□楚 旋

我國職業(yè)教育的治理模式分析

□楚 旋

社會的快速發(fā)展對職業(yè)教育提出了新的要求，傳統(tǒng)的政府管理不能滿足教育需求多樣化、辦學體制多樣化、運行機制多樣化的要求，因此將原有的“管制”模式向“治理”模式轉換成為必然趨勢。治理模式由治理結構和治理機制構成：治理結構包括政府、市場、社會及其權力、職責；治理機制包括行政契約、市場契約、社會契約。治理模式包括政府管理模式、市場管理模式、社會治理模式和政府—市場—社會治理模式。通過治理模式的分析，采用政府—市場—社會治理模式對職業(yè)教育進行治理，促進職業(yè)教育改革，提高職業(yè)教育質量。

我國；職業(yè)教育；治理模式；分析

全球化和信息化的快速發(fā)展、公民社會的崛起為治理理論的形成提供了良好的背景。全球化形成了一個世界性的市場，它將各個國家的經(jīng)濟與全球經(jīng)濟連為一體。全球性活動，使各個國家的政府必須將傳統(tǒng)意義的一部分政府權利讓出來，修改其中的一些規(guī)則，對自身的體制進行改革。由于市場失靈和政府失靈的出現(xiàn)，人們在解決社會各種問題時開始尋找“第二條道路”或“中間道路”，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場或國家政府協(xié)調的失敗。 ”[1]

一、治理的概念

治理(governance)源于拉丁文和希臘語，原意是控制、引導和操縱，常常與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用，但治理與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治存在區(qū)別。

美國國際研究協(xié)會前主席羅西瑙（J.N.Rosenau）將治理定義為一系列活動領域里的管理機制,它們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。[2]

美國學者庫伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.VanVliet）指出：“治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結構或秩序不能由外部強加；它之所以發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動?！盵3]

英國曼徹斯特大學教授格里·斯托克（Gerry Stoker）的觀點是：①治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。②治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。③治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。④治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡。⑤治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權威。[4]

聯(lián)合國全球治理委員會1995年在 《我們的全球伙伴關系》中界定：“治理是個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”。[5]

綜上所述，我所理解的治理是與傳統(tǒng)的政府管制相對應的一種干預方式。在這種行動方式中，政府不是“主人”統(tǒng)治的角色，而是協(xié)調和服務的角色。

在治理的過程中，治理的主體、關系和作用方式都發(fā)生了變化。在治理過程中，社會、企業(yè)、學校、公民等社會組織各利益群體發(fā)揮作用，不是被動地接受政府的管制，而是主動地參與。治理的主體變得多元，打破政府作為唯一管理的主體和權力中心的狀態(tài)，實現(xiàn)管理主體和權力的多元化。治理的主體包括政府組織、非政府組織、私人部門及公民個人，“各種公共的和私人的機構只要其行使的權利得到公眾認可，就都可能成為在各個共同層面上的權力中心”。[6]

治理主體之間的關系發(fā)生變化，由原始的管制與接受管制，到相互依賴和互動，彼此之間的關系是協(xié)商關系。

治理主體之間的作用方式多樣化。治理理論主張，治理手段多樣化，不僅有公共部門的管理手段，還有私人部門的管理手段，有傳統(tǒng)的命令、控制，也包括現(xiàn)代的協(xié)商、契約、合同、市場、競爭等多樣管理手段。

二、由“管制”向“治理”轉變的需要

社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，使終身學習越發(fā)顯得重要，社會的不斷進步要求人們不斷地學習，來滿足人們的教育需求多元化。聯(lián)合國教科文組織在《技術與職業(yè)教育和培訓：21世紀愿景》中指出，職業(yè)教育為終身學習做出了最大的貢獻，職業(yè)教育的重心必須放在社會中個人需要和潛力上。技術和職業(yè)教育的普及及其所提供的學習技能將改善世界上所有公民的教育權。職業(yè)教育向包括窮人、被社會排斥在外的人群以及無法得到教育和培訓的人在內的所有人提供技能。

21世紀的學習者要不斷地學習知識、價值觀和態(tài)度、能力與技術。而職業(yè)教育是使全民獲得終身教育的最有利的途徑。職業(yè)教育的重大意義顯現(xiàn)及社會經(jīng)濟技術的快速發(fā)展，使整個社會對職業(yè)教育提出新的要求，這主要表現(xiàn)在教育需求多元化、辦學投入主體多元化及運行機制多元化，這些都對職業(yè)教育的治理提出了要求。

（一）需求多樣化的要求

人們的教育需求的多元化對職業(yè)教育管理提出了治理的需求。從教育質量和類型的需求來說，社會上越發(fā)熱鬧的“擇校熱”就是在人們不斷提高的對教育質量需求的背景下展開的。在各個教育層次上，人們從追求能夠接受教育轉向了接受優(yōu)質教育。其中一些不乏期望接受精英教育的需求。有一些高收入家庭的子女往往選擇進入一些貴族學?；蛘哒f高收費、質量也非常好的學校接受教育。[7]資源型教育需求大幅增加，對于服務教育和資源型教育的支出實際上成為國民近年來教育支出的重要領域，例如，參加各種課外輔導班、興趣班、加強班，為自己事業(yè)的發(fā)展和職業(yè)的需要參加網(wǎng)校的學習。

（二）辦學、投入多樣化的要求

在市場經(jīng)濟的影響下，職業(yè)教育的辦學、投入主體多元化，對現(xiàn)有的管理提出了新的要求。社會主義市場經(jīng)濟體制建立后，所有制結構發(fā)生了一系列的變化，要求職教辦學主體由政府或國有經(jīng)濟向公有制為主、多種所有制共同參與轉變，同時使公民個人、合資企業(yè)等成為主要的辦學主體。

辦學主體的多樣化導致了經(jīng)費投入的多元化。市場化的方式促進了多元的投資體制改革，它要廣泛吸納社會資金，企業(yè)、民間資本是中等職業(yè)教育多元投資的重要渠道。《國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“鼓勵社會各界及公民個人對職業(yè)教育提供資助和捐贈，企業(yè)和個人通過政府部門或社會中介機構對職業(yè)教育的資助和捐贈，可在應納所得額中全額扣除”。

表1 全國職業(yè)教育總收入（千元）

根據(jù)全國職業(yè)教育總收入表的數(shù)據(jù)，我們可以看出職業(yè)教育的經(jīng)費投入主體多樣，但是由于職業(yè)教育管理體制存在一些問題，造成社會團體和公民個人辦學及社會捐資辦學對職業(yè)教育的經(jīng)費投入不高，職業(yè)教育的學費雜費收入比例較大。由于職業(yè)教育的治理模式不規(guī)范，導致辦學者和投入者的權利和職責不對稱，職業(yè)教育經(jīng)費投入者的積極性不高，因此限制了政府和受教育者外其他主體對職業(yè)教育的投入，因此，多樣化的辦學主體、投入主體對職業(yè)教育體制改革提出了要求。

（三）運行機制多樣化的要求

我國以往的職業(yè)教育管理是在行政機關的指令下進行的，教育資源由主管部門進行計劃配置，一切都高度集中管理。學校缺乏獨立性和自主性，缺少責任感，辦學動力不足。學校同時沒能有效發(fā)揮市場這個“無形的手”進行教育資源的最優(yōu)配置，這種職業(yè)教育管理體制忽視了學校、社會、市場的重要作用，尚未與市場經(jīng)濟接軌。[8]

隨著社會的發(fā)展，市場機制進入職業(yè)教育領域，從而使職業(yè)教育的運行機制逐漸多樣化。市場機制影響了職業(yè)教育的生源市場、就業(yè)市場、投資市場以及師資勞動力市場。比如，職業(yè)教育的專業(yè)設置和課程設置要適合市場的需求，職業(yè)學校采取“訂單式”培養(yǎng)模式，與市場中的企業(yè)建立合作關系。

隨著職業(yè)教育與社會、市場關系的愈發(fā)緊密，就越要求改變現(xiàn)有的職業(yè)教育管理，應改變傳統(tǒng)的政府與學校的行政關系，逐步放權，起到宏觀調控和指導的作用，為企業(yè)和社會組織提供成長的空間。

（四）由“管制”到治理

長期以來，我國教育管理的格局是“管、評、辦”三位一體，存在著未解決的突出問題，我國職業(yè)教育的管理體制沒有理順，國家教育部與人力資源和社會保障部各管一攤，各自為政，各地方教育部門與勞動部門也是矛盾重重。職業(yè)教育的資源缺乏與資源分散，職業(yè)教育政策缺位，投入不足，多頭領導。歸納起來就是：政出多門，多頭管理；財權與事權分離；行業(yè)、企業(yè)、專家、家長等社會團體與個人尚未進入管理組織中來，沒有強調各個主體之間的契約與合作。職業(yè)教育的這些問題都急需得到解決。[9]

治理就是關注多元的社會管理力量，重視社會組織群體勢力的參與。政府在治理過程中，絕非政府單獨行使權力的過程，政府、社會和公民之間存在著權力的依賴和互動，各參與者之間有一個無形的自主管理網(wǎng)絡來分擔政府的責任。[10]政府的角色應由管制型向服務型轉變。傳統(tǒng)的政府集權管理是一種強制性的行政行為。治理理論告訴我們，政府要轉變傳統(tǒng)行政管理模式，建立以服務為中心的政府治理機制。改革政府集權管制教育和學校的主體單一化狀況，向下分權，實現(xiàn)教育管理主體的多元化。政府在管理職業(yè)教育的過程中，還應當看到市場對職業(yè)教育的積極作用，市場能夠促進職業(yè)教育的發(fā)展，使職業(yè)教育提供的教育服務和科研產品滿足社會的要求。[11]治理摒棄傳統(tǒng)的控制、命令，采用協(xié)商、契約的形式進行治理。

三、職業(yè)教育的治理模式

（一）治理結構是權力、責任分配的結構

治理結構的主體包括政府、學校、社會。治理結構包括各個主體的權力和責任關系。具體來說，治理結構分別包括政府部門間的權力責任分配，中央與地方之間的權力、責任分配，政府與學校之間的權力責任分配，學校與社會之間的權力、責任分配。根據(jù)治理結構理論，職業(yè)教育管理體制包括政府部門間的權力、責任分配結構；中央與地方政府之間權力、責任分配結構；政府與學校之間的權力、責任分配結構；學校與社會之間權力、責任分配結構。

（二）治理機制

政府與組織、個人之間存在著權力的依賴和互動，運作邏輯是以談判為基礎，強調行為者之間的對話和協(xié)作。在治理機制中，可以采取行政契約、市場契約、社會契約作為治理機制。

行政合同是政府達成行政目標的一種非強制性手段，行政合同是指國家行政機關為達成行政管理目標，在其職權范圍內，與行政相對方相互協(xié)商，意見一致而簽訂的確立、變更或消滅雙方權利義務關系的協(xié)議。[12]

市場契約：在治理模式下，政府不再是單一的權力中心，非政府組織、個人等也是權力主體，政府可以把部分公共產品提交給社會和市場來承擔，因而形成由政府、市場和社會組織共同提供公共產品或服務的格局。在市場機制中，治理主體之間主要是通過市場契約達成管理的目標。市場契約是指市場中管理主體為達成管理目標，在其職權范圍內，與管理對象相互協(xié)商，意見一致而簽訂的確立、變更或消滅雙方權利義務關系的協(xié)議。

社會契約：在現(xiàn)代社會，社會公眾往往對政府管理具有個人的意見。政府如果強制色彩過強，不顧公民和社會團體、企業(yè)的利益與偏好，會招致各種逃避和抵制行為。因此，在社會中，政府要與公民和社會團體、私人團體以“參與”、“協(xié)商”、“談判”等形式進行管理，社會公眾與政府應當處于一個平等的個體關系，政府需要與學校、社會進行談判、協(xié)商共同決定，來滿足不同消費者的需求。這個時候，就需要社會契約起到一定的作用?！吧鐣跫s說”一般是與“自然狀態(tài)說”緊密相連的，也就是說，人們從理性和經(jīng)驗引申出社會中人與政府、人與社會、人與人之間的相互的權利和義務。

（三）治理模式

治理模式是治理結構與治理機制的不同組合。我們根據(jù)不同的治理結構與相對應的治理機制相結合，構建不同的治理模式。前面我們提到治理結構分別包括政府部門間的權力責任分配，中央與地方之間的權力、責任分配，政府與學校之間的權力、責任分配，學校與社會之間的權力、責任分配。治理機制包括行政契約、市場契約和社會契約。不同的治理結構與治理機制結合就形成了不同的治理模式。

圖1.治理模式圖

通過這個治理模式圖，我們可以得出四種主要的治理模式，即政府治理模式、市場治理模式、社會治理模式、政府—市場—社會共同治理模式，如表2。

表2 四種治理模式結構表

我們對四種模式做詳細的分析：

1.政府管理模式，是指學校完全處于政府集權管理，不受社會及市場干涉的管理模式，這種管理模式類似于我國以前的計劃經(jīng)濟管理模式。所有學校由政府統(tǒng)一計劃管理，市場、社會完全不起作用。當前這種模式主要是應用于義務教育階段的公立學校，由于該階段教育的公益性及其免費原則，政府必須對實施義務教育的學校予以必然的保障，因此需要政府管理模式進行管理。中央政府與地方政府、地方政府與學校通過制定行政契約來進行管理。地方政府按照行政契約的要求履行其應盡的職責，學校必須按照行政契約簽署的內容實現(xiàn)其應盡的職能。

政府管理模式是中央集權管理，有利于統(tǒng)一國家的教育方針政策，統(tǒng)一制定教育發(fā)展規(guī)劃，其優(yōu)點在于有利于調解各地區(qū)教育的不平衡，有利于國家根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，實施教育事業(yè)的重點發(fā)展戰(zhàn)略。但政府管理模式的主要缺點是效率不高，缺乏社會與市場的參與，不適合市場經(jīng)濟的發(fā)展需要。

2.市場管理的模式，是指學校完全處于市場的管理，學校的存在與發(fā)展完全受市場“看不見的手”的影響。通常情況下，民辦學校采用市場管理的模式進行管理，學校根據(jù)市場的需要進行課程設置和教學。在這種市場管理模式中，采取市場契約管理機制，市場契約是學校作為一種社會組織，在市場中開展民事性質活動時，與其他社會組織發(fā)生民事關系，有關行為、方式、內容遵照地位平等、志愿、協(xié)商一致并履行義務等原則訂立的一項協(xié)定。契約是市場的法律原型，在市場經(jīng)濟中，契約成為經(jīng)濟交往的基本形式。

采用市場管理模式進行學校管理是一種理想化的狀態(tài)，在只有市場進行管理時，可能會出現(xiàn)市場失靈的狀態(tài)，也可能出現(xiàn)契約失靈，即信息不對稱導致無法保證受教育者的平等的權利。因此，可以說采用市場管理模式進行管理，是一種理想狀態(tài)，現(xiàn)實中很難實現(xiàn)。

3.社會治理模式，是指人們從理性和經(jīng)驗引申出社會中人與政府、人與社會、人與人之間的相互的權力和義務，社會契約又是一切社會共同體的基礎和政府權力合法性的來源。這里的社會治理模式以社會契約作為管理機制，社會契約是指社會中人與人之間公認的常識性認識而內化的規(guī)則。社會契約管理機制并不是以法律為基礎的，人們按照約定俗成的規(guī)則進行管理的社會治理模式是以人們充分理性為前提的，也是一種理想的狀態(tài)。

社會治理模式就是社會團體開展教育活動，對學校進行管理的一種模式。在這種模式中，不是以法律為基礎，而是以人們的約定俗成的常識性規(guī)則進行自我管理，例如社區(qū)學院、企業(yè)培訓等。社會治理模式最重要之處在于使人們形成一種共同的愿景和認識，遵守成形的規(guī)則。但通常情況下，社會治理模式不能單獨采用，倘若政府不進行相應的管理，可能使組織處于無序的狀態(tài)，在缺乏監(jiān)管的情況下，會導致管理過于分散，不利于集中決策、統(tǒng)一管理。

4.政府—市場—社會共同治理模式，是政府、市場和社會共同治理的模式。在這一模式中，政府起主導作用，不是簡單地監(jiān)控和強制，而是服務型的領導，從整體上進行決策。在政府宏觀監(jiān)督的同時，要重視市場和社會的作用，要面向市場，使教育發(fā)展?jié)M足市場的需要，同時還要重視社會的作用，積極鼓勵社會各個團體加入到管理中來。這種管理模式適合現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會的發(fā)展，協(xié)調學校教育與市場經(jīng)濟發(fā)展、社會需求之間的關系，是適合市場經(jīng)濟條件下的教育管理模式。

政府—市場—社會共同治理模式不是前三種模式簡單的綜合，想要發(fā)揮政府—市場—社會共同治理模式的優(yōu)勢，就要合理地管理、適度地放權。政府要一改以往“專制”的管理方式，適當放權給其他的管理主體，如市場、社會，積極引導社會力量開展辦學，積極引導教育向適應市場經(jīng)濟發(fā)展的方向運行。政府還要向學校放權，使學校具有自主管理和發(fā)展的機會。當然，這種放權必須是適度的，否則就會產生“政府不作為”，導致政府失靈，使人民對政府產生不信任感；政府也不能吝于放權，否則就會阻礙市場和社會的積極管理。

四、職業(yè)教育的治理路徑

職業(yè)教育的治理路徑要從治理結構、治理機制、治理模式三個方面進行完善建設。

（一）完善政府治理結構，逐漸完善國務院領導、地方為主、分級管理、社會廣泛參與的治理結構

政府在治理模式中起主導的作用。中央政府負責職業(yè)教育工作的宏觀調控、統(tǒng)籌協(xié)調，綜合負責職業(yè)教育的戰(zhàn)略發(fā)展等宏觀層面工作，為職業(yè)教育發(fā)展提供一定的政策保障。地方政府在執(zhí)行中央政府部門的政策文件的同時，也要制定促進本地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的政策和措施，加強領導和協(xié)調的工作，促進本地區(qū)職業(yè)教育與其他各類教育的協(xié)調發(fā)展，建立多渠道的職業(yè)教育經(jīng)費籌措機制，組織動員社會團體舉辦職業(yè)學校。在社會中，主要是行業(yè)組織起作用，行業(yè)組織機構對職業(yè)學校、企業(yè)和其他機構之間起到協(xié)調和監(jiān)督的作用。

要完善職業(yè)教育管理體制，就要協(xié)調好中央政府、地方政府、社會行業(yè)組織之間的關系，明確這些部門的職責和權力，從而完善治理結構。

（二）擴大職業(yè)學校的辦學自主權

要完善職業(yè)教育的治理機構，就要保證或一定程度地擴大職業(yè)學校的辦學自主權，增強其自主辦學和自主發(fā)展的能力，使職業(yè)學校在招生規(guī)模確定、專業(yè)設置、學籍管理、教師聘用及經(jīng)費使用等方面享有充分的自主權。有條件的職業(yè)學校可以跨區(qū)域招生，可以與本地、異地職業(yè)學校聯(lián)合辦學。職業(yè)學校要建立由企業(yè)、行業(yè)等社會各界人士參加的咨詢委員會或理事會，參與學校重大問題決策，同時為職業(yè)學校的發(fā)展提供一定的幫助。

（三）完善職業(yè)教育治理機制

要規(guī)范政府的行政契約，對行政契約的內容和條例加以明確，對地方政府的行政職能，包括審批、監(jiān)督和評估職能進行明確規(guī)定，使政府的行政契約規(guī)范化。

要完善市場契約，職業(yè)學校作為一個法人組織與其他的企業(yè)或組織之間開展市場活動，就要對市場契約進行完善，使市場契約中的相應條例法制化、規(guī)范化，使職業(yè)學校的市場活動得到保障，從而提升職業(yè)教育的質量。

要完善社會契約，通過社會契約加強職業(yè)學校與企業(yè)、社會團體之間的合作關系。職業(yè)學?？梢院推髽I(yè)、用人單位之間形成完善的社會契約。在社會上形成“不成文”的非正式制度和規(guī)范，形成一種社會契約對各個團體進行相應的監(jiān)督和約束，對遵守行風、行規(guī)的學校和企業(yè)提供獎勵，對不遵守行風、行規(guī)的學校、企業(yè)和社會團體進行懲罰，嚴厲打擊機會主義行為，為職業(yè)教育提供完善的行政、市場、社會契約，形成有序的職業(yè)教育治理規(guī)則，為職業(yè)教育治理提供良好的制度環(huán)境。

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責任編輯 韓云鵬

楚旋（1982－），北京師范大學教育學部教育管理學院博士生，研究方向為教育管理基本理論、學校改進。

本文為王烽主持的國家教育發(fā)展研究中心中央公益基金課題“職業(yè)教育集團化發(fā)展的治理結構研究”的成果。

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