燕守廣 沈渭壽 鄒長新 張 慧

(環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所,江蘇南京 210042)

重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償研究＊

燕守廣 沈渭壽 鄒長新 張 慧

(環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所,江蘇南京 210042)

重要生態(tài)功能區(qū)是指在保持流域、區(qū)域生態(tài)平衡,防止和減輕自然災害,確保國家和地區(qū)生態(tài)安全方面具有重要作用的區(qū)域。由于缺乏有效保護和管理,我國重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)破壞形勢十分嚴峻,嚴重阻礙了區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。為此,國家非常重視重要生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境保護和生態(tài)建設,提出通過建立生態(tài)補償機制,加強對重要生態(tài)功能區(qū)的保護。本文在對生態(tài)系統(tǒng)服務功能內涵、主導生態(tài)功能和生態(tài)系統(tǒng)服務空間尺度分析的基礎上,探討了重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償標準的參考依據(jù)和生態(tài)補償?shù)哪Ｊ健?/p>

重要生態(tài)功能區(qū);生態(tài)系統(tǒng)服務功能;生態(tài)補償

當前,我國重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境形勢十分嚴峻,其重要生態(tài)功能整體呈退化趨勢。一些重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)破壞已由系統(tǒng)結構性破壞發(fā)展到系統(tǒng)功能性破壞,已經(jīng)或將嚴重阻礙這些地區(qū),甚至流域、區(qū)域社會經(jīng)濟的發(fā)展,對這些地區(qū)乃至國家的生態(tài)環(huán)境安全構成了嚴重威脅[1-2]。對此,國家非常重視重要生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境保護和生態(tài)建設。2000年國務院印發(fā)的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》提出通過建立生態(tài)功能保護區(qū),實施保護措施,防止生態(tài)環(huán)境的破壞和生態(tài)功能的退化[3]。2007年國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《國家重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃綱要》和《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》,對重點生態(tài)功能保護區(qū)的保護工作作出了明確規(guī)劃,并提出要探索建立重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制,推進資源的可持續(xù)利用,加快環(huán)境友好型社會建設,實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。

1 重要生態(tài)功能區(qū)概念

重要生態(tài)功能區(qū)是指在保持流域、區(qū)域生態(tài)平衡,防止和減輕自然災害,確保國家和地區(qū)生態(tài)安全方面具有重要作用的區(qū)域。重要生態(tài)功能區(qū)對于維系區(qū)域、流域社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,保障國家生態(tài)安全和民族的繁衍具有重要意義。重要生態(tài)功能區(qū)的巨大生態(tài)效益和生態(tài)服務功能主要包括:水源涵養(yǎng)、水土保持、洪水調蓄、防風固沙、土壤維持、調節(jié)氣候、降解污染物、生物多樣性保護等。

國際上為了應對生態(tài)環(huán)境日益嚴重的系統(tǒng)性、結構性破壞,提出了“生態(tài)系統(tǒng)”的管理思想,強調從單要素管理向多要素、全系統(tǒng)綜合管理的轉變,實質上就是要求強化對區(qū)域 、流域生態(tài)系統(tǒng)結構與功能的保護[1]。2003年在南非召開的第五次世界保護區(qū)大會強調要運用現(xiàn)代生態(tài)系統(tǒng)理論和方法建立生態(tài)功能保護區(qū),加強區(qū)外更大范圍的生態(tài)保護或建立更大范圍的生態(tài)功能保護區(qū),保護和改善具有重要生態(tài)功能的生態(tài)系統(tǒng)。

2 重要生態(tài)功能區(qū)理論基礎

2.1 生態(tài)系統(tǒng)服務功能的內涵

生態(tài)系統(tǒng)服務功能是指生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過程所形成及所維持的人類賴以生存的自然環(huán)境條件與效用。生態(tài)系統(tǒng)不僅為人類提供了食品、醫(yī)藥及其它生產(chǎn)生活原料,還創(chuàng)造與維持了地球生命支持系統(tǒng),形成了人類生存所必需的環(huán)境條件[4-5]。人類離不開自然生態(tài)系統(tǒng),更確切地說,人類離不開生態(tài)系統(tǒng)的服務功能,為了維持自身的生存和發(fā)展就必須從生態(tài)系統(tǒng)中獲得生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品,或改造生態(tài)系統(tǒng)的結構與過程來生產(chǎn)所需的產(chǎn)品。人類維持自身生存與發(fā)展過程正是人類利用生態(tài)系統(tǒng)服務功能的過程[6-8]。人類如果正確地、適度地、合理使用,生態(tài)系統(tǒng)將能夠持續(xù)不斷地供給這些服務。但是如果人類過度地、不合理地從生態(tài)系統(tǒng)中攫取某一類型的服務,最終所有的生態(tài)系統(tǒng)服務將減少甚至消失。

生態(tài)系統(tǒng)的服務功能不僅單個或部分要素對人類社會有用,而且還有各組成要素的綜合作用,并且形成于一個特定的地理區(qū)域內,盡管在一定程度上也向外輻射,對其他區(qū)域或全球產(chǎn)生效益,但是絕大部分生態(tài)系統(tǒng)服務還是在一定的地理區(qū)域內發(fā)揮作用,具有明顯的地域性特征[9]。

2.2 主導生態(tài)功能與輔助生態(tài)功能

生態(tài)系統(tǒng)服務功能具有多重性。比如,森林有調節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風固沙、凈化空氣、美化環(huán)境等功能;濕地有涵養(yǎng)水源、調節(jié)徑流、防洪抗旱、降解污染物、生物多樣性保護等功能。從不同的空間尺度上分析,生態(tài)系統(tǒng)服務功能的重要性會有比較明顯的差異。

主導生態(tài)功能即在維護流域、區(qū)域生態(tài)安全和生態(tài)平衡,促進社會、經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展方面發(fā)揮主導作用的生態(tài)功能。主導生態(tài)功能的確定既要充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的自組織演化特征,又要考慮區(qū)域社會、經(jīng)濟、文化的發(fā)展需求,要將區(qū)域生態(tài)安全目標、經(jīng)濟發(fā)展目標和當?shù)鼐用竦纳钚枰Y合起來[1]。輔助生態(tài)功能是指在維護流域、區(qū)域生態(tài)安全和生態(tài)平衡,促進社會、經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展方面居于從屬地位的生態(tài)功能,與主導生態(tài)功能相伴而生,在重要生態(tài)功能的保護中居于次要地位,但也是絕不能忽略的。從生態(tài)系統(tǒng)管理的角度,在保護與恢復主導生態(tài)功能的同時,也應盡可能兼顧輔助生態(tài)功能,以最大限度地發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的整體服務功能。

2.3 生態(tài)系統(tǒng)服務功能的空間尺度

生態(tài)系統(tǒng)可以在不同的空間尺度上定義,在不同的尺度,生態(tài)系統(tǒng)體現(xiàn)出來的服務功能有所側重。比如,在較小的局域尺度上,森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能主要體現(xiàn)在木材生產(chǎn)方面;在較大的區(qū)域尺度上,森林生態(tài)系統(tǒng)的服務功能則體現(xiàn)在涵養(yǎng)水源、調節(jié)氣候、防洪減災等方面。

對生態(tài)系統(tǒng)的保護必須從長遠和全局的角度實施,分析生態(tài)系統(tǒng)服務功能的重要性和主次關系,不能僅為追求眼前的一時利益,利用生態(tài)系統(tǒng)的某些次要功能,而破壞了其更大范圍上的主要生態(tài)功能。

生態(tài)系統(tǒng)服務功能在不同的空間和時間尺度對不同尺度上的利益相關方具有強烈影響。不同尺度上利益相關方對生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值具有不同的認識。這使得在不同尺度上,利益相關方對生態(tài)系統(tǒng)服務功能的支付意愿大不相同[10]。為此,分析不同尺度上的生態(tài)系統(tǒng)服務功能,并進行相應尺度上的評價,是進行生態(tài)補償?shù)幕A。對于重要生態(tài)功能區(qū)來說,往往是從區(qū)域、流域以至國家尺度提出的,生態(tài)系統(tǒng)服務的主導功能應從相應尺度上進行分析,生態(tài)功能保護與生態(tài)補償也應從這一尺度開展。

3 重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償標準分析

3.1 生態(tài)補償標準核算方法

補償標準是生態(tài)補償?shù)暮诵闹?關系到補償?shù)男Ч涂尚行?其研究內容包括標準上下限、補償?shù)燃墑澐?、等級幅度選擇、補償期限選擇、補償空間分配等。一般來看,生態(tài)補償標準是生態(tài)效益、社會接受性、經(jīng)濟可行性的協(xié)調與統(tǒng)一。生態(tài)保護補償標準的確定通常有以下三種方法:

一是基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估確定補償標準。其前提是重要生態(tài)功能區(qū)關鍵服務功能的認定和評估,并具有較為完善的市場機制。這種方法有助于真正建立一種生態(tài)保護與建設的激勵機制,但由于目前在生態(tài)系統(tǒng)服務評估中存在著很大的不確定性等因素,生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估得到的結果數(shù)值巨大,難以直接作為補償依據(jù),用這種方法所得的結果一般可以作為理論上限[11-14]。

二是根據(jù)機會成本和保護成本確定補償標準。從目前的研究看,根據(jù)機會成本和保護成本來確定補償標準操作性較強,但缺點是這種方法沒有考慮生態(tài)服務的價值、環(huán)境效益等因素,受人為因素的影響大。根據(jù)成本法計算出的生態(tài)補償標準明顯低于通過生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估得到的數(shù)值,因此,成本法所得的結果一般可作為補償標準的下限。

三是基于支付意愿或受償意愿確定補償標準。條件價值評估法是生態(tài)與環(huán)境經(jīng)濟學中最重要和應用最廣泛的關于公共物品價值評估的方法,通過直接詢問居民的支付意愿和受償意愿,確定生態(tài)補償標準。該方法確定的補償標準體現(xiàn)“公眾參與”的思想,有助于提高居民恢復和保護生態(tài)環(huán)境的積極性和主動性。

補償標準的制定就現(xiàn)實情況來看,不能只靠機會成本、生態(tài)服務價值等計算結果,欲實現(xiàn)補償,更需要補償主體雙方達成一致。目前生態(tài)補償更多體現(xiàn)的是“討價還價”機制,是補償雙方博弈的結果[15-17]。

3.2 重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償標準核算

從經(jīng)濟學的觀點來看,生態(tài)系統(tǒng)服務功能不是經(jīng)營者的資產(chǎn),因此無法反映出市場的價值,而不能用作生態(tài)補償?shù)臉藴?。但?就某些生態(tài)功能來說,雖然也不是經(jīng)營者的資產(chǎn),但能夠直接影響上、下游或周邊地區(qū)的經(jīng)濟利益,適度地運用經(jīng)濟調節(jié)手段可以轉化為市場價值。比如江河源頭區(qū)的水源涵養(yǎng)功能,上游良好的生態(tài)環(huán)境可以為下游提供富足的水源和優(yōu)良的水質,保障下游地區(qū)生產(chǎn)、生活和生態(tài)需水,維持社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展;但惡化的生態(tài)環(huán)境導致水源涵養(yǎng)功能的下降,不僅不能為下游作出貢獻,而且易發(fā)生干旱、洪澇等自然災害,造成巨大的經(jīng)濟損失。因此,可以通過適度的經(jīng)濟調節(jié)手段,使下游地區(qū)為上游提供一定的經(jīng)濟補償,以保護和改善上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境,提高生態(tài)系統(tǒng)的服務功能,使下游地區(qū)減少因生態(tài)環(huán)境惡化而造成的災害損失,間接地保護了自己的資產(chǎn),并享受良好生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造出的經(jīng)濟效益,保障地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展,維護整個流域的生態(tài)安全。

對于重要生態(tài)功能區(qū)來說,作為從區(qū)域、流域乃至國家尺度上定位的主導生態(tài)功能,不僅是重要生態(tài)功能區(qū)內生態(tài)環(huán)境保護的主要對象,更是區(qū)外受益區(qū)經(jīng)濟利益的關切點。主導生態(tài)功能在區(qū)內與區(qū)外受益區(qū)之間形成了直接和密切的利益關系,是主要受益區(qū)迫切需要上游進行維護的生態(tài)功能。而其他一些生態(tài)功能,如江河源頭區(qū)的生物多樣性保護、凈化環(huán)境、調節(jié)氣候等一般并不形成經(jīng)濟利益關系,補償雙方難以達成共識。因此,就當前來說,對不具有直接經(jīng)濟利益關系的生態(tài)系統(tǒng)服務功能進行補償,不切實際,而且有失公平,難以補償?shù)轿弧?/p>

綜上所述,利用關系到區(qū)內外直接經(jīng)濟利益的生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值作為補償標準的依據(jù),則在生態(tài)補償中可以突出重點,同時也能保證補償基金的合理分配,既維護了重要生態(tài)功能區(qū)的主導生態(tài)功能,又兼顧了雙方共同的經(jīng)濟利益和發(fā)展需求,有助于達成現(xiàn)實可行的補償標準。因此,對于重要生態(tài)功能區(qū)來說分析其生態(tài)功能,鑒別出直接關系上、下游或周邊地區(qū)經(jīng)濟利益的生態(tài)功能,是制定生態(tài)補償標準的關鍵。在此基礎上,圍繞主導生態(tài)功能的評估價值,以機會發(fā)展成本、生態(tài)保護成本等作為進一步參考的依據(jù),通過雙方的協(xié)商,則是確定補償標準的最終辦法。

4 重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償主體與補償方式

4.1 補償主體

生態(tài)補償主體即指生態(tài)補償責任的承擔主體。在市場經(jīng)濟條件下,國家、地區(qū)、單位和個人都可以發(fā)揮作用。一般認為生態(tài)補償主要包括社會補償主體、自我補償主體和國家補償主體[2]。

首先,重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護和建設對于整個流域和全國都具有全局性、整體性意義,其生態(tài)環(huán)境效益是具有很強公共性的物品。根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍確定分擔公共產(chǎn)品成本的轄區(qū)范圍,國家應當是重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)闹匾黧w。因此,國家作為公共利益的代表,應是生態(tài)補償?shù)闹匾黧w之一。

其次,對于重要生態(tài)功能區(qū)在生態(tài)建設中付出的成本,其下游和周邊地區(qū)的生態(tài)受益者應當給予補償,使生態(tài)建設者和保護者得到相應的回報。社會主體是頭生態(tài)補償?shù)奈⒂^補償主體,具體包括生態(tài)受益區(qū)的地方、企業(yè)和個人。

另外,重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護和建設活動是具有外部經(jīng)濟性的活動,所產(chǎn)生的生態(tài)效益會使許多地區(qū)和人們受益。但從長遠看,重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護和建設活動改善了本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境,提升了資源環(huán)境的生態(tài)價值,提高了自我發(fā)展能力,促進了本地區(qū)經(jīng)濟社會的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展,是生態(tài)環(huán)境建設的最終受益者。因此,自我補償可以說是生態(tài)補償?shù)淖罱K目標。

我國重要生態(tài)功能區(qū)及其受益區(qū)大都處在經(jīng)濟相對落后地區(qū),普遍面臨發(fā)展經(jīng)濟與保護生態(tài)功能的雙重壓力,這至少在一定程度上削弱了生態(tài)補償機制建立的可行性,若強制收費則可能為這些地區(qū)帶來經(jīng)濟負擔,甚至喪失了發(fā)展的積極性,取得相反的效果。因此,當前一段時期,重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)闹黧w應以國家為主。但隨著地區(qū)社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,受益區(qū)相關利益方將逐漸擁有一定的經(jīng)濟實力提供補償基金,同時,重要生態(tài)功能區(qū)也逐漸有能力開展生態(tài)環(huán)境保護,提升資源環(huán)境的價值,實現(xiàn)自我補償。生態(tài)補償將以國家為補償主體的單一補償形式逐漸轉變?yōu)閲?、社會和自我補償相結合的形式,由輸血型補償逐漸轉化為造血型補償,最終實現(xiàn)重要生態(tài)功能區(qū)的自我補償。

圖1 指標體系層次關系示意圖

4.2 補償方式

生態(tài)補償?shù)姆绞揭话惴譃橘Y金補償、實物補償、政策補償和智力補償?shù)?。針對不同區(qū)域可以采取不同的補償方式,或者聯(lián)合采用幾種方式,以實現(xiàn)最優(yōu)的補償效果[16]。對于重要生態(tài)功能區(qū),可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和地區(qū)優(yōu)勢,采取以下具體的補償形式。

(1)生態(tài)保護項目的投資。重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)退化嚴重,生態(tài)系統(tǒng)的結構和功能受損。為此,應盡快針對區(qū)內主要生態(tài)環(huán)境問題,研究制定科學的生態(tài)保護規(guī)劃,通過一系列的生態(tài)保護與建設項目,維護和修復生態(tài)系統(tǒng)的結構,遏制并提高重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務功能,尤其是主導生態(tài)功能。

(2)實行差異性的區(qū)域政策。對區(qū)內在某些產(chǎn)業(yè)和項目上實施稅收減免或優(yōu)惠的政策,優(yōu)先安排基礎設施和環(huán)境保護項目的投資,實施生態(tài)優(yōu)先的政績考核政策等。

(3)國家財政轉移支付。這一部分資金類似于“退耕還林”的生態(tài)補償,主要目的是彌補經(jīng)濟上的損失,以穩(wěn)定并促進重要生態(tài)功能區(qū)內的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平。

(4)發(fā)展生態(tài)旅游項目。根據(jù)區(qū)內特點,發(fā)展生態(tài)旅游業(yè),增加區(qū)內經(jīng)濟收入來源,同時減輕生態(tài)系統(tǒng)的壓力,保護生態(tài)環(huán)境。生態(tài)旅游項目以地方政府引導企業(yè)或社會資金進行投資。

(5)發(fā)展生態(tài)標記產(chǎn)品。通過政府引導社會資本,積極發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè),加強對有機、綠色、無公害等產(chǎn)品的認證和培育,提高產(chǎn)品的附加值,從自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展中得到一定的補償。

總之,對于重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償,一方面積極探索國內補償?shù)哪Ｊ?同時應借鑒國外生態(tài)系統(tǒng)服務購買的方式。目前在國際上,對生態(tài)系統(tǒng)服務的購買類型可以分為兩大類:一是政府購買,或稱為公共支付體系。主要是指由政府來購買社會需要的生態(tài)服務,然后提供給社會成員;二是較多地運用市場手段,如私人交易、開放的市場貿(mào)易、生態(tài)標記及使用者付費等[18-20]。無論是政府主導還是市場主導,必須把握好政府行為與市場機制在生態(tài)補償中擔負的作用。

(編輯:李 琪)

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AbstractThe key ecological function areas are the areas that keep ecological balance,lighten natural disaster,and ensure ecological security of region and even whole of the country.But,due to the neglect of protection,the key ecological function areas suffer destroy gravely,and have being counteracted sustainable development in the region.Now the country pays important attention on the key ecological function areas,and puts forward a series protection method in the areas to reinforce the protection.This paper analyzed the meaning and space dimension of ecosystem services,and discussed the leading ecological function.Based on the above analysis,the ecological compensation standard in the key ecological function areas was put forward.Also,the paper discussed the ecological compensation patterns in the key ecological function areas.

Key wordskey ecological function area;ecosystem services;ecological compensation

Research on Ecological Compensation in Key Ecological Function Area

YAN Shou-guang SHEN W ei-shou ZOU Chang-xin ZHANG hui
(Nanjing Institute of Environmental Sciences,Ministry of Environmental Protection,Nanning Guangxi 210042,China)

F062.2

A

1002-2104(2010)03專-0001-04

2010-03-16

燕守廣,碩士,副研究員,主要研究方向為生態(tài)保護與環(huán)境管理。

＊該文為2007年“中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務專項項目”研究成果之一。