陳菊香

摘要：公共政策的有效執(zhí)行是政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的主要途徑，政策執(zhí)行力是公共政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵要素。政策執(zhí)行力的構(gòu)成要素包括政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行機(jī)制、政策執(zhí)行資源、政策執(zhí)行環(huán)境等。目前在政策執(zhí)行的過程中，各級(jí)政府在不同程度上存在偏離政策宗旨的行為，利益錯(cuò)位和政策執(zhí)行力要素缺失是影響政策執(zhí)行力的主要因素。必須通過架構(gòu)和開通各種路徑以實(shí)現(xiàn)地方政府政策執(zhí)行力的提升。

關(guān)鍵詞：地方政府；政策執(zhí)行力；政策目標(biāo)；政策執(zhí)行機(jī)制；優(yōu)化

中圖分類號(hào)：D625文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-7408(2010)08-0012-03

政策執(zhí)行力是政府工作的生命力，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理的重要保證，是暢通中央政令的重要保證。如何提升政府的政策執(zhí)行力是當(dāng)前公共管理領(lǐng)域的一個(gè)重要課題。

一、政府政策執(zhí)行力的內(nèi)涵

“政策執(zhí)行力”是隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮從企業(yè)界引人到政府政策實(shí)踐領(lǐng)域的新概念。這里的“執(zhí)行力”不同于傳統(tǒng)行政法中的行政行為執(zhí)行力，而是“執(zhí)行力”概念在政府政策實(shí)踐過程中的延伸，是黨的執(zhí)政能力和政府執(zhí)行力的重要組成部分。關(guān)于“政策執(zhí)行力”的概念，有學(xué)者認(rèn)為政策執(zhí)行力是“指能夠準(zhǔn)確理解政策目標(biāo)及方向，并通過精心設(shè)計(jì)方案、實(shí)施方案和對(duì)各種人財(cái)物、信息、法律、制度等資源進(jìn)行集中調(diào)控和使用，從而達(dá)到有效調(diào)控政策、完成既定目標(biāo)的政府內(nèi)在的能力和力量”。也有學(xué)者把政策執(zhí)行力定義為“公共政策執(zhí)行力主體為了達(dá)到政策目標(biāo)，通過對(duì)各種相關(guān)資源的調(diào)度、控制和使用，有效地執(zhí)行公共政策的能力總和”。本文將“向度”元索引入概念中，認(rèn)為“政策執(zhí)行力”是政策執(zhí)行主體準(zhǔn)確把握政策目標(biāo)及方向，有效集中和調(diào)度各種資源，從而有效地執(zhí)行政策的行動(dòng)力。政策執(zhí)行力是政策執(zhí)行主體執(zhí)行政策時(shí)把握的“向度”、“角度”、“尺度”、“力度”、“速度”的具體表現(xiàn)。政策執(zhí)行力的構(gòu)成要素包括政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行機(jī)制、政策執(zhí)行資源、政策執(zhí)行環(huán)境等。

二、地方政府政策執(zhí)行力削弱的表現(xiàn)

在政策執(zhí)行的過程中，各級(jí)地方政府在不同程度上存在偏離政策宗旨的行為，主要表現(xiàn)為：

僵化執(zhí)行行為：一些政府部門在執(zhí)行政策過程中，沒有準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)與把握政策的精神實(shí)質(zhì)，不考慮自身所處的條件和環(huán)境，機(jī)械盲目地照搬政策，使政策僵化，影響政策執(zhí)行的效果；遲緩執(zhí)行行為：政策執(zhí)行的及時(shí)性是影響政策執(zhí)行效果的一個(gè)重要因素，有的政府部門對(duì)上級(jí)政策采取觀望或猶豫不決的態(tài)度，導(dǎo)致政策不能及時(shí)正確落實(shí)；附加條件行為：在政策執(zhí)行過程中，政府部門人為附加一些原政策目標(biāo)中所沒有的內(nèi)容，使政策的調(diào)整對(duì)象、范圍、力度、目標(biāo)超越了原政策的計(jì)劃，改變了原政策的宗旨，影響了既定政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)；做表面文章行為：政策執(zhí)行過程中，政府部門不作為，僅做表面文章，未落實(shí)具體的措施，使政策執(zhí)行浮于表面，流于形式，或者象征性地選擇政策的某些部分執(zhí)行；截?cái)嗾咝袨椋赫块T根據(jù)自己的利益需求，對(duì)政策的精神實(shí)質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行曲解或取舍，有利于自己的就執(zhí)行，不利于自己的就不執(zhí)行，導(dǎo)致全局的政策不能得到貫徹落實(shí)，甚至出現(xiàn)與上級(jí)政策宗旨相背離的政策績(jī)效；偷梁換柱行為：當(dāng)政策對(duì)自己局部利益、眼前利益不利時(shí)，政府部門就制定表面上與上級(jí)政策精神相一致，實(shí)際上相背離的實(shí)施方案。以上各種政策執(zhí)行的“策略行為”違背了公共政策的“公共性”屬性，使政策執(zhí)行過程偏離了“公共性”航向，削弱了政策的執(zhí)行力度，使政策發(fā)揮不出既有的效益。

三、地方政府政策執(zhí)行力削弱的癥結(jié)所在

地方政府政策執(zhí)行中出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象，究其原因，主要有兩個(gè)方面：

1利益錯(cuò)位。利益因素是影響政策執(zhí)行力的主要因素。馬克思指出：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)。”布坎南的公共選擇理論也認(rèn)為政府是“經(jīng)濟(jì)人”，有追求利益最大化的傾向。這種利益性對(duì)相關(guān)政策執(zhí)行的影響是深刻的。一方面，公共政策本質(zhì)是對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行再分配，是對(duì)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整和規(guī)劃?！罢呤羌兄贫ǖ?，政策制定者考慮的是整體的利益”，而“政策執(zhí)行是分散進(jìn)行的，執(zhí)行者往往要考慮其局部利益，這種局部利益與整體利益的差異性，往往制約著地方政府公共政策的執(zhí)行力”；另一方面。地方政府及公職人員也有自己的特殊利益，這種利益是當(dāng)前地方政府及公職人員執(zhí)行政策的巨大動(dòng)力，但往往促使政策的私利化執(zhí)行。這種政策和政策執(zhí)行主體的利益錯(cuò)位，使政策執(zhí)行主體的行為往往偏離政策原宗旨，弱化了政策的執(zhí)行力度。

2政策執(zhí)行力要素缺失。政策執(zhí)行力是政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行制度、政治執(zhí)行資源等要素的集合。政策執(zhí)行力要素的缺位，影響了政策的有效執(zhí)行。當(dāng)前政策執(zhí)行力要素缺失主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

(1)政策執(zhí)行機(jī)制不完善。政策執(zhí)行環(huán)境是不斷變化的，但各級(jí)地方政府的政策執(zhí)行機(jī)制未能得到及時(shí)的調(diào)整和完善，使政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)缺少溝通、缺乏競(jìng)爭(zhēng)、公民參與不足、監(jiān)督乏力、責(zé)任不明確、信息不暢等現(xiàn)象，影響了政策的有效執(zhí)行。(2)政策執(zhí)行人員素質(zhì)欠佳。政策執(zhí)行人員的價(jià)值觀、能力、責(zé)任意識(shí)、品格等素質(zhì)對(duì)政策執(zhí)行力有著直接的影響：影響著政策執(zhí)行力的“向度”。影響著政策執(zhí)行力的“強(qiáng)度”，影響著政策執(zhí)行力的“力度”，直接影響著政策執(zhí)行力的“剛度”。(3)政策執(zhí)行資源不足。政策執(zhí)行資源包括經(jīng)濟(jì)資源、信息資源、權(quán)威資源等方面。地方政府政策執(zhí)行資源不足主要體現(xiàn)為信息資源不足、人力資源不足、權(quán)威資源不足等。(4)政策執(zhí)行監(jiān)督乏力。由于政策在執(zhí)行過程中具有較大的彈性空間，因此政策的執(zhí)行需要在一定的監(jiān)督下進(jìn)行，以最大限度地規(guī)避政策執(zhí)行走樣等問題。但當(dāng)前政策執(zhí)行過程的監(jiān)控力還不足，存在部分監(jiān)控主體虛置、監(jiān)控內(nèi)容有失偏頗、政策執(zhí)行績(jī)效評(píng)估不到位、對(duì)政策執(zhí)行偏差行為處罰力度不足等現(xiàn)象。

四、提升地方政府政策執(zhí)行力的路徑選擇

地方政府政策執(zhí)行力是聯(lián)系地方與上級(jí)政府、地方政府與群眾的重要紐帶和橋梁，是把公共政策理想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵性要素，因此必須通過架構(gòu)和開通各種路徑以實(shí)現(xiàn)地方政府政策執(zhí)行力的提升。

1完善政策執(zhí)行機(jī)制。完善的政策執(zhí)行制度是提升地方政府政策執(zhí)行力的根本因素，是保證政策有效執(zhí)行的制度保障。制度是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利最大化或效用最大化的利益的個(gè)體行為”，“沒有恰當(dāng)?shù)闹贫?，任何意義的政策都可能失敗”。完善的政策執(zhí)行制度對(duì)規(guī)范和抑制政策執(zhí)行中因利益錯(cuò)位而出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差行為具有重要的抑制作用。要完善政策執(zhí)行制度必須：

(1)優(yōu)化信息溝通機(jī)制。公共政策執(zhí)行力在很大程度上取決于公眾的認(rèn)可、支持和參與。而公眾對(duì)政策的認(rèn)可、支持和參與又與公眾獲得的信息密切相關(guān)。有效的信息溝