■ 劉隨臣

（國土資源部 ，北京 100812）

2010年，我國經濟從最困難時期轉入最復雜時期，經濟增長內生動力不足，改善外需狀況難度加大，財政收入增長的基礎比較脆弱。在這種情況下，雖然總體寬松的宏觀經濟政策基調不會改變，但是“穩(wěn)增長、調結構、防通脹、促轉型”尤其是加快經濟結構調整被擺在更加重要的位置。保持宏觀經濟政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，著力提高政策的靈活性和針對性，是保持經濟企穩(wěn)回升，促進經濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展的重大舉措。就土地政策參與宏觀調控而言，保持穩(wěn)定性和連續(xù)性相對容易，但增強靈活性和針對性則難度較大，及時研判形勢和把握調控時機非常重要。土地作為要素參與宏觀調控是根據我國資源國情和發(fā)展階段的管理創(chuàng)新。近年來，雖然在土地資源、資產、資本“三位一體”理論和宏觀調控政策目標、工具以及形勢分析的核心指標等方面進行了積極探索，但距有效服務經濟社會發(fā)展的要求還有較大差距，需要結合經濟社會發(fā)展實際，加快推進土地政策參與宏觀調控的理論和實踐創(chuàng)新。

1 土地參與宏觀調控面臨的挑戰(zhàn)

我國特有的資源管理制度、特殊的國情和特定的發(fā)展階段，決定了土地調控面臨的形勢更加復雜，任務更加繁重和艱巨。

1.1 理論難點

總體上說：我國尚未形成土地資源、資產和資本“三位一體”整體調控與管理的理念和政策。具體表現在：

從資源角度講，供需總量矛盾突出，供給彈性不足。土地資源剛性需求在很長一段時間持續(xù)增大，我國國土面積大，但耕地比例低、人均耕地少、優(yōu)質耕地少、后備耕地資源不足。同時，未利用土地中可供開墾為耕地的數量有限，加之水土流失嚴重，土地沙化問題突出，土地污染嚴重，土地資源可持續(xù)利用能力較弱。

從資產角度，結構性矛盾尖銳，導致違法違規(guī)和粗放浪費并存。土地資源總量供需之間的矛盾轉化為土地資產的占有和利益分配之間的矛盾，形成土地供給的有限性與私人、單位對土地資產占有、使用需求無限性之間的尖銳矛盾，呈現出城市與農村、工業(yè)與農業(yè)、產業(yè)行業(yè)之間、住房與莊稼爭地的現象。土地資產成為利益主體發(fā)展和創(chuàng)造財富的要素和手段，在一定程度上扭曲了建設用地實際的供需關系。加上現有政策制度對土地供需、占有使用和利益的有效調控不到位，造成當前土地違法違規(guī)尚未遏 制，開發(fā)利用粗放浪費現象嚴重。

從資本角度，與貨幣政策缺乏有效配合，風險加大。隨著金融作為市場經濟核心地位的日益顯現，貨幣資本對其他要素資本作用和影響的不斷強化，土地資本不斷從實物資本形態(tài)衍生出虛擬資本形態(tài)，金融信貸和資本市場與土地市場相互傳導，土地-金融耦合共生效應日益顯現。然而，土地政策與貨幣金融政策各自獨立、缺乏有效配合造成土地市場和金融市場風險累計放大。

上述問題的根源在于土地收益分配機制不完善。在土地資源資產化和資本化的過程中，由于我國土地收益分配制度改革滯后、土地增值收益歸屬主體不清，造成土地收益分配失衡問題突出，形成土地資源配置和利益分配主要流入城市，過多偏向于強勢利益主體的格局。主要表現為：一是農民參與土地增值收益分配的比例過?。欢侵醒肱c地方之間土地資源收益分配不合理，中央財權與事權的不匹配，地方“以地生財”，形成了中央和地方之間的利益博弈；三是開發(fā)商追求利益最大化，高房價使貧富差距進一步拉大；四是缺乏當前利益與長遠利益的統(tǒng)籌機制，過度征地，財政透支，影響可持續(xù)發(fā)展。

1.2 實踐挑戰(zhàn)

一是運用行政手段相對較多，經濟手段運用尚顯不足。宏觀調控的手段主要包括經濟、行政、法律和技術手段。但在實踐中，更多的是使用行政手段。從短期看，為了見效快，選擇土地供應計劃和審批管理等行政手段是必要的，但是行政手段是以相應的行政體制為基礎和前提，政策上不斷重申“最嚴格”，可在實際執(zhí)行中既沒有“最嚴格”的定量概念，也沒有科學的指標體現，政策尺度存在一定的隨意性。表現出不是事前研判、及時決策，而是以事后糾正為主。土地政策參與調控是一個系統(tǒng)工程，各種調控手段應該相互配合，綜合運用以經濟手段為主的調控手段，影響市場主體的行為，對總量、結構、布局、時序等進行調控。

二是保持政策穩(wěn)定性、連續(xù)性相對容易，增強靈活性和針對性更難。主要表現在政策的時滯效應較為明顯，對經濟運行進行宏觀調控的時間或時機非常重要，需要適時、適度進行調控，更多地進行事先防范，錯過時機就要付出更高的代價，甚至會出現難以彌補的損失。從宏觀調控的實踐來看，調控措施的滯后，自然就增加了靈活性和針對性的難度。從土地供應計劃下達到形成有效供給一般需要2-3年時間。如果調控措施沒有預見性，很難發(fā)揮積極作用。

2 建立以經濟手段為主的土地調控體系

2.1 實行多元供地方式

根據用地性質選擇適宜的土地供應方式，擴大有償使用范圍，對不同用途、類型、規(guī)模、性質的用地，采取靈活的供應方式；針對不同行業(yè)產業(yè)特點和成長周期，采用彈性年期的出讓方式。加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設，盡快研究和制定建設用地交易辦法。

2.2 以價格為核心，實施差別化的調控政策

完善價格形成機制，以競爭擇優(yōu)方式選擇用地者，健全土地價格體系，制定基礎設施用地價格標準。定期發(fā)布不同地區(qū)不同行業(yè)最低指導地價，鼓勵優(yōu)先發(fā)展產業(yè)且用地集約的工業(yè)項目用地。調整使用未利用地的價格標準，積極拓展建設用地供應新空間。通過建立調整地價或租金的提升、降低機制，影響各類用途土地的需求和成本，調控土地的供給量和供給結構，優(yōu)化土地利用結構，進而達到優(yōu)化產業(yè)結構的目的。

2.3 發(fā)揮土地稅費的調控空間

稅和費是土地參與宏觀調控的重要手段。嚴格征收土地增值稅調控房地產供給量和供給結構，適時開征不動產稅調控土地需求量和需求結構。提高中央在新增建設用地 使用費中的使用比例，增大調控的空間。

2.4 探索土地儲備的調控作用

根據市、縣土地供應規(guī)模合理確定儲備土地規(guī)模，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。加快建立國有土地收益基金，適時調整儲備土地的供應規(guī)模和時序。

2.5 研究準確反映國土資源領域全貌的統(tǒng)計指標

包括計劃、供應、使用、地價、儲備、抵押貸款等指標。建立健全國土資源預警預報制度，定期發(fā)布土地供應數量、結構和價格等信息，積極引導市場，適時調整調控的方向和節(jié)奏。

3 推進土地調控實踐創(chuàng)新

3.1 注重與產業(yè)政策互動

以供地結構促進經濟結構調整和經濟發(fā)展方式轉變。對資源消耗(特別是能源、土地)和環(huán)境污染型項目，限制或禁止土地供應；對見效快、就業(yè)多、效率高、能耗低、污染少、拉動力強、支柱作用顯著的產業(yè)用地，要予以優(yōu)先保障。將工業(yè)用地的價格、出讓年期與竣工投產后產出效益有機結合，對符合產業(yè)結構調整優(yōu)化方向的產業(yè)用地價格、租金和供應時序要予以優(yōu)先考慮。

3.2 注重與財政、貨幣政策互動

配合證監(jiān)部門和銀監(jiān)部門把住土地上市融資和抵押貸款的門檻。嚴格房地產企業(yè)資本市場融資監(jiān)管，規(guī)范融資行為，嚴肅查處存在違反土地管理法律法規(guī)行為的企業(yè)，并限制其上市融資，及時向社會披露。嚴控土地抵押貸款的成數，規(guī)范土地儲備貸款行為（比如最高比例不得超過評估值的70%，貸款期限原則上不能超過兩年等），降低土地融資的金融風險。參與研究制定彈性房地產信貸杠桿比率。比如，現階段除保障性住房外，可以將普通商品住房等項目的最低資本金比例上調為30%或者更高。

3.3 注重與考核評價制度互動

中央經濟工作會議上，胡錦濤總書記提出，以完善政績考核評價機制為抓手，增強加快經濟發(fā)展方式轉變的自覺性和主動性?？己嗽u級機制也可以成為調控的重要手段，目前，除嚴格實施單位和固定資產投資增長的新增建設用地消耗考核辦法外，可以考慮對土地年度利用計劃執(zhí)行率、報部批準用地的重點城市實施方案審核率、國務院和省級政府批準建設用地情況的供地率、供后土地開發(fā)情況的開工率和竣工率、建設占用耕地的補充率、違法用地比率等指標的考核，根據考核結果提出不同的政策調控導向。

3.4 注重與城鎮(zhèn)化建設互動

積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化建設是擴大內需、拉動消費的最主要的舉措之一。要充分利用城鎮(zhèn)化推動擴大內需的有利時機，發(fā)揮好農村土地整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤組合政策的作用，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化和新農村建設用地。在科學制定中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的基礎上，適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，及時調整用地政策，在節(jié)約集約的前提下，重點保障中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展就業(yè)和保障性住房用地。在年度土地利用計劃指標中對中小城市和小城鎮(zhèn)予以傾斜，切塊支持，重點保障。加強對民生用地落實情況的監(jiān)督檢查，對保障性住房用地指標未能完成年度計劃的，采取責任連帶制度，除扣除下年指標外，對其他用地實行暫停或停止審批。當下，要密切關注開發(fā)商向三、四線城市、中小城鎮(zhèn)滲透，借推進城鎮(zhèn)化之機對土地進行炒作、投機的苗頭和傾向。

[1]徐紹史.加強和改善土地宏觀調控構建科學發(fā)展新機制[J].求是,2010(3):34-36.

[2]甘藏春,土地宏觀調控創(chuàng)新理論與實踐[M].北京:中國財政經濟出版社,2009.

[3]毛振強,等.土地政策參與宏觀調控的作用機理與傳導機制[M].北京:中國大地出版社,2009.