王 克

短期來看,節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要依賴于高效的行政體系;而從中長期來看,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段,以成本最小的方式實(shí)現(xiàn)控排,是中國的必然選擇

這次突擊減排以影響民生為代價(jià),使得節(jié)能減排這樣一項(xiàng)原本有利于國計(jì)民生的政策被異化,在社會(huì)上造成極大的負(fù)面影響,損害了政府的形象,也造成百姓對節(jié)能減排政策的不滿乃至抵制。

同時(shí),突擊減排擾亂了正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序,人為造成了局部的原材料供應(yīng)短缺,在目前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢下,加大了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的難度。

突擊減排可能短期內(nèi)有利于年度政績的考核,但并不意味著節(jié)能減排目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。這種突擊減排的做法得不到遏制,反而不利于更長期目標(biāo)、包括“十三五”及2020年節(jié)能減排目標(biāo)的制定和實(shí)施,長期來看也不利于中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。

但這次突擊減排也有正面影響。

單位GDP能耗目標(biāo)是第一次納入“五年規(guī)劃”,也是第一次列入政績考核指標(biāo)。在該目標(biāo)提出伊始,并沒有引用重視。即使到“十一五”臨近結(jié)束,相關(guān)工作機(jī)制,包括配套的法規(guī)、政策、措施等,仍然有待完善。因此,經(jīng)歷了此次突擊減排,預(yù)計(jì)在“十二五”乃至“十三五”期間,一些地方政府可能會(huì)對節(jié)能減排工作更加重視,另外也可能會(huì)吸取此次突擊減排的教訓(xùn),將工作盡量做到前頭,避免臨陣抱佛腳。

這種認(rèn)識(shí)上的深入,有可能催生出系列制度建設(shè),包括進(jìn)一步完善節(jié)能法規(guī)體系,地方頒布配套性政策、法規(guī)、制度以及一些具體工作舉措,從而促進(jìn)節(jié)能減排長效機(jī)制的建立。

突擊減排兩層原因

造成這次突擊減排,有其短期原因和深層次原因。

國務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào),“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)是具有法律約束力的指標(biāo),是檢驗(yàn)政府執(zhí)行力和公信力的重要標(biāo)志,而且將之作為地方政府政績考核的指標(biāo)之一。而到了“十一五”的最后一年,多數(shù)地區(qū)離節(jié)能減排既定目標(biāo)卻還有較大差距。

“十一五”期間,整體經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜,為了應(yīng)對金融危機(jī)帶來的沖擊,從中央到地方制定了規(guī)模龐大的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)計(jì)劃。對地方政府而言,保增長仍然是首要任務(wù)。對節(jié)能減排工作的重視程度,相對不足。地方落實(shí)節(jié)能減排目標(biāo)的配套性政策、法規(guī)、制度,仍不夠完善。在沒有有效應(yīng)對措施,同時(shí)時(shí)間又緊、任務(wù)又重的情況下,一些非常規(guī)甚至錯(cuò)誤的做法,包括限制居民和公共服務(wù)用電等,成為地方政府的必然選擇。

至于深層次的原因,第一是中國仍處于工業(yè)化、城市化發(fā)展階段,這個(gè)階段是大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段,同時(shí)也是資源與能源消耗快速增長的階段。重化工業(yè)仍然是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè),其在國民經(jīng)濟(jì)中的比重得不到下降,要讓單位GDP能耗這一指標(biāo)保持下降非常困難。這是在發(fā)展過程中必須經(jīng)歷的階段。

其次是中國經(jīng)濟(jì)的增長方式有問題。雖然中央提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式,要建立“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)。但是,要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變,并不是喊幾句口號(hào)就能一蹴而就。制約經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的深層次原因是國家的自主創(chuàng)新能力不足,在全球產(chǎn)業(yè)分工中仍然處于產(chǎn)業(yè)鏈的較低端,資源投入高,經(jīng)濟(jì)附加值低。大的結(jié)構(gòu)得不到調(diào)整,技術(shù)水平得不到提升,又面臨短期內(nèi)的政績考核,因此只能依賴運(yùn)動(dòng)式的突擊減排。

還有一個(gè)原因則是中國經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制問題?！吨袊祟惏l(fā)展報(bào)告2009/10》中總結(jié)了中國節(jié)能減排政策存在的幾個(gè)不足,包括部門利益和行政管理?xiàng)l塊分割;地方利益和中央意志矛盾;法規(guī)缺乏實(shí)施細(xì)則,執(zhí)行能力不足;過于依賴行政手段;監(jiān)測和監(jiān)督薄弱;社會(huì)公眾意識(shí)相對薄弱;信息不暢和公共參與不足以及配套政策不足等。

無論是促進(jìn)地方GDP增長還是落實(shí)節(jié)能減排目標(biāo),地方政府都在很大程度上依賴于行政手段,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段仍然沒有得到廣泛應(yīng)用。隨著考核辦法的重新調(diào)整,國家發(fā)改委表示要出臺(tái)一系列經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策,包括調(diào)整資源性產(chǎn)品價(jià)格、完善生物質(zhì)能發(fā)電價(jià)格管理辦法等新辦法,還包括繼續(xù)推進(jìn)已實(shí)施的環(huán)保收費(fèi)改革、環(huán)保型企業(yè)所得稅優(yōu)惠等老政策。

行政手段短期內(nèi)容易立竿見影,但也容易產(chǎn)生負(fù)面影響,包括造成經(jīng)濟(jì)資源配置的扭曲和社會(huì)的不公平。而應(yīng)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段譬如建立完善的費(fèi)稅政策和價(jià)格政策等,改變經(jīng)濟(jì)主體的行為方式,來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變,并實(shí)現(xiàn)資源與能源利用效率提升,作為長期的改革方向,目前仍有待完善。

“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展‘十一五規(guī)劃”中提出,“要建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制,更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。從這幾年的實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來看,上述目標(biāo)并沒有完全實(shí)現(xiàn)。近些年來,由于地方政府執(zhí)行能力的增強(qiáng),行政手段的力度反而在加強(qiáng),一些地方甚至出現(xiàn)行政權(quán)力大于法律的現(xiàn)象。這也對市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善,造成了一定的阻礙。

指標(biāo)如何分解

節(jié)能減排考核指標(biāo)分配過程中的一刀切是不合理的。中國地域遼闊,各省區(qū)市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)水平以及能源資源稟賦差別很大。

“十二五”期間,能源強(qiáng)度目標(biāo)仍將作為約束性指標(biāo)。而且在此基礎(chǔ)之上,還將增加碳強(qiáng)度削減目標(biāo)。理論上說,指標(biāo)分配既可以按照地區(qū)也可以按照行業(yè)進(jìn)行分解。分解過程中,既可以采取自上而下的分配方法,也可以考慮地區(qū)或行業(yè)之間的差異,采取自下而上的目標(biāo)匯總方式。

“十一五”期間中國政府提出20%的能源強(qiáng)度下降目標(biāo),主要是按照地區(qū)進(jìn)行目標(biāo)分解,并主要是通過自上而下的分配方法,由中央政府分配到各個(gè)省級行政區(qū)。從實(shí)踐來看,這種分配方法與現(xiàn)有行政管理體系的銜接比較順暢,責(zé)任主體比較明確,具有較高的行政效率,具有便于操作和考核,易于統(tǒng)籌考慮等優(yōu)點(diǎn)。

但是,按照地區(qū)自上而下的分配方法,未充分考慮到各個(gè)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、能源資源稟賦、減排責(zé)任、減排能力等方面的差異,公平原則和效率原則的體現(xiàn)都不夠充分。

此外,按照地區(qū)進(jìn)行指標(biāo)分配,弱化了行業(yè)及行業(yè)下相關(guān)企業(yè)作為實(shí)際排放主體的角色,難以引入碳稅、碳排放貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段,有效控制減排成本,也難以核準(zhǔn)實(shí)際減排量,存在造假可能性。

而如果按照行業(yè)進(jìn)行目標(biāo)分解,并最終落實(shí)到企業(yè),易于使企業(yè)成為減排責(zé)任主體,易于在近期引入碳稅政策,對企業(yè)的技術(shù)更新改造和采取減排措施形成明確激勵(lì),并有利于在長期引入碳市場,降低減排成本,體現(xiàn)效率原則,實(shí)際減排效果也易于核查。

但是,按行業(yè)分解,需要更為完善的市場經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ),對管理系統(tǒng)提出更高要求,操作比較復(fù)雜,技術(shù)難度較大,此外這種方式對一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)不利,有悖于中國促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)戰(zhàn)略。

這樣看來,按照地區(qū)和行業(yè)進(jìn)行目標(biāo)分解,各有利弊。短期而言,節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要依賴于高效的行政體系,從中長期來看,制定規(guī)劃和國家目標(biāo),并按行業(yè)分解到企業(yè),使其成為減排責(zé)任主體,從而有利于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段,以成本最小的方式實(shí)現(xiàn)控排,是中國的必然選擇。

中國在考慮“十二五”和2020年的能源強(qiáng)度及碳強(qiáng)度控制目標(biāo)分解時(shí),最好同時(shí)考慮按地區(qū)分解和按行業(yè)分解兩種思路,采用自上而下和自下而上相混合的決策機(jī)制,兼顧效率、效果和公平,這樣才可能建立起長效機(jī)制。

作者為中國人民大學(xué)“能源與氣候經(jīng)濟(jì)學(xué)項(xiàng)目組”負(fù)責(zé)人之一