):34-36.

        [2]甘藏春,土地宏觀調(diào)控創(chuàng)新理論與實(shí)踐[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2009.

        [3]毛振強(qiáng),等.土地政策參與宏觀調(diào)控的作用機(jī)理與傳導(dǎo)機(jī)制[M].北京:中國大地出版社,2009.

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