湖南省永州市零陵區(qū)財政局 唐艷華

淺談“收支脫鉤”與非稅收入的規(guī)范執(zhí)收

湖南省永州市零陵區(qū)財政局 唐艷華

非稅收入就是政府非稅收手段而獲得的財政收入。它伴隨著改革開放迅速發(fā)展壯大，為地方的經(jīng)濟建設(shè)起了重要作用，又附生出“三亂”等一系列弊端，規(guī)范非稅執(zhí)收，勢在必行。收支脫鉤，是規(guī)范非稅收入執(zhí)政的重大舉措，在推行實施的過程中遇到了阻力，產(chǎn)生了新的問題。本文就這些問題產(chǎn)生的原因及對策進行了探討。

收支脫鉤 非稅收入 規(guī)范 執(zhí)收

一、前言

非稅收入相對于稅收而言，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體及其他組織，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和條例的規(guī)定，履行管理職能，行使國有資產(chǎn)或國有資源所有權(quán)，提供特定服務(wù)；或者以政府名義征收、收取的稅收以外的財政性資金。它包括行政性收費、事業(yè)性收費、政府性基金及附加、罰款收入、國有資產(chǎn)收益及其他非稅收入。

二、收支脫鉤在規(guī)范非稅收入執(zhí)收過程中的作用

作為規(guī)范非稅執(zhí)收的重大舉措，收支脫鉤應(yīng)運而生，2005年起在全國推行實施。

收支脫鉤，就是指非稅收入金額繳入財政，單位所需各項支出，由編制部門綜合預(yù)算，實行定員、定額、定標，依據(jù)單位的工作任務(wù)、職責、目標、業(yè)務(wù)范圍，配置標準，結(jié)合財務(wù)可能，保障其正常運轉(zhuǎn)。同時，建立公共財政，保障行政事業(yè)必不可少的經(jīng)費。

相對于收支掛鉤，收支脫鉤對規(guī)范非稅收入的執(zhí)收具有巨大優(yōu)勢：第一，有利于政府對非稅收入收支的集中管理；第二，有利于社會資源的優(yōu)化配置；第三，有利于防止社會分配的不公。

三、收支脫鉤在非稅收入管理實施中存在的問題

收支脫鉤是非稅收入執(zhí)政方面的一項重大改革，是一項利國利民利己的重大舉措。但從實施這一舉措的實踐上來看，許多部門還是根據(jù)當年非稅收入，加上以前的年度結(jié)余來確定支出計劃。也就是說，形式上是收支“脫鉤”，實際上還是“穿新鞋走老路”，以不同的方式“掛鉤”。

一項好政策的推行為何如此艱難？有三個問題值得關(guān)注：

首先，由于地方政府部門的財政與事權(quán)的矛盾沒有徹底解決，經(jīng)濟建設(shè)的飛速發(fā)展與財政資金的巨大缺口仍然無法彌補，不規(guī)范收費仍然存在著強大的“幕后推手”。

其次，非稅收入收支掛鉤的問題由來已久，情況復(fù)雜，積弊很深。由于牽涉到各部門的既得利益，調(diào)整的難度與遭遇的抵觸必然很大，一些省、市收支脫鉤之后非稅收入的大幅度下滑就是積重難返的證明。

再次，地方政府各部門的收費項目與銀行賬戶過多過亂，易于轉(zhuǎn)移與隱匿資金，這也成了“收支脫鉤”改革的重要制約因素。

四、加強非稅收入管理的基本措施

1、健全非稅收入相關(guān)法律體系

非稅收入的收支脫鉤實施已逾五年，但對非稅收入的性質(zhì)、意義、作用、分類、標準、立項、市批、票據(jù)及資金管理，至今還沒有一部全國性的法律法規(guī)。應(yīng)盡快制訂諸如《政府性收費管理條例》、《政府性基金管理條例》等操作性強的法規(guī)，盡量削減執(zhí)收者的自由裁量權(quán)，將各地的非稅收入納入政府的年度報告，接受同級人民代表大會的監(jiān)督。

2、嚴格非稅項目的設(shè)立與審批

人們往往把“收支脫鉤”當作治理“三亂”的靈丹妙藥，其實不然，“三亂”的根源首先是非稅項目的設(shè)立。因此，應(yīng)該在國家出臺《非稅收入管理條例》的基礎(chǔ)上，明確非稅項目的形成與廢止程序。除國務(wù)院和省級政府依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)設(shè)立之外，其他任何地方政府與部門都不允許出臺非稅項目。

3、強化非稅收入標準的剛性，使非稅負擔科學(xué)化、規(guī)范化、合理化

收費是否“亂”，在該不該立項的問題解決以后，在很大的程度上取決于收費的“量”。要解決這個問題，必須注意以下兩點：

(1)規(guī)范確立標準的程序

在以人為本、科學(xué)發(fā)展的今天，事關(guān)公眾利益的公共事務(wù)逐步趨向公開化、法制化、規(guī)范化，大部分城市對公用事業(yè)類產(chǎn)品的定價引入大眾意愿，舉行聽證會。這既體現(xiàn)了政府對公眾的尊重，又照顧到了公眾可承受能力，防止主管部門隨意收費，導(dǎo)致暴利甚至引發(fā)民怨，代表著通向現(xiàn)代化的中國社會的發(fā)展趨勢。非稅收費標準的確定引入這種聽證機制乃大勢所趨。

為了防止聽證走過場，政府應(yīng)介入聽證的全過程。聽證前，主管部門應(yīng)主動提供真實可靠的成本數(shù)據(jù)。聽證會的代表應(yīng)具備廣泛的代表性與權(quán)威性。聽證會的過程應(yīng)全程公開，收費標準的最后確定也必須透明。這樣，收費的收得“理直氣壯”，繳費的也繳得“心悅誠服”。

(2)要充分考慮征收的目的、性質(zhì)、條件，客觀合理地確定收費標準

對公共產(chǎn)品成本補償方式的收費，其征收標準應(yīng)以成本補償標準為依據(jù)。對違法違規(guī)強制征收的罰款標準，應(yīng)參考歷史經(jīng)驗與國際標準，考慮威懾的現(xiàn)實需要而確定。對多種資源性的付費收入，應(yīng)根據(jù)市場價格、成本、租金、利率等因素，通過計算的方式來確定。對國有企業(yè)上繳利潤、國有小企業(yè)出售收入等產(chǎn)權(quán)性非稅收入，應(yīng)分別由經(jīng)營狀況及企業(yè)市場價值來決定。

4、深化“費改稅”改革

雖然進行了一系列改革，我國政府性財政收入結(jié)構(gòu)仍不合理。我們在堅決廢止不合理的非稅項目之外，要下定決心把那些征收面廣、持續(xù)時間長、受益面廣又具有連續(xù)性的項目，逐步納入稅收的范圍。例如將排污費、綠化費等改為環(huán)境保護稅，將挖掘費、占道費等改為城市維護建設(shè)稅，將土地使用費、開墾費改為土地使用稅等。

橋歸橋，路歸路，路暢通了，讓過路的車不再擠上橋，橋上才有真正的規(guī)范與暢通。“費”與“稅”保持一個適當?shù)谋壤?，也是我國?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、與國際接軌的一個重要內(nèi)容。

5、擴展投資途徑，為經(jīng)濟建設(shè)提供穩(wěn)定財源

規(guī)范非稅收入執(zhí)收的環(huán)境，不僅與地方政府承擔的事權(quán)與財權(quán)的不協(xié)調(diào)有關(guān)，也與一些重大基礎(chǔ)建設(shè)投資習(xí)慣性預(yù)留資金缺口有關(guān)。因此，深化投融資金體制改革，尋求長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源，也就成了規(guī)范非稅收入的一個必要前提。重大項目的確定要嚴格防止預(yù)算不足、資金來源不落實造成預(yù)留資金缺口。應(yīng)參照國際慣例，通過政策性金融支持、規(guī)范化的債務(wù)融資、資產(chǎn)證券化以及BCT、TOT等方式來解決。

[1]《中國財政統(tǒng)計年鑒》96卷、97卷、98卷。

[2]朱镕基.在第九屆全國人民代表大會上答記者問.人民日報, 1988;3:20

（責任編輯：袁曉軍）