甘宣明，盧文忠

(廣西師范大學 政治與行政學院西南城市規(guī)劃與發(fā)展研究中心，廣西 桂林 541004)

教育公平問題不僅影響個人的發(fā)展，也會影響社會公平要義的實現(xiàn)和我國和諧社會的建設(shè)。改革開放以來，我國建立起世界上規(guī)模最大的教育體系，教育事業(yè)在總體上實現(xiàn)了較快較好的發(fā)展。但是，我國目前的教育發(fā)展還很不平衡，特別是教育不公平問題尤為突出。我們知道，在諸多的社會不公平中，最為嚴重、影響最為深遠的莫過于教育的不公平。物質(zhì)生活的不公平分享會影響某個人的一生，或者會影響其人生的某一個階段，但教育的不公平還會影響其子孫后代。因此，解決教育不公平問題既是解決當前矛盾的現(xiàn)實需要，同時也是促進社會和諧的重要舉措。

眾所周知，社會發(fā)展到今天，知識已經(jīng)成為所有資本中最重要的一個，人們的能力與成功主要取決于智力而不是體力，而智力無疑是要通過教育來開發(fā)的。在社會中處于貧窮狀態(tài)的人們，只有通過受教育來不斷提高自身的素質(zhì)與能力，才能脫離貧困，走向更好的生活，贏得自尊與成功。因此，教育機會的公平，可以說，對他們，可能是最大的公平。

一、教育公平與政府責任

教育公平是一個國家和社會公平的重要組成部分，它對實現(xiàn)社會的和諧具有重要的意義。何謂公平？《現(xiàn)代漢語詞典》將“公平”定義為“處理事情合情合理，不偏袒哪一方面”，《辭海》的解釋則是“公平即公正”。在法學意義上講，公平含有地位對等、權(quán)責對等之意。在一些社會學家看來公平則是“無差別對待”，他們認為公平帶有“工具性”，強調(diào)使用“同一個尺度”[1]作為衡量的標準?，F(xiàn)代意義上的公平指的是一種合理的社會狀態(tài)，它包括社會成員之間的權(quán)利公平、機會公平、過程公平和結(jié)果公平。權(quán)利公平，指的是公民的權(quán)利不因職業(yè)和職位的差別而有所不同，其合法的生存、居住、遷移、教育、就業(yè)等權(quán)利得到同等的保障與尊重；機會公平，指的是公民能普遍地參與社會發(fā)展并分享由此而帶來的成果；過程公平，指的是公民參與經(jīng)濟政治和社會等各項活動的過程公開透明，不允許某些人通過對過程的控制而謀取不當利益；結(jié)果公平，主要指的是在分配上兼顧全體公民的利益，防止過于懸殊的兩極分化，以利于社會共同富裕的實現(xiàn)。

什么是教育公平(Education Justice)？其核心要義是指每個社會成員在享有公共教育資源時受到公正和平等的對待。目前，比較公認的教育公平主要包括三個方面的內(nèi)容。第一，教育起點公平(即教育機會平等)，即每個人，不分民族、性別、出身、信仰等，都享有平等的受教育的權(quán)利和機會。第二，教育過程平等，就是指學生在受教育過程中，受到同等的對待。第三，教育結(jié)果平等，即受到同等的教育，其成功的機會(教育結(jié)果)相對均等。[2]

教育公平是社會公平價值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)。接受教育已經(jīng)成為現(xiàn)代社會每一個公民的基本人權(quán)，接受教育能夠在不同程度上提高公民的知識存量與技能，從而改善其生存與發(fā)展狀態(tài)，從總體上增進社會公平，所以教育被認為是實現(xiàn)社會平等“最偉大的工具”。政府的主要職責之一就是維護一個公平、有序的競爭性市場，促進和維護一個充滿創(chuàng)造性的良好發(fā)展環(huán)境。因此，維護教育公平是政府重要職責之一。教育政策的制定是政府引導和干預教育的主要方式,是政府為促進教育公平目標得以實現(xiàn)的積極作為。

二、我國教育不公平問題的現(xiàn)狀分析

(一) 各級政府對教育經(jīng)費總投入的不足是導致教育不公平現(xiàn)象產(chǎn)生的最重要根源

表11993—2007年國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比率(%)

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國教育統(tǒng)計年鑒》

在1993年，中共中央、國務院制定的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中明確提出：“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀末達到4%?！钡?，從表一我們看到，從1994年至今，“4%”的政策目標尚未實現(xiàn)。就世界各國教育經(jīng)費占GDP的比重來看，高收入國家平均為5.5%，低收入國家平均為3.6%，世界平均水平為5.2%；我國2007年教育經(jīng)費占GDP的比重僅為3.32%。

2007年，我國財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.32%，比2006年的3%增加了0.32個百分點，為近年來最高水平，但仍然沒有達到政策目標的要求，更不用說達到世界的平均水平。

由于我國在教育上的投入比較低，也就形成了“僧多粥少”的局面，由此會導致各級地方政府、各級教育主管機構(gòu)對教育資源的不公平分配。各級政府對教育經(jīng)費如何在高等教育和基礎(chǔ)教育之間、城市教育和農(nóng)村教育之間、農(nóng)村教育內(nèi)部義務教育和非義務教育之間進行分配時就會出現(xiàn)有違公平原則的做法，從而加劇了教育的不公平，誘發(fā)教育腐敗。在這些爭奪戰(zhàn)中，弱勢群體的正當合法權(quán)益往往得不到有力的保障，教育的不公平，會導致富裕階層與貧困階層之間所擁有的教育資源差距越來越大，各自獲取的機會更加不均等。

(二) 政府在教育資源分配中的責任缺失使教育不公平現(xiàn)象日趨嚴重

由于我國政府在過去一段時間里對下級官員的政績的考核主要集中在經(jīng)濟增長與財政收入方面，因此各級地方政府把主要精力放到了經(jīng)濟建設(shè)方面，使得其沒有認真履行其在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面提供公共產(chǎn)品和公共服務這一最基本、最重要的職能?！拔覈鹊闹贫仍O(shè)計將稀缺的公共教育資源過多的向城市、東部地區(qū)、富裕地區(qū)、重點學校傾斜配置,由此造成了嚴重的教育差距以及教育的非均衡、不同步的發(fā)展?！盵3]

表2 2007年東西中部部分地區(qū)平均人口擁有高校情況

數(shù)據(jù)來源：2008年中國統(tǒng)計年鑒

以對高等教育的投入為例，投入傾向長久以來以東部地區(qū)為主，以發(fā)達地區(qū)為主。從表二可以看出，東部地區(qū)比西部地區(qū)擁有更多更好的高校資源，教育資源分布出現(xiàn)了較大的地區(qū)不均衡，這就使得東、西部地區(qū)應該接受高等教育的人群中能夠得到進入高等院校的機會的比例出現(xiàn)了明顯的差異。

此外，“教育部門在辦學條件、教育經(jīng)費、師資配備等資源配置上，實行城鄉(xiāng)不同標準。有限的教育經(jīng)費主要集中于城市，原本更需要扶持的農(nóng)村教育得到的資源遠遠少于城市。世界各國的傾斜政策都是向弱勢地區(qū)、弱勢人群傾斜，只有中國相反，明確地向城市傾斜?！盵4]《中國教育與人力資源問題報告》公布的數(shù)據(jù)顯示：北京市高中畢業(yè)學齡人口只占全國的0.9%，而北大、清華在北京的招生名額分別占總數(shù)的13%和18%。

據(jù) 2006 年的統(tǒng)計資料顯示，東部地區(qū)的高校占全國高?？倲?shù)的 47.8%，平均每99.6 萬人就擁有一所高校；而西部地區(qū)僅擁有全國高校的 18.9%，平均每 147.78 萬人才擁有一所高校。[5]

在我國當前社會貧富差距加大的背景下，教育本應發(fā)揮社會平等制衡器的作用，而現(xiàn)在卻蛻變成了凝固和擴大階層差距的工具，這種現(xiàn)象明顯違背了教育的本質(zhì)，政府在這個問題上是應該承擔主要責任的。

(三)政府對教育的態(tài)度與管理行為偏差使城鄉(xiāng)教育水平的失衡現(xiàn)象不斷加劇

我國教育公平缺失的原因固然是多方面的，但政府思想觀念上及管理行為上的偏差是起直接作用的。伴隨著城市和農(nóng)村的發(fā)展差異逐步加大，政府在教育投入與管理行為偏差現(xiàn)象的持續(xù)存在，使城市教育水平越來越高，農(nóng)村教育水平與城市相比的差距越來越大。我國教育的城鄉(xiāng)差別成為我國教育不公平的最突出表現(xiàn)。就政府對教育的態(tài)度而言，其在這方面的偏差首先體現(xiàn)在“城市中心”的辦學思想上。城市是教育投入的重點，一切公共資源均向城市傾斜。長期以來，在這種思想的指導下，農(nóng)村教育問題得不到實質(zhì)性的重視，很多問題無法得到解決。政府對農(nóng)村學校的財政投入過低，使得農(nóng)村學校的辦學條件、教師待遇、師資水平、師生比例等方面都遠遠低于城市。2006年，全國教育經(jīng)費支出9815.30億元，當年農(nóng)村小學、初中教育經(jīng)費支出總數(shù)為1977.48億元，僅占全國教育投入的20.15%。當年全國人均教育經(jīng)費為5888元，農(nóng)村義務教育人均經(jīng)費為2137元，僅占全國人均教育經(jīng)費的36.29%(數(shù)據(jù)來源：2007年《中國教育統(tǒng)年鑒》)。農(nóng)村教師質(zhì)量與城市相比，也相差甚遠。據(jù)教育部發(fā)展規(guī)劃司的統(tǒng)計，2001年城鄉(xiāng)小學專任教師具有大專以上學歷的小學教師比例分別為40.9%和20.3%，相差20.6個百分點。初中專任教師具有大學本科以上學歷的比例城市為23.5%，農(nóng)村是9.4%，前者是后者的2倍以上。全國代課教師70.5萬人，其中農(nóng)村占82.3%。農(nóng)村的教育基礎(chǔ)本身就薄弱，先天不足，而政府的投資又出現(xiàn)了重城市、輕農(nóng)村的不公平傾向，這就人為地加劇了教育資源分配上城鄉(xiāng)的差距[6]。

(四)不合理的招生制度是導致教育不公平現(xiàn)象產(chǎn)生的制度性因素

20世紀50年代，我國就建立了城鄉(xiāng)二元、重點學校和非重點學校的二元等級化公共教育體制，形成了影響我國教育公平的最基本制度結(jié)構(gòu)。學校等級化現(xiàn)象的加劇，是20世紀90年代中期以來實行“教育產(chǎn)業(yè)化”改革的結(jié)果。這一改革被稱為“單純財政視角的教育改革”，指在教育經(jīng)費嚴重不足的背景下，以增長和效率為主要追求的改革。[4]

重點學校和非重點學校二元等級公共教育體制對于集中有限資源，確保優(yōu)秀人才的培養(yǎng)起到了歷史性的作用。但重點學校政策是一把雙刃劍。過于強調(diào)重點學校，造成了重點學校與非重點學校的差距越來越大。

在高校招生錄取中，我國現(xiàn)行的統(tǒng)一高考錄取制度，但它只具備了形式上的公平——分數(shù)面前的人人平等，實際錄取學生采取的是分省定額、劃線錄取的辦法，各地錄取定額并非按考生數(shù)量平均分配，而是按各地高教資源的狀況。因此出現(xiàn)了各地區(qū)的錄取率，錄取分數(shù)的很大的不同(見表三)，直接影響了教育的公平[7]。以中國政法大學2005年高考招生為例。該校在河南、四川、山東的人口大省招生人數(shù)分別為92、60、92名，而在不足河南總?cè)丝?/8的北京招生人數(shù)卻高達185名。[8]

表3 1998年部分地區(qū)的高等院校的錄取比例

三、解決教育不公平問題的建議

深究教育不公平問題的根源，主要是教育政策或制度的缺失問題。一方面，我國對教育投入的總量不足，低于許多比中國還窮的國家， 這在一定程度上反映了政府對于教育的態(tài)度；另一方面，教育經(jīng)費的分配不合理，等級化學校制度也是在政府或明或暗的倡導和支持下才得以存在并發(fā)展的。

我們知道，為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務是政府義不容辭的天職。政府所承擔的基本責任主要有：建立和維護公平競爭的市場秩序；通過法律和行政力量維護公民的基本權(quán)利，提供市場不能有效提供的服務；資源的協(xié)調(diào)。在如何解決教育不公平的問題上，政府需要站在一個新的視角上看問題，并且在行為上應該有具體的行動。

(一) 強化政府公平理念，切實推進教育公平

思想是行動的先導。政府教育公平的理念對于教育公平的落實具有重要的現(xiàn)實意義。政府作為公共利益的代表者，也是公共物品的提供者。追求社會公平，需要政府通過制定公共政策來保證，因此，政府的公共政策必須以社會公平為取向，要讓更多的人分享到發(fā)展的好處和成果，這應該成為政府公共政策制定的出發(fā)點，也應該貫穿于整個公共政策執(zhí)行的過程中。[9]保證教育的公平，第一，要“堅持教育的優(yōu)先發(fā)展”；第二，要堅持教育的均衡發(fā)展；第三，要把保證每個公民都享有受教育的權(quán)利看做是政府的義務和神圣的責任。

理念是決定行動的一般、內(nèi)隱的制約力量。實現(xiàn)教育公平，需要政府對教育資源重新進行分配。但如果沒有理念上的改變，政府政策上是很難做出穩(wěn)固而持久的調(diào)整的。在市場化改革取向下，我國教育公平狀況出現(xiàn)了較為嚴重的問題,這和政府(特別是地方政府) 公平理念不同程度的缺失有著重要關(guān)聯(lián)。“新時期的教育改革必須追求教育正義，教育正義是教育制度和教育行動的底線倫理，國家、政府和教育本身的教育行動必須首先追求教育正義，必須實現(xiàn)和保證教育制度的正義性?！盵10]在當前的嚴峻形勢下，政府(特別是地方政府) 要進一步牢固樹立公平的教育理念。在此理念指引下，才能實現(xiàn)政府職能“經(jīng)濟建設(shè)型”向“公共服務型”的轉(zhuǎn)變，才可能為轄區(qū)民眾提供無歧視的、充足的、優(yōu)質(zhì)的教育服務。政府要在教育決策中落實公平理念必須要完成以下轉(zhuǎn)變：從精英教育向和大眾教育的轉(zhuǎn)變，從“城市中心”轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)“均衡發(fā)展”，從“市場產(chǎn)業(yè)化”轉(zhuǎn)向“公共利益性”。[3]

(二) 確保各級政府對教育經(jīng)費的投入，為促進教育公平奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)

政府的教育公平政策是調(diào)節(jié)教育活動、解決教育不公平問題的根本。政府作為教育資源配置的主體，應充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)教育公平的職能，通過完善政策、健全制度、規(guī)范管理、加強監(jiān)督, 確保教育活動公平運行，實現(xiàn)個體受教育權(quán)利的相對平等。

在教育資源分配方面，政府發(fā)揮著主導作用。義務教育具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)，由于公共產(chǎn)品的特殊性，對于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，政府都是主導力量，政府的責任、職能、存在要義及其強勢地位明確了政府是教育的投資主體。

要保證教育的發(fā)展和促進教育的公平，必須確保各級政府對教育經(jīng)費的穩(wěn)定的投入。沒有教育經(jīng)費的投入，教育將是無根之樹、無源之水。因此，我們必須明確各級政府的職責。中央政府的主要責任是通過規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，均衡省級政府的教育財政能力，并承擔各級教育的學生資助經(jīng)費和高水平大學的建設(shè)與發(fā)展費用。中央政府首先應該做的就是按照1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》中的規(guī)定，使國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例達到4%的目標，其次就是在此基礎(chǔ)上按照國家財力的增長狀況逐步提高對教育的投入；而地方政府則應以其自身力量和中央政府的轉(zhuǎn)移支付，認真把本地區(qū)的教育發(fā)展好。

(三)各級政府要公平合理地優(yōu)化教育資源的配置

如果資源不能有效地利用，其邊際效益就會降低。各級政府部門應該在全國范圍內(nèi)調(diào)配教育資源，以便促進教育資源的分配公平、發(fā)揮資源最大優(yōu)勢。資源的絕對均衡是不現(xiàn)實的。但作為公共利益維護者，政府應該努力促使教育資源的分配處于相對均衡的狀態(tài)，保持差距在“理性合理的范圍內(nèi)”。切實保證全國范圍內(nèi)的學生都能獲得受教育的“基本資料”，使有限的教育資源發(fā)揮更大的效益。針對我國目前的教育資源分配失衡情況，應建立校際間的、區(qū)域性的乃至全國性的教育資源配置的平衡機制，逐步縮小因經(jīng)濟、社會發(fā)展不同而造成教育發(fā)展水平懸殊。國家應加大對中西部尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)教育的投資力度，改善農(nóng)村學校的辦學條件，提高農(nóng)村教師的待遇，提高農(nóng)村學校的師資水平，使廣大農(nóng)村地區(qū)的孩子擁有與城市學生同等的教育資源。改變過去國家過于強調(diào)城市教育，忽視農(nóng)村教育的狀況，應相應加大對農(nóng)村教育的支持力度；取消容易滋生教育腐敗的重點學校制度，盡量給予所有學校平等競爭的機會；為了切實保障對農(nóng)村教育的投入力度，還應以法律法規(guī)形式確定每年教育投入的總量和比例。

(四)盡快完善相應管理制度，切實推進教育公平

教育政策是依據(jù)特定時期的教育目標，對教育利益進行協(xié)調(diào)和分配以解決教育問題、平衡教育利益的行動準則、規(guī)則、措施、工具、手段或過程。教育是否公平，也最終歸結(jié)到教育政策上。教育政策是政府對教育利益的分配和調(diào)節(jié)，調(diào)節(jié)的價值取向如何，讓什么人受益，需要依據(jù)一定的原則和標準。

1．對教育欠發(fā)達地區(qū)制訂輔助和優(yōu)惠的政策

隨著經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，我國教育也呈現(xiàn)出東、中、西三個格局，毫無疑問，總體上講，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)其教育發(fā)展得越充分。北京、上海、天津比甘肅、新疆等西部地區(qū)擁有絕對的優(yōu)勢。貧窮地區(qū)沒有發(fā)展起來，就沒有全國的發(fā)展，貧窮地區(qū)的教育沒有發(fā)展起來，全國的教育也只能是“跛腳”的。各級政府的相關(guān)部門不能對這些落后地區(qū)視而不見，要通過政策的輔助，通過政策傾斜和優(yōu)惠，使得欠發(fā)達地區(qū)的教育也發(fā)展起來，從而促進教育的公平。

2．為農(nóng)民工子女、下崗失業(yè)者子女和殘疾人等弱勢群體制定相應的政策

當前，我國流動人口子女教育問題已經(jīng)顯得異常突出，特別是全國近200萬的農(nóng)民工子女教育權(quán)利得不到保證；隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國已經(jīng)出現(xiàn)了大批的失業(yè)人群，他們的家庭陷入了經(jīng)濟困難，這將直接危及他們的子女的教育；當前我國有600多萬殘疾兒童，我們要根據(jù)具體情況，對弱勢群體制定相應的政策。通過獎、補、貸、減、勤等政策，保證弱勢群體的孩子上得起學，上好學，這也是促進教育公平的重要方面。

3．調(diào)整和完善高考錄取制度

對于農(nóng)家子弟來說，通過高考進入高等院校是他們改變自己命運的重要途徑。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的復雜化，高考錄取制度所產(chǎn)生出來的問題越來越多。絕對平等是不現(xiàn)實，也是不可能的，政府應該努力促使高考的“相對的機會均等” 和“相對的分數(shù)平等”的相互平衡和有機結(jié)合。相對的機會均等是教育公平的核心。高等教育機會均等原則，就是不管個人的出身、民族等，都要為要為那些有著相類似的潛能和才干的人，提供相類似的初始資源和發(fā)展機會。我們堅持高等教育的機會均等原則，就是試圖通過提供一種較為公平的社會環(huán)境，降低社會性因素對人的發(fā)展的影響，達到縮小社會初始資本和初始地位對人的發(fā)展的制約。有了相對均等的機會，還需要通過相對的分數(shù)平等，進行“二次調(diào)整”，進一步促高等教育的整體公平。

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