岳云華,冉清紅,孫傳敏,謝德體

(1.成都理工大學地球科學學院,四川成都610059;2.綿陽師范學院資源環(huán)境工程學院,四川綿陽621000; 3.西南大學資源環(huán)境學院,重慶400715)

我國耕地數量灰色預測分析與耕地保護

岳云華1,2,冉清紅2,孫傳敏1,謝德體3

(1.成都理工大學地球科學學院,四川成都610059;2.綿陽師范學院資源環(huán)境工程學院,四川綿陽621000; 3.西南大學資源環(huán)境學院,重慶400715)

集成曲線估計模型和灰色數列模型方法,預測2011—2020年的耕地總量。研究表明:2015年耕地面積為11 996.62萬hm2,2015—2020年的耕地預測值與耕地紅線的差值介于-3.38萬～-219.62萬hm2;2015—2020年的耕地總量低于耕地紅線,政府行為在耕地保護中起關鍵作用。提出耕地保護措施:國家設立耕地農業(yè)發(fā)展權和農業(yè)發(fā)展權轉讓金制度、建立第三方監(jiān)督機構,同時賦予農戶耕地使用權、發(fā)展權和保護權,地方土管部門嚴把建設占用耕地關、依法管理耕地和用好規(guī)劃工具等。

曲線估計模型;灰色數列模型;行為主體;保護耕地。

目前,耕地減少呈加劇趨勢[1,2]。根據統(tǒng)計, 1983-2006年共減少耕地2 203.24萬hm2,凈減少耕地1 222.16萬hm2,年均凈遞減50.92萬hm2,年均凈遞減率為0.3977%①據中國農業(yè)年鑒和中國統(tǒng)計年鑒中的耕地面積數據計算得出。。為了保護耕地,我國在1997年設置的耕地紅線目標是:2000年的耕地保有量為12 933萬hm2,2010年的耕地保有量為12 801萬hm2[3]。實際上,2000年全國耕地面積減至12 824.31萬 hm2[4],比1997年設置的耕地紅線目標低108.69萬hm2,接近2010年的耕地紅線。為此,《國土資源“十五”計劃綱要》在 2001年又將2005年的耕地紅線目標調整為12 800萬hm2[5],但受多種因素影響,全國耕地面積在2005年就減至12 208.27萬hm2[6],再次突破12 800萬hm2的耕地紅線。2006年,國務院第三次調整耕地紅線目標為“2020年死守1.2億hm2”[7]。我國正處在經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期,快速城市化進程對土地非農化的剛性需求大,耕地減少是必然趨勢。鑒于前兩次突破耕地紅線的行為,預測2020年前的耕地發(fā)展變化趨勢,基于行為主體的視角,創(chuàng)新耕地保護對策,為國家耕地宏觀管理的科學決策提供參考。

1 研究方法與數據

1.1 灰色預測方法

經過一定方式處理而生成的序列數據稱為“模塊”。由已知數據序列構成白色模塊,白色模塊外推得到的預測值構成灰色模塊?？此茻o規(guī)律的復雜客觀系統(tǒng)的數據,總是蘊含著某種規(guī)律性,以灰色模塊概念為基礎進行灰色預測,就是對無規(guī)律的原始數據按照一定方式進行處理,使其成為較有規(guī)律的時間序列數據,再建立灰色數列 GM(1,1)模型,預測2011-2020年我國耕地總量年變化。

1.2 數據來源與處理

1983-1995年的原始數據源于中國農業(yè)部《中國農業(yè)年鑒(2007年)》,1996-2006年耕地面積數據源于國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒(1996-2007年)》,不同行為主體在2005年的耕地數據源于《中國國土資源年鑒(2006年)》。鑒于1996年前后耕地面積在統(tǒng)計口徑上有很大差別,構建灰色數列前必須對1996年前的數據進行修正。很多變量都具有隨時間變化的特性,選擇時間作為自變量,建立因變量隨時間變化的、簡單而又比較適合的曲線估計模型,有利于把握因變量隨時間變化的規(guī)律,預測因變量的未來發(fā)展趨勢。以1983-1995年的耕地面積(M)數據作因變量,時間(T)為自變量,在SPSS16.0軟件平臺上,建立耕地總量隨時間變化的曲線估計模型:

模型(1)的擬合值與1983-1995年統(tǒng)計面積值的擬合誤差介于-0.2916%～0.2020%,擬合精度很高,其測算出的理論值可用來修正1983-1995年的統(tǒng)計耕地總面積。修正后的1983-1995年數據和1996-2006年的統(tǒng)計數據共同組成一個長達24a的灰色數列,其變化過程見圖1,這是耕地面積變 化趨勢預測的基礎數據。

圖1 1983-2006年我國耕地面積隨時間的變化過程Fig.1 The change of arable land area in China from 1983 to 2006

2 灰色數列 GM(1,1)模型預測耕地面積

2.1 灰色數列 GM(1,1)模型

基于DPS7.0平臺,建立灰色數列 GM(1,1)模型(2)。模型(2)具有從無規(guī)律的耕地總量變化數據中尋找耕地總量變化規(guī)律性的特點,能夠科學預測耕地總量變動的未來趨勢。

模型(2)的評價為:C=0.2304很好,p=1.0000很好。模型(2)對1983-2006年耕地面積的擬合值與實際值之間的誤差較小,其擬合誤差的百分率介于-1.9745%～1.5895%之間,說明模型(2)可以用來預測耕地總量的年變化量。

2.2 預測結果分析

據模型(2)預測2020年前的耕地面積值(表1)。到2015年,預測耕地面積為11 996.62萬hm2,比2006年國務院第三次設定的耕地紅線少3.38萬hm2。2015-2020年的耕地面積預測值與耕地紅線的差值介于-3.38萬～-219.62萬hm2,比耕地紅線面積少0.0282%～1.8302%。2011-2020年耕地年均下降速度為0.3329%,比1983-2006年的年均減少速度低0.0648%,但明顯高于2006-2020年的減少速度,這與“十一五”期間的土地開發(fā)、土地整理等在一定程度上補充部分耕地、延緩耕地總量減少有關。

表1 2011—2020年耕地總面積預測Table 1 The predicted area of arable land in China from 2011 to 2020

在2011-2020年,各年份耕地面積相對于前一年的耕地年內凈減少量介于42.9萬～44.4萬hm2(圖2)。盡管耕地年內凈減少量可能緩和,但從“十二五”開始,受多種因素影響,耕地補充能力可能有所削弱,從“十二五”的最后一年開始,耕地總量可能會低于國務院規(guī)定的1.2億hm2,保住2020年的耕地紅線遇到挑戰(zhàn)。要保證不突破耕地紅線,必須創(chuàng)新耕地管理制度,針對各類行為主體在耕地保護環(huán)節(jié)的地位和利益關系,構建政策性激勵-約束機制。

圖2 2011-2020年耕地減少量變化Fig.2 The estimated area of cultivated land reduction in China from 2011 to 2020

3 基于政府行為的激勵-約束耕地保護機制

從行為分析角度研究土地管理,國外開始較早[8,9],國內開始晚[10]。政府、村組(社)、企業(yè)和個人是耕地總量減少的行為主體。導致耕地減少的行為主體盡管具有多元性,但我國現行土地所有制從根本上定義了政府在其過程中的關鍵作用。基于政府行為主體的耕地保護制度創(chuàng)新,對從源頭上保護耕地、控制耕地總量減少態(tài)勢具有重要的現實意義。

3.1 制度革新

設立耕地農業(yè)發(fā)展權,讓農業(yè)部履行監(jiān)察職責,參與耕地保護。耕地非農化實際上就是耕地喪失農業(yè)發(fā)展權,客觀上使農業(yè)發(fā)展受到不利影響。農業(yè)部應主動維護農業(yè)發(fā)展權不受或少受影響。中央政府具有強烈的耕地保護傾向[11],可以考慮授予農業(yè)部代表中央政府對耕地農業(yè)發(fā)展權進行監(jiān)管,制約國土部門對耕地非農化的審批行為。設立農業(yè)發(fā)展權轉讓金制度,對確實要占用耕地的項目,通過評估,按照相應標準向國庫繳納農業(yè)發(fā)展權轉讓金,由國家對農業(yè)發(fā)展權轉讓金進行統(tǒng)一安排,用于提高其它農業(yè)用途耕地的綜合生產能力。

3.2 耕地管理模式創(chuàng)新

構建第三方參與的耕地管理模式,如建立第三方耕地違法監(jiān)督機構,越級查處各級耕地違法行為。耕地減少行為主要與地方政府有關,地方管理部門出于地方利益與發(fā)展的需要,受非農化利益驅動,不斷占用土地,談發(fā)展的多、談保護的少[12,13],耕地總量的動態(tài)平衡停留在概念規(guī)劃層面,土地管理法執(zhí)行不嚴,為了規(guī)避土地法,把大宗用地化整為零的現象時有發(fā)生。傳統(tǒng)的逐級垂直負責制,很難監(jiān)管地方政府耕地管理中的不良行為,很多問題在暴露時很難更改,即使查處也難以恢復以前的農業(yè)用途。鑒于此,如果能夠設立一個國土資源部直管的、超脫于地方管理之外的監(jiān)管機構,借助現代技術手段,專門負責收集耕地違法信息,暢通民眾的訴求渠道,受理耕地違法案件,為受害方提供法律援助,利于查處耕地違法行為。監(jiān)管機構除編內人員外,還可以聘請一些非營利私人機構人員、公益事業(yè)人員、專家教授和有責任感的社會賢達等參加,賦予他們一定的監(jiān)督職能。

3.3 政府激勵農戶耕地保護

國家從法律層面創(chuàng)新耕地管理放權制度,激勵農戶耕地保護。發(fā)揮農民群眾的能動性,健全法律法規(guī),加大執(zhí)法處罰力度,有利于遏止違規(guī)占用耕地行為[14]。在土地使用權基礎上,分離出發(fā)展權和保護權,擴大經營耕地者的權力范圍,有利于激勵農戶耕地保護的積極性,將耕地保護行為落到實處。耕地是農戶的最后生存保障,失去耕地使用權,農戶就失去生存保障,所以,把使用權寫進土地管理法。農民除了生存還需要發(fā)展,支撐其發(fā)展的基礎資源不是進城務工,而是承包耕地。鑒于此,從耕地使用權中再分離出發(fā)展權,在耕地非農化時,對農民喪失的發(fā)展權進行補償,利于激發(fā)農民保護耕地的積極性。我國土地管理法賦予農戶保護、管理和合理利用土地的“義務”,需要將保護“義務”上升為“保護權”,并將耕地“保護權”轉移給承包農戶。只有當農戶擁有“使用權”、“發(fā)展權”和“保護權”時,才能成為耕地保護的直接參與者和實踐者,才能使耕地保護行為落到實處。

3.4 土地管理部門的耕地保護

首先管住地方政府占用耕地行為。地方政府耕地保護動力不足[11],在耕地向建設用地流轉過程中,地方政府及其所屬部門扮演了十分重要的角色[15],地方政府成為土地違法主體[16,17]。1988-2006年盡管地方政府違法行為僅占各類耕地違法行為的14.28%,但因地方政府是耕地管理的主體,其行為具有示范效應,嚴重影響其公信力,助推各種行為主體共同參與的立體耕地違法體系的形成。所以,管住地方政府占用耕地行為,就是扼住了保護耕地的閥門。

嚴把非農建設占用耕地關。盡管建設用地在1988-2006年的耕地減少中僅占14.28%,排第3位,但隨著西部大開發(fā)中生態(tài)建設工程逐步發(fā)揮作用,生態(tài)退耕逐步減少,建設占地將逐步成為耕地減少的主導因素。2010-2020年正是我國經濟發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期,對非農建設用地的供應可能有特殊要求,可能會導致建設占用和農業(yè)結構調整成為耕地減少的第一、二主成分因素。所以,要減少耕地占用,關鍵是要把住建設用地關口。

行政管理耕地的重點是嚴格執(zhí)法。地方土地管理部門要嚴格執(zhí)法,依法辦事才是有效保護耕地的源頭。鑒于耕地資源國情,國家采取嚴厲的耕地保護政策符合中國實際,采取強而有力的土地管理、土地宏觀調控措施,增強全民耕地保護意識,依法管理耕地是必要的。首先要依據土地管理法,明確土地利用總體規(guī)劃的地位,科學編制總規(guī)、嚴格執(zhí)行總規(guī)。第二,應不論耕地違法行為主體的身份,只論耕地違法的基本事實,按照土地管理法的相關規(guī)定,給予相應的查處。第三,對耕地違法行為主體的查處一定要及時,包括立案、違法事件查處、結案都要及時。第四,堅決杜絕政府性耕地違法,對其行為主體要嚴查、嚴辦。

用好土地整理規(guī)劃工具,緩解耕地數量減少。通過土地整理規(guī)劃,適量補充耕地。1998-2005年全國土地整理實踐補充耕地213.3萬hm2,年均近26.67萬 hm2[18]。湖南省2000-2003年土地整理年均補充耕地0.72萬hm2,連續(xù)4年實現耕地的占補平衡并略有節(jié)余[19];江蘇省吳江市1992-2000年通過土地整理補充非農建設占用的耕地后還凈增耕地306.67 hm2[20]?？梢娡恋亻_發(fā)整理補充一定數量的耕地,能夠在一定程度上緩解耕地總量減少,但要認識到土地整理潛力的有限性[21]。

4 結論

灰色數列模型預測結果表明,2020年耕地總量低于新的耕地紅線。在2020年前的城市化規(guī)模擴張、經濟規(guī)模擴張等外延性和內涵性發(fā)展因素還將進一步強化空間競爭,土地開發(fā)、整理和復墾等措施補充耕地的潛力有限,非農經濟與農業(yè)相互爭奪空間的客觀事實將在一定時期繼續(xù)存在,甚至還會加強,耕地總量減少變化難以消除,這些因素都說明灰色預測結果有可能變成現實。

要保住耕地紅線,各級政府都應該進行耕地管理制度創(chuàng)新。從中央政府層面設立耕地的農業(yè)發(fā)展權并讓農業(yè)部門參與耕地保護、建立第三方監(jiān)督機構跨級查處各級耕地違法行為、在土地使用權基礎上分離出農民的發(fā)展權和保護權等耕地管理制度創(chuàng)新,地方政府層面應杜絕亂占耕地行為并嚴把建設占用耕地關,地方土地管理部門依法管理耕地并嚴格執(zhí)法、通過土地整理規(guī)劃適量補充耕地等措施強化耕地保護與管理。

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Abstract:The purposeof this paper is to analyze the government-driven mechanism affecting the reduction of cultivated land and the perfo rmance fo r the cultivated land p rotected by governments in China.The integrated curve estimation model and the gray seriesmodel are emp loyed to study the total cultivated land change p rocess from 1983 to 2006,and p redict the change tendency f rom 2011 to 2020.The result show s that theremay be the total cultivated land area of 119.9662 million hectares in 2015,having a differential area of-33 800 to-2 196 200 hectares in China between the to tal estimated arable land and the Red Line suggested by government from 2015 to 2020.The conclusion is draw n that the total arable land areamay be less than the value of Red Line during 2015 and 2020,so the governments p lay a critical role in the cultivated land p rotection.Then the autho rs suggest that the p rio r development system of national agricultural land use and agricultural development transferred-funds depending on the cultivated land should be established by the government and themeasures would be taken to build a third-party monito ring mechanism and give farmers the particular rights of cultivated land use,development and p rotection.The departmentsof land management should p revent the arable land from occupying to the building and control strictly the arable land use in acco rdance w ith the land management law and p rotect the cultivated land in light w ith the land use p lanning in future.

Key words:curve estimation model;GM(1,1)model;behavio r actors;cultivated land p rotection

Grey Predication of Cultivated Land Change and Analysis of Farm land Protection in China

YUE Yun-hua1,2,RAN Qing-hong2,SUN Chuan-min1,XIEDe-ti3
(1.College of Earth Science,Chengdu University of Technology,Chengdu 610059; 2.School of Resources&Environment Engineering,M ianyang N ormal University,M ianyang 621000; 3.College of Resources&Environment,Southw est University,Chongqing 400715,China)

F301.1

A

1672-0504(2010)06-0056-04

2010-07-01;

2010-09-23

國家社會科學基金西部項目“西部地區(qū)耕地保護的經濟補償機制研究”(10XJY0021);綿陽師范學院科研基金項目“基于行為主體的耕地管理創(chuàng)新研究”(MA 2009008)

岳云華(1964-),男,博士研究生,教授,主要研究方向為土地管理、區(qū)域經濟等。E-mail:szs0012009@yahoo.cn