■ 高 建/楊 丹/董秀成

（中國石油大學(xué)（北京），北京市 昌平 102249）

自1993年起,我國由石油凈出口國變成石油凈進(jìn)口國，中國已成為世界第三大石油進(jìn)口國和第二大石油消費(fèi)國。石油對外依存度已經(jīng)超過50%，石油進(jìn)口來源和運(yùn)輸線路過于單一，石油價格劇烈波動，國際局勢的風(fēng)云變幻，石油消費(fèi)大國之間的激烈競爭等，都在一定程度上影響和制約了我國的石油安全。綜合目前國內(nèi)石油市場狀況、從影響國家石油安全的種種因素考慮，在較高的對外依存度及復(fù)雜的國際石油進(jìn)口形勢的背景下,建立我國石油商業(yè)儲備已迫在眉睫。石油儲備體系包括戰(zhàn)略儲備和商業(yè)儲備，戰(zhàn)略石油儲備體系的主要功能是應(yīng)對突發(fā)事件引起的石油供應(yīng)中斷，而商業(yè)石油儲備體系的主要功能是調(diào)節(jié)石油市場供求關(guān)系以維持市場穩(wěn)定。石油商業(yè)儲備是指石油生產(chǎn)流通企業(yè)根據(jù)政府有關(guān)法律法規(guī)，為承擔(dān)社會責(zé)任而必須保有的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模相匹配的最低庫存量。石油商業(yè)儲備具有靈活及時地穩(wěn)定市場的作用，對市場起到調(diào)節(jié)和平衡作用，事關(guān)國家石油安全。

1 國家石油商業(yè)儲備三級管理模式

美國實行政府主導(dǎo)型的儲備模式。石油儲備的主體是政府戰(zhàn)略儲備，對于民間儲備，雖然有優(yōu)惠政策和存放服務(wù)，但沒有任何資金支持，也不進(jìn)行管理。管理體制上實行能源部-石油儲備辦公室-儲備基地的三級管理模式。日本石油儲備管理體制為通產(chǎn)省資源能源廳、國家石油儲備管理中心、國家儲備公司或民間儲備公司、儲備基地的四級管理模式。日本的國家石油儲備由政府授權(quán)通產(chǎn)?。ìF(xiàn)稱經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)?。┵Y源能源廳統(tǒng)一管理，實行四級管理方式，通產(chǎn)省資源能源廳、石油公團(tuán)（具有企業(yè)法人性質(zhì)的政府辦事機(jī)構(gòu))、國家儲備公司(或民間儲備)、儲備基地。通產(chǎn)省資源能源廳負(fù)責(zé)制定石油儲備政策，協(xié)調(diào)政府部門之間的工作關(guān)系，決定國家石油儲備的動用和投放，制定石油儲備擔(dān)保的預(yù)算，監(jiān)督石油儲備的實施等。石油公團(tuán)作為政府特別法人，在通產(chǎn)省資源能源廳的直接領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)制定國家石油儲備基地建設(shè)、石油儲備的運(yùn)作計劃，管理國家8個石油儲備公司，負(fù)責(zé)民間儲備的銜接和監(jiān)督。國家石油儲備公司負(fù)責(zé)石油儲備基地建設(shè)，組織實施石油儲備運(yùn)作，編制財政年度的政府儲備計劃，通過石油公團(tuán)取得公司財政年度的預(yù)算和計劃實施的批準(zhǔn)，管理石油儲備基地。儲備基地負(fù)責(zé)管理石油儲備，運(yùn)用 和完善基地的機(jī)能，負(fù)責(zé)儲備設(shè)施的維護(hù)和保養(yǎng)。

我國在儲備糧食、棉花等農(nóng)產(chǎn)品上，已經(jīng)形成了清晰的管理模式即國家管理總公司型，國家糧食局負(fù)責(zé)國家糧食儲備的宏觀管理，專門成立儲備糧食管理總公司負(fù)責(zé)糧庫的建設(shè)、管理以及儲備糧的具體運(yùn)作。中國儲備糧食管理總公司和中國儲備棉管理總公司均是以國有獨資公司的身份受國務(wù)院委托進(jìn)行糧食和棉花國家儲備的管理，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。這種管理模式便于集中統(tǒng)一管理，避免儲備物資被擅自動用的現(xiàn)象。由于石油和糧食兩者的物質(zhì)特性、儲藏成本、自給程度都不同，兩者的管理模式也會有很大區(qū)別。石油儲備要嚴(yán)格按照能源行業(yè)的規(guī)律以及中國自身的特點來進(jìn)行管理。為保證經(jīng)濟(jì)安全，石油儲備還是應(yīng)吸收糧、棉儲備管理的一些經(jīng)驗。從中國實際出發(fā)，石油儲備在模式上應(yīng)按照中國自身的特點來確定，同時也要吸收海外成功的經(jīng)驗，各方相互配合、相互協(xié)調(diào)，形成一個完整的儲備管理體系。職能有了相對明確的分工和定位后，可以避免多級行政性管理模式的低效性與資源的浪費(fèi)，降低石油儲備的管理成本。

結(jié)合國內(nèi)外石油儲備管理機(jī)制，按照我國國家石油管理體系和國內(nèi)石油產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，我國國家商業(yè)儲備管理體系可以包括三個層次：

1.1 政府行政管理部門

政府行政管理部門（商務(wù)部、財政部、發(fā)改委）向國務(wù)院負(fù)責(zé)制定石油商業(yè)儲備規(guī)模數(shù)量、總體布局和儲備動用的宏觀調(diào)控，對商業(yè)儲備體系進(jìn)行協(xié)調(diào)與監(jiān)控。負(fù)責(zé)國家石油商業(yè)儲備政策的制定，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，負(fù)責(zé)國家石油商業(yè)儲備計劃的編制，并指導(dǎo)和監(jiān)督石油儲備的管理和運(yùn)作；擬定國家整體商業(yè)儲備的儲備規(guī)模、儲備油品布局和儲備動用的調(diào)控措施，對國家石油商業(yè)儲備進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)督；確定國家石油商業(yè)儲備的財政稅收政策；確定國家商業(yè)儲備主體的市場準(zhǔn)入與政策監(jiān)管。

1.2 國家授權(quán)的經(jīng)營管理部門

國家授權(quán)的經(jīng)營管理部門（國家石油公司油氣儲備公司、區(qū)域（省、市）石油儲備公司）負(fù)責(zé)對本區(qū)域（所屬單位）各級商業(yè)儲備的運(yùn)營管理，籌集相關(guān)資金投資建設(shè)石油儲備基地（油庫罐），儲備石油輪換操作，日常管理監(jiān)控，對國家整體商業(yè)儲備布局的數(shù)量、布局與安全負(fù)責(zé)。

1.3 石油儲備基地

石油儲備基地(石油儲備庫)負(fù)責(zé)石油商業(yè)儲備的日常流轉(zhuǎn)、落實國家與上級儲備主管部門的行政計劃和政策安排，接受國家授權(quán)的儲備經(jīng)營管理部門管理指導(dǎo)，對儲備公司管理層具體負(fù)責(zé)，包括后勤管理和服務(wù)。

2 國家石油商業(yè)儲備管理中心

國家石油商業(yè)儲備涉及面廣、任務(wù)重、工作量大，國家層面設(shè)立國家石油商業(yè)儲備管理中心，作為宏觀管理部門，負(fù)責(zé)國家中長期石油儲備政策的制定，協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，并負(fù)責(zé)國家石油儲備計劃的編制以及指導(dǎo)，監(jiān)督國家石油儲備的管理和運(yùn)作。負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃管理國家商業(yè)石油儲備，即為國家石油商業(yè)儲備管理中心的主要職能。

(1）負(fù)責(zé)國家石油商業(yè)儲備政策的制定，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，負(fù)責(zé)國家石油商業(yè)儲備計劃的編制，并指導(dǎo)和監(jiān)督石油儲備的管理和運(yùn)作；

(2）擬定國家整體商業(yè)儲備的儲備規(guī)模、儲備油品布局和儲備動用的調(diào)控措施，對國家石油商業(yè)儲備進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)督；

(3）確定國家石油商業(yè)儲備的財政稅收政策，實施商業(yè)儲備的財政投入、貸款補(bǔ)貼；

(4）確定國家商業(yè)儲備主體的市場準(zhǔn)入與政策監(jiān)管；

(5）石油市場價格波動與供應(yīng)短缺情況下的市場吞吐，確定吞吐數(shù)量與價格；

(6）確定石油商業(yè)儲備庫的市場輪換制度。

對于商業(yè)儲備，政府的職責(zé)主要是做宏觀方面的管理，制定相關(guān)的法律，明確相關(guān)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。根據(jù)相關(guān)法律，由國家石油商業(yè)儲備管理中心確定儲備總量，然后由公司儲備管理部門分解到相關(guān)企業(yè)，由承擔(dān)義務(wù)的企業(yè)結(jié)合其生產(chǎn)經(jīng)營活動自行組織儲備。其倉儲設(shè)施建設(shè)和日常管理都可直接納入其正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動中進(jìn)行，政 府不做任何干涉。

3 國家石油公司商業(yè)儲備子公司

在國家石油公司（中國石油、中國石化和中國海洋石油）下設(shè)石油商業(yè)儲備子公司，分別對不同的儲備基地進(jìn)行管理。作為投資主體，它依據(jù)國家整體商業(yè)儲備規(guī)劃負(fù)責(zé)組織國家石油商業(yè)儲備設(shè)施的建設(shè)。商業(yè)儲備子公司還將可能執(zhí)行儲備石油動用和輪換計劃，負(fù)責(zé)儲備建設(shè)資金、采購資金和儲存費(fèi)用等的具體管理。依據(jù)國家整體的石油商業(yè)儲備形成法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立公司商業(yè)儲備業(yè)務(wù)管理制度，負(fù)責(zé)本公司的石油商業(yè)儲備建設(shè)管理工作。

(1）石油公司成立專門的商業(yè)儲備子公司，只對總部負(fù)責(zé)。鑒于石油商業(yè)儲備的特殊性和風(fēng)險性，在管理體制上不適合內(nèi)部任何一個單一業(yè)務(wù)板塊實行管理，應(yīng)該將其納入公司統(tǒng)一管理范疇，即由公司成立專門統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一使用相關(guān)資源，如油庫、管道等設(shè)施；統(tǒng)一管理油品運(yùn)作，該部門只對總部負(fù)責(zé)。

(2）商業(yè)儲備子公司效益考核需制定單獨考核指標(biāo)，鑒于公司的特殊性及其目的，考核時不應(yīng)只考察公司短期經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)從公司整體利益出發(fā)考核。

(3）在石油儲備的購買、入庫和動用等環(huán)節(jié)上實行市場化運(yùn)作，只要符合儲存條件和要求的企業(yè)都可以通過投標(biāo)競爭的方式參與，最終形成管理科學(xué)、調(diào)控有力、高效靈活和費(fèi)用節(jié)省的石油儲備運(yùn)行機(jī)制。政府掌握收儲、動用的決定權(quán)，日常管理工作則應(yīng)主要以市場運(yùn)行方式給基地公司經(jīng)營決策自主權(quán)。

4 國家石油公司儲備基地公司

石油商業(yè)儲備基地公司作為最終的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)后勤管理和相關(guān)服務(wù)，包括具體承擔(dān)石油儲運(yùn)業(yè)務(wù)的操作和基地的日常維護(hù)。所謂日常管理和維護(hù)，是指保證儲備正常運(yùn)行所需的各種管理，包括燃料動力運(yùn)行、簡單維修服務(wù)以及其他相關(guān)管理。我國石油儲備的購買、入庫、輪庫、動用等環(huán)節(jié)應(yīng)堅持市場化運(yùn)作, 實行國家石油儲備代理制。政府掌握收儲、動用的決定權(quán), 但主要以合同的形式委托承儲企業(yè)進(jìn)行日常管理工作。企業(yè)法定儲備或機(jī)構(gòu)儲備（儲備聯(lián)盟）的儲存由企業(yè)或聯(lián)盟根據(jù)法律規(guī)定自行實施, 政府進(jìn)行監(jiān)督。

(1）基地公司的業(yè)務(wù)及管理權(quán)限與其他業(yè)務(wù)板塊原則上不交叉，在利用企業(yè)內(nèi)資源時，如油庫等，可以考慮按商業(yè)方式解決。

(2）商業(yè)儲備資金完全由總部撥付，資金使用由基地公司負(fù)責(zé)。

(3）商業(yè)儲備公司以公司整體利益為出發(fā)點確定在市場上的操作策略，對儲備油的購買和動用擁有決策權(quán)。

在國家石油商業(yè)儲備管理中心－石油商業(yè)儲備公司－石油商業(yè)儲備基地公司這樣一個三級垂直管理模式中，三大部門之間不存在任何沖突，三者將相互配合、相互協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)石油儲備工作向前推進(jìn)。其中，儲備管理中心作為宏觀管理部門，即決策機(jī)構(gòu)；石油商業(yè)儲備子公司作為商業(yè)儲備執(zhí)行運(yùn)營機(jī)構(gòu)，即執(zhí)行機(jī)構(gòu)；而基地公司則為商業(yè)儲備子公司下設(shè)分支機(jī)構(gòu)，即商業(yè)儲備運(yùn)作機(jī)構(gòu)。

5 結(jié)論

借鑒美國、日本、德國等國家 的經(jīng)驗, 結(jié)合我國國情, 應(yīng)本著適度集中、政企分開、機(jī)構(gòu)精干的原則, 建立起由中央統(tǒng)一管理, 決策層、管理層和操作層相互分離的三級管理體制。決策層是國家石油流通主管部門, 可設(shè)立國家石油儲備辦公室作為具體辦事機(jī)構(gòu)；管理層為國家石油儲備管理中心是獨立核算的特別法人機(jī)構(gòu)；操作層包括國家石油公司的石油儲備基地公司,將來組建的石油儲備聯(lián)盟也包括承儲的民營企業(yè)。國家應(yīng)通過法律界定好各層次的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。一旦發(fā)生石油供應(yīng)波動的事件，宏觀管理部門發(fā)出調(diào)控指令，確定調(diào)控區(qū)域、市場投放方式、數(shù)量與流通方式；石油公司儲備子公司依據(jù)宏觀管理部門的調(diào)控指令，進(jìn)行調(diào)控資源的調(diào)配，實施調(diào)控措施；商業(yè)儲備基地公司按照指令進(jìn)行市場的投放和規(guī)模調(diào)整。

石油商業(yè)儲備三級管理體系分工狀況表

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