李文釗 董克用

中國(guó)事業(yè)單位改革：理念與政策建議

李文釗 董克用

事業(yè)單位是中國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,事業(yè)單位已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求,其改革和發(fā)展問(wèn)題成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。中國(guó)事業(yè)單位存在職能定位不清,體制僵化,監(jiān)管缺位,效率低下,競(jìng)爭(zhēng)不充分等問(wèn)題,為了解決這些問(wèn)題,中國(guó)提出了分類(lèi)改革的思路。但是,由于分類(lèi)改革仍然以事業(yè)單位運(yùn)行的國(guó)家邏輯和市場(chǎng)邏輯為基礎(chǔ),使得事業(yè)單位改革進(jìn)展緩慢?；谠O(shè)計(jì)和實(shí)驗(yàn)的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ),事業(yè)單位改革應(yīng)該以非營(yíng)利邏輯代替國(guó)家邏輯和市場(chǎng)邏輯,通過(guò)非營(yíng)利性來(lái)保障公共性和公益性,提高公共服務(wù)供給的效率。事業(yè)單位可以按照準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)、公辦非營(yíng)利組織(基礎(chǔ)性公共服務(wù))、公辦非營(yíng)利組織(選擇性公共服務(wù))、民辦非營(yíng)利組織等類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)改革。

事業(yè)單位;國(guó)家邏輯;市場(chǎng)邏輯;非營(yíng)利邏輯;公共服務(wù)

事業(yè)單位是中國(guó)特有的一個(gè)現(xiàn)象,是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。當(dāng)時(shí),生產(chǎn)性職能主要由國(guó)有企業(yè)來(lái)完成,非生產(chǎn)性職能主要由事業(yè)單位來(lái)完成,政府是計(jì)劃的制訂者、實(shí)施者和調(diào)配者,通過(guò)國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位來(lái)實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的按計(jì)劃運(yùn)行。

隨著改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革取得較大成功,市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮了較大作用。但是,事業(yè)單位改革明顯落后于經(jīng)濟(jì)體制改革,已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要,因此,必須對(duì)事業(yè)單位體制、機(jī)制和制度進(jìn)行改革,以提高政府公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的實(shí)現(xiàn)程度,改善公共服務(wù)供給質(zhì)量。

本文在總結(jié)已有研究成果的基礎(chǔ)上,基于對(duì)中國(guó)現(xiàn)有事業(yè)單位的調(diào)研,借鑒國(guó)外相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn),提出基于非營(yíng)利邏輯的中國(guó)事業(yè)單位改革系統(tǒng)性框架和思路,尤其是對(duì)中國(guó)事業(yè)單位分類(lèi)改革的基礎(chǔ)和依據(jù)進(jìn)行重新思考,提出一套全新的事業(yè)單位分類(lèi)體系和概念框架,它將是事業(yè)單位財(cái)政投入、稅收政策、財(cái)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、人事制度和社會(huì)保障制度改革的基礎(chǔ)。

一、中國(guó)事業(yè)單位現(xiàn)狀及其問(wèn)題

對(duì)于中國(guó)事業(yè)單位的管理體制及其現(xiàn)狀,有學(xué)者將之概括為事業(yè)單位地位和功能的政治化和非經(jīng)濟(jì)化、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)性質(zhì)的行政化、事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)的財(cái)政供給化、事業(yè)單位資源配置的非社會(huì)化、事業(yè)單位職能的擴(kuò)大化和非福利化。[1](P3-6)我們將事業(yè)單位的現(xiàn)狀和特征概括如下：

(1)事業(yè)單位的數(shù)量多,涉及內(nèi)容廣泛。根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的數(shù)據(jù),我國(guó)有事業(yè)單位130多萬(wàn)個(gè),其中獨(dú)立核算事業(yè)單位95.2萬(wàn)個(gè),納入政府事業(yè)單位編制的人員近3000萬(wàn)人,各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)家財(cái)政支出的 30%以上。[2](P15-21)事業(yè)單位既涉及部分政府行政性職能和行政性服務(wù),前者如中國(guó)證監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)等,后者如政府采購(gòu)中心等,又涉及科、教、文、衛(wèi)、體等諸多領(lǐng)域,如學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、圖書(shū)館、體育館等。

(2)事業(yè)單位是政府發(fā)揮公共服務(wù)功能的主要載體。政府對(duì)于公共產(chǎn)品的供給,很大部分是通過(guò)事業(yè)單位來(lái)實(shí)現(xiàn)的。例如,學(xué)校提供教育服務(wù),醫(yī)院提供衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù),科技部門(mén)提供科技服務(wù),體育館提供體育服務(wù)等。

(3)事業(yè)單位管理模式行政化。事業(yè)單位的行政化傾向較為明顯,都是按照行政級(jí)別和行政層級(jí)進(jìn)行管理和控制的,存在著從部級(jí)、司級(jí)到縣級(jí)和科級(jí)等不同層級(jí)的事業(yè)單位。

中國(guó)改革開(kāi)放政策的一個(gè)重要舉措就是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用,推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立,國(guó)有企業(yè)改革取得了較大的成功,現(xiàn)在所面臨的主要是壟斷性國(guó)有企業(yè)的改革問(wèn)題、金融體制改革的問(wèn)題以及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配套的法治建設(shè)問(wèn)題等。[3]與國(guó)有企業(yè)改革相比,事業(yè)單位改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。這既是由于事業(yè)單位本身主要與政府的公共服務(wù)職能有關(guān),也與事業(yè)單位數(shù)量大,內(nèi)容和層次的復(fù)雜性、多樣性和廣泛性有關(guān)。事業(yè)單位存在的主要問(wèn)題有：

(1)事業(yè)單位本身的職能定位不清,使得事業(yè)單位行政化傾向嚴(yán)重。事業(yè)單位與企業(yè)和政府部門(mén)相比,主要優(yōu)勢(shì)在于其提供公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平,但目前事業(yè)單位的管理模式行政化傾向嚴(yán)重,基本上是參照政府體制和組織化模式運(yùn)作。例如,學(xué)校行政化傾向嚴(yán)重,不同學(xué)校存在不同行政級(jí)別,以至于出現(xiàn)行政級(jí)別代替學(xué)術(shù)質(zhì)量,成為判斷學(xué)校質(zhì)量和學(xué)術(shù)水平高低的標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。

(2)事業(yè)單位融資體制僵化,單一的政府財(cái)政投資難以滿(mǎn)足多樣化需求。政府辦事業(yè),是事業(yè)單位的突出特征。這一體制有其優(yōu)勢(shì),能夠發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。但是,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,公民個(gè)人需求的差異性也導(dǎo)致了公共服務(wù)的需求差異性。政府不可能也沒(méi)有能力來(lái)滿(mǎn)足不同層次、不同類(lèi)型的公共服務(wù)需求,但目前事業(yè)單位除了財(cái)政投資之外,社會(huì)和公民個(gè)人很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(3)事業(yè)單位監(jiān)管不足,導(dǎo)致有些事業(yè)單位利用自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)謀取私利。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過(guò)程中,法制體系逐步完善,公司需要遵循各種法律和法規(guī),承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但是,事業(yè)單位的法律監(jiān)管體系還沒(méi)有建立,由于事業(yè)單位種類(lèi)和數(shù)量較多,使得政府不可能對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行完全監(jiān)管,結(jié)果導(dǎo)致有些事業(yè)單位利用自身的公益性、行政性和壟斷性特征,利用與政府的關(guān)系,通過(guò)公共權(quán)力謀取小團(tuán)體利益,損害了公共利益。

(4)事業(yè)單位信息不透明,導(dǎo)致公眾對(duì)于事業(yè)單位效益存在質(zhì)疑。信息公開(kāi)是公眾參與的基礎(chǔ),事業(yè)單位由于計(jì)劃色彩較濃厚,信息較為封閉,公眾沒(méi)有獲取事業(yè)單位實(shí)際運(yùn)行狀況的信息渠道,這導(dǎo)致了公眾對(duì)于事業(yè)單位的許多行為和效益不滿(mǎn)意。

(5)事業(yè)單位之間競(jìng)爭(zhēng)不充分,導(dǎo)致事業(yè)單位公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給能力不高。競(jìng)爭(zhēng)是改善市場(chǎng)和提高企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的重要手段和機(jī)制,同樣,競(jìng)爭(zhēng)也是促進(jìn)事業(yè)單位改善服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平的重要手段。由于行政分割和行政壟斷,使得事業(yè)單位之間競(jìng)爭(zhēng)不充分,很多服務(wù)通常由一個(gè)事業(yè)單位提供,或者政府部門(mén)將某種公共服務(wù)的供給委托給單一事業(yè)單位提供,這些都導(dǎo)致了低效率,造成無(wú)論是公共服務(wù)供給的數(shù)量和層次,還是質(zhì)量和種類(lèi),都不能夠滿(mǎn)足公眾對(duì)于公共服務(wù)的需求。

二、國(guó)家邏輯與市場(chǎng)邏輯：傳統(tǒng)政策的理論邏輯及其缺陷分析

事業(yè)單位分類(lèi)改革已經(jīng)成為我國(guó)推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要指導(dǎo)思想。中共十七屆二中全會(huì)明確提出事業(yè)單位改革是政府機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分,并將事業(yè)單位改革的基本思路概括為：“推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革。按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的原則,對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位分三類(lèi)進(jìn)行改革。主要承擔(dān)行政職能的,逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu);主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的,逐步轉(zhuǎn)為企業(yè);主要從事公益服務(wù)的,強(qiáng)化公益屬性,整合資源,完善法人治理結(jié)構(gòu),加強(qiáng)政府監(jiān)管。推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和人事制度改革,完善相關(guān)財(cái)政政策?！盵4]

然而,如何進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革,以及事業(yè)單位分類(lèi)改革的理論依據(jù)是什么,事業(yè)單位改革所面臨的核心問(wèn)題是什么,尤其是如何進(jìn)行財(cái)政配套政策改革,包括財(cái)政投入制度改革、財(cái)稅政策、財(cái)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等方面的制度設(shè)計(jì)和政策建議仍然沒(méi)有得到明確的闡述。而財(cái)政政策和人事制度改革的滯后,關(guān)鍵在于有關(guān)事業(yè)單位改革的總體思路仍然不夠具體,事業(yè)單位改革所依據(jù)的理論邏輯不夠清晰,政府與事業(yè)單位改革之間的關(guān)系不夠明確。

在目前的事業(yè)單位改革思路中,公益性是分類(lèi)改革政策的基礎(chǔ),但公益性本身是一個(gè)模糊的概念。20多年前,貝瑞·波茲曼(Barry Bozeman)就明確提出了“所有的組織都是公共的”的論斷,認(rèn)為試圖在組織之間劃分公共性和私人性往往是有一定困難的。[5]現(xiàn)代社會(huì)的組織實(shí)踐也基本符合貝瑞·波茲曼的診斷,越來(lái)越多的私人企業(yè)將社會(huì)責(zé)任作為自身的目標(biāo)之一,政府也開(kāi)始對(duì)瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)進(jìn)行干預(yù),其中一個(gè)重要理由是這些企業(yè)的社會(huì)影響日益加大。

進(jìn)一步講,如果說(shuō)用公益性來(lái)劃分現(xiàn)有的事業(yè)單位與政府和企業(yè)的區(qū)別還是大體可行的話(huà),那么,以公益性作為事業(yè)單位的組織運(yùn)行模式就很困難了。因?yàn)?目前不僅對(duì)公益性缺乏清晰明確的界定,而且不同事業(yè)單位承擔(dān)的公益性職能有多有少,它們并不適用于同一的模式。所以,僅靠公益性這一概念很難實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)現(xiàn)有事業(yè)單位的改革。

簡(jiǎn)言之,事業(yè)單位改革的理論邏輯仍然是在國(guó)家邏輯與市場(chǎng)邏輯之間進(jìn)行選擇和搖擺。傳統(tǒng)上,事業(yè)單位基本是按照國(guó)家邏輯建立的,是國(guó)家邏輯的自然延伸和組成部分之一,因此,事業(yè)單位是政府的附屬和實(shí)現(xiàn)自身職能的載體。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,一些事業(yè)單位逐漸按照市場(chǎng)邏輯運(yùn)行。由于事業(yè)單位與政府之間的特殊關(guān)系,事業(yè)單位基本處于缺乏監(jiān)管的狀態(tài),這使得事業(yè)單位既可以依據(jù)其特殊身份和特殊關(guān)系獲得來(lái)源于政府的公共財(cái)政資源,又可以通過(guò)市場(chǎng)化途徑獲得來(lái)源于個(gè)人的私人資源。在國(guó)家邏輯和市場(chǎng)邏輯的混合之下,事業(yè)單位既非政府又非企業(yè),卻能夠同時(shí)獲得政府和企業(yè)的雙重好處。與此同時(shí),事業(yè)單位按照國(guó)家邏輯和市場(chǎng)邏輯的雙重邏輯運(yùn)行,使得事業(yè)單位既不能夠獲得來(lái)自公共部門(mén)的監(jiān)督,也不能夠獲得來(lái)自私人部門(mén)的監(jiān)督,結(jié)果事業(yè)單位運(yùn)行處于監(jiān)管真空,這使得事業(yè)單位既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)純粹政府的“公共性”,也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)企業(yè)的“效率”。事業(yè)單位運(yùn)行的國(guó)家邏輯和市場(chǎng)邏輯是事業(yè)單位存在問(wèn)題的內(nèi)在原因。

面對(duì)這些問(wèn)題,關(guān)于事業(yè)單位改革的政策仍然沒(méi)有擺脫國(guó)家邏輯與市場(chǎng)邏輯,事業(yè)單位仍然是參照和比對(duì)國(guó)家邏輯和市場(chǎng)邏輯進(jìn)行的。事業(yè)單位改革的分類(lèi)邏輯主要是參照國(guó)家邏輯和市場(chǎng)邏輯進(jìn)行,將事業(yè)單位中屬于行使政府職能的部門(mén)劃歸政府,將事業(yè)單位中屬于行使市場(chǎng)職能的部門(mén)劃歸企業(yè),而對(duì)于事業(yè)單位中的核心和主體,僅僅是提出按照公益性來(lái)運(yùn)行。

理論是政策的邏輯基礎(chǔ),改革需要新的理論。事業(yè)單位改革政策的推進(jìn)必須更新自身的理論基礎(chǔ),因此,有必要對(duì)中國(guó)事業(yè)單位改革的理論進(jìn)行重新審視,提出替代性的理論構(gòu)思。

三、事業(yè)單位改革的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)和基本理念

對(duì)于事業(yè)單位改革,需要從認(rèn)識(shí)論的視角去研究,認(rèn)識(shí)論的視角要求將事業(yè)單位改革看做是一種“設(shè)計(jì)”和一種“實(shí)驗(yàn)”。任何一種改革,都是對(duì)未來(lái)的一種設(shè)計(jì),都有關(guān)于未來(lái)應(yīng)該是什么的思考和想要成為什么的思考,價(jià)值和主觀(guān)偏好在改革設(shè)計(jì)中具有十分重要的地位,設(shè)計(jì)的理念直接決定了設(shè)計(jì)產(chǎn)品的質(zhì)量。人類(lèi)社會(huì)本身是一種人工制品,任何物品都包含著設(shè)計(jì)者和技藝者的理念、思考和想法,都留下了人類(lèi)智慧和思考的痕跡,設(shè)計(jì)理念既是理解設(shè)計(jì)產(chǎn)品的重要基礎(chǔ),設(shè)計(jì)理念也直接決定了產(chǎn)品的性質(zhì)。①關(guān)于技藝與人工制品之間的關(guān)系,參見(jiàn)文森特·奧斯特羅姆：《工藝與人工制品》,載邁克爾·麥金尼斯編：《多中心治道與發(fā)展》,483—503頁(yè),上海,上海三聯(lián)書(shū)店,2000。有一種關(guān)于改革的設(shè)計(jì)理念和價(jià)值偏好,其次才是如何實(shí)現(xiàn)這種理念和價(jià)值偏好的具體政策設(shè)計(jì)。

所有的改革都是一種實(shí)驗(yàn),它是對(duì)改革的設(shè)計(jì)理念的一種實(shí)驗(yàn),實(shí)驗(yàn)意味著改革的設(shè)計(jì)理念可能成功,也可能不成功。“作為改革的實(shí)驗(yàn)”①美國(guó)學(xué)者坎貝爾于1969年提出一種社會(huì)改革的思路,即從社會(huì)實(shí)驗(yàn)的視角來(lái)研究和看待社會(huì)改革,通過(guò)實(shí)驗(yàn)的方法對(duì)社會(huì)改革的效果進(jìn)行檢驗(yàn)和評(píng)估。參見(jiàn)Campbell,Donald T.“Reforms as Experiments”.A merican Psychologist,1969,24(April)：409—429。,要求我們從社會(huì)實(shí)驗(yàn)的視角理解改革,并對(duì)改革作出客觀(guān)中立的評(píng)價(jià)。社會(huì)實(shí)驗(yàn)的理念意味著,任何改革都是一種社會(huì)干預(yù),都是試圖對(duì)現(xiàn)有社會(huì)狀態(tài)的干預(yù),從而實(shí)現(xiàn)一種新的社會(huì)狀態(tài)。在實(shí)現(xiàn)這種“干預(yù)”的過(guò)程中,會(huì)存在很多因素影響干預(yù)本身的效果,社會(huì)實(shí)驗(yàn)的理念就是通過(guò)研究設(shè)計(jì)和方法來(lái)找出干預(yù)的凈效果。

對(duì)于事業(yè)單位改革而言,事業(yè)單位改革的設(shè)計(jì)理念具有十分重要的意義,即關(guān)于事業(yè)單位改革的理念、構(gòu)想和設(shè)計(jì)在某種程度上直接決定了事業(yè)單位改革能否成功。想要事業(yè)單位成為什么的理念,直接決定了事業(yè)單位的未來(lái)發(fā)展和基本走向。這種認(rèn)識(shí)論的轉(zhuǎn)型,要求事業(yè)單位改革從基于歸納邏輯向基于演繹邏輯轉(zhuǎn)變。歸納邏輯意味著事業(yè)單位改革可以從個(gè)別、具體、個(gè)案到抽象、一般和共性,事業(yè)單位改革可以在實(shí)驗(yàn)中積累經(jīng)驗(yàn)。演繹邏輯意味著事業(yè)單位改革要從抽象、一般和共性到個(gè)別、具體和個(gè)案。因此,事業(yè)單位改革在進(jìn)行具體政策和描述推進(jìn)時(shí),必須明確改革背后的設(shè)計(jì)理念,沒(méi)有這種設(shè)計(jì)理念,就不可能對(duì)改革的成果進(jìn)行客觀(guān)、科學(xué)和中立的評(píng)價(jià)。

圖1 事業(yè)單位改革的基本理念

“作為改革的實(shí)驗(yàn)”要求事業(yè)單位改革從社會(huì)實(shí)驗(yàn)視角來(lái)思考和推進(jìn)。關(guān)于事業(yè)單位改革的方案都是一種社會(huì)實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì),只有這種改革方案最后取得了成功,才可能進(jìn)行全面推廣。因此,對(duì)于事業(yè)單位改革的研究,需要在進(jìn)行改革設(shè)計(jì)之初就進(jìn)行跟蹤研究,尤其是要利用現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)研究方法中的“實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)”和“準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)”的研究設(shè)計(jì)方法對(duì)事業(yè)單位改革的績(jī)效和影響進(jìn)行全面、客觀(guān)和規(guī)范的評(píng)估。

而關(guān)于事業(yè)單位改革的基本理念,就其本質(zhì)而言,是需要處理政府、事業(yè)單位和個(gè)人在公共服務(wù)供給中的角色和地位,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)型,提高公共服務(wù)供給的多樣性、質(zhì)量和效益。具體而言,中國(guó)事業(yè)單位改革的基本理念(如圖1所示)包括以下方面：

(1)有限政府與政府監(jiān)管相結(jié)合的理念。事業(yè)單位改革的理念首先是關(guān)于政府的理念,即政府在事業(yè)單位改革中應(yīng)該扮演什么樣的角色,因此,事業(yè)單位改革也是政府改革的重要組成部分。事業(yè)單位改革意味著需要調(diào)整政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系,政事分開(kāi)是事業(yè)單位改革的政策主張之一,其背后的基本理念是有限政府,它要求政府在事業(yè)單位中發(fā)揮有限的職能和作用。如果從系統(tǒng)論的視角理解事業(yè)單位,將事業(yè)單位看成一個(gè)“投入—過(guò)程—產(chǎn)出”的系統(tǒng),那么,政府對(duì)于事業(yè)單位的監(jiān)管,應(yīng)該注重投入監(jiān)管和產(chǎn)出監(jiān)管,對(duì)于過(guò)程應(yīng)該給予事業(yè)單位更多的自主權(quán)。因此,事業(yè)單位改革并非要放棄政府的角色和作用,而是對(duì)于政府的角色和作用進(jìn)行調(diào)整,使得政府的職能主要體現(xiàn)在對(duì)于事業(yè)單位的監(jiān)管方面,尤其是事業(yè)單位的績(jī)效和結(jié)果的監(jiān)管上。

(2)非營(yíng)利與公共利益相結(jié)合的理念。事業(yè)單位改革所面臨的另一個(gè)重要問(wèn)題是,如何對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行定位,即在政府、事業(yè)單位和企業(yè)譜系中如何界定事業(yè)單位的角色和作用。公益性是現(xiàn)階段對(duì)于中國(guó)事業(yè)單位的定位,但是公益性本身具有模糊性,應(yīng)該用“非營(yíng)利”的理念對(duì)于事業(yè)單位進(jìn)行定位,使得它區(qū)別于政府和企業(yè)。與政府相比,事業(yè)單位不擁有強(qiáng)制性權(quán)力,但是在追求公共利益方面,與政府具有相同的目標(biāo)。與企業(yè)相比,事業(yè)單位不追求營(yíng)利和利潤(rùn)的分配,它的最終價(jià)值取向是公共利益訴求。

(3)自主治理與行業(yè)治理相結(jié)合的理念。事業(yè)單位所提供的公共服務(wù)大多具有專(zhuān)業(yè)性的特點(diǎn),如醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)、科研服務(wù)等,這種專(zhuān)業(yè)性要求事業(yè)單位在自身發(fā)展方面擁有較大的自主權(quán)。與此同時(shí),如果缺乏必要的約束和規(guī)則系統(tǒng),事業(yè)單位很可能成為內(nèi)部人謀取私人利益的組織工具,因此,有必要對(duì)事業(yè)單位及其工作人員給予必要的約束。除了政府監(jiān)管和信息透明所導(dǎo)致的社會(huì)約束之外,事業(yè)單位自身的約束也十分重要,自主約束的一種實(shí)現(xiàn)形式就是發(fā)揮行業(yè)組織在事業(yè)單位治理中的角色和作用。行業(yè)治理也為處理事業(yè)單位與事業(yè)單位之間的關(guān)系提供了框架,它可以規(guī)范不同事業(yè)單位之間的關(guān)系模式。

(4)個(gè)人付費(fèi)與政府付費(fèi)相結(jié)合的理念。事業(yè)單位的財(cái)政投入問(wèn)題是事業(yè)單位改革的一個(gè)重要問(wèn)題,其核心是確定不同的付費(fèi)模式,尤其是政府和個(gè)人在事業(yè)單位所提供的公共服務(wù)中應(yīng)該如何確定分擔(dān)比例問(wèn)題。就總體而言,事業(yè)單位屬于介于政府和企業(yè)之間的一種比較復(fù)雜的組織形態(tài),因此,不能夠簡(jiǎn)單地確定一種付費(fèi)模式,而是應(yīng)該根據(jù)事業(yè)單位所提供公共服務(wù)的性質(zhì)來(lái)劃分政府與個(gè)人的付費(fèi)比例。

四、非營(yíng)利的邏輯：超越國(guó)家邏輯與市場(chǎng)邏輯

事業(yè)單位的復(fù)雜性和多樣性,使得描述和界定事業(yè)單位的內(nèi)涵面臨著較大的困難。1998年10月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》,將事業(yè)單位界定為“國(guó)家為了社會(huì)公益目的,由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。這一定義突出了事業(yè)單位的三個(gè)特性,即公益性、國(guó)有性和組織性。

現(xiàn)有關(guān)于事業(yè)單位的描述,大多從公益性和國(guó)有性的角度進(jìn)行,而缺乏從組織性的角度進(jìn)行界定。因此,有必要從組織的視角理解事業(yè)單位的理論邏輯,我們認(rèn)為,事業(yè)單位是一種非營(yíng)利的組織模式①赫伯特·西蒙在《行政行為：行政組織中的決策過(guò)程研究》一書(shū)中提出了“組織平衡”的思想,并指出描述組織的三個(gè)參與者,即顧客、企業(yè)家和雇員,這個(gè)分析思路是本文描述事業(yè)單位的理論基礎(chǔ)之一。。所謂非營(yíng)利的組織模式,是指這種組織以為社會(huì)提供產(chǎn)品或服務(wù)為宗旨,為實(shí)現(xiàn)這一功能,它可以從市場(chǎng)、社會(huì)、政府等多渠道獲得資源,但決不以營(yíng)利為組織目標(biāo)。在提供產(chǎn)品或服務(wù)后,非營(yíng)利組織可以產(chǎn)生剩余,但不產(chǎn)生利潤(rùn),并且,剩余只能用于提高非營(yíng)利組織的產(chǎn)品或服務(wù)的供給能力,而不能將剩余分配給非營(yíng)利組織資產(chǎn)的所有者和管理者。

因此,非營(yíng)利邏輯應(yīng)該成為中國(guó)事業(yè)單位改革的內(nèi)在邏輯,它不同于關(guān)于政府的國(guó)家邏輯和關(guān)于企業(yè)的市場(chǎng)邏輯。事業(yè)單位作為一種非營(yíng)利組織,與企業(yè)和政府存在較大差別。與企業(yè)相比,事業(yè)單位主要承擔(dān)的是提供公共服務(wù),非營(yíng)利性是其核心特征。與政府相比,事業(yè)單位主要從事的是非強(qiáng)制性的公共服務(wù)職能,這種公共服務(wù)的供給與提供不是通過(guò)強(qiáng)制性權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

非營(yíng)利組織是改革和定位中國(guó)事業(yè)單位的一種重要理論視角,它強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位不同于政府和企業(yè)的角色和作用,非營(yíng)利性是對(duì)其組織目標(biāo)和運(yùn)行模式的界定。

非營(yíng)利作為一種組織運(yùn)行模式,也是西方國(guó)家處理公共服務(wù)供給,改善社會(huì)福利的主要辦法。例如,美國(guó)政府直接和間接地支持非營(yíng)利組織的主要政策措施包括：提供法律和規(guī)制框架;通過(guò)稅收激勵(lì)辦法,鼓勵(lì)公民個(gè)人向非營(yíng)利組織捐款;通過(guò)提供政府撥款和合同,向非營(yíng)利組織提供直接的財(cái)務(wù)支持;通過(guò)對(duì)使用非營(yíng)利組織服務(wù)的個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠,間接地從財(cái)務(wù)上幫助非營(yíng)利組織。[6]綜觀(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家非營(yíng)利組織發(fā)展的歷程,一個(gè)合適的法律和制度框架,政府嚴(yán)格的執(zhí)行,公眾和社會(huì)的參與,以及非營(yíng)利組織的自我約束,在保證非營(yíng)利組織的“非營(yíng)利性”,促進(jìn)非營(yíng)利組織作用的發(fā)揮等方面起著十分關(guān)鍵和重要的作用。

非營(yíng)利組織的運(yùn)行模式有以下三個(gè)特點(diǎn)。

(1)政府對(duì)非營(yíng)利組織有較強(qiáng)的管控能力。政府出臺(tái)有關(guān)非營(yíng)利組織免稅的法律和法規(guī),既是對(duì)非營(yíng)利組織的一種激勵(lì),也是對(duì)非營(yíng)利組織的一種約束。與非營(yíng)利組織有關(guān)的法律、法規(guī)和政策為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供了制度空間和制度保障。通過(guò)法律、法規(guī)和制度框架,政府為非營(yíng)利組織的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件,它們可以獲得減免稅收及政府撥款和合同等服務(wù),從而為非營(yíng)利組織提供資源保障?；诜伞⒎ㄒ?guī)和制度框架的要求,政府也獲得了監(jiān)督非營(yíng)利組織,確保非營(yíng)利組織的“非營(yíng)利性”的權(quán)力。政府通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)信息,使得公眾對(duì)于非營(yíng)利組織的運(yùn)作有更好的了解,也為公民對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督提供了條件。在我國(guó),由于絕大部分事業(yè)單位目前是政府投資開(kāi)辦的,非營(yíng)利的運(yùn)行模式需要加強(qiáng)政府對(duì)事業(yè)單位的管控能力。

(2)非營(yíng)利組織的內(nèi)部責(zé)任機(jī)制和自我約束機(jī)制。非營(yíng)利組織自身的約束和規(guī)范,對(duì)于責(zé)任的自我承擔(dān),也是確保非營(yíng)利組織“非營(yíng)利性”的重要內(nèi)在約束機(jī)制。非營(yíng)利組織本身成為一個(gè)共同體,為了確保非營(yíng)利組織整體獲得更多的資源,它有內(nèi)在激勵(lì)約束和規(guī)范自身。非營(yíng)利組織的自我約束機(jī)制越強(qiáng),它就越能夠獲得社會(huì)的信任,從而會(huì)獲得更多的資源。當(dāng)然,非營(yíng)利組織之間也存在協(xié)會(huì)和行業(yè)組織,這些組織是規(guī)范非營(yíng)利組織行為的重要載體。

(3)公眾、媒體和社會(huì)大眾對(duì)于非營(yíng)利組織的約束和激勵(lì)機(jī)制。非營(yíng)利組織獲得生存和發(fā)展的一個(gè)重要手段和途徑是獲得公眾資源。因此,公眾是監(jiān)督和激勵(lì)非營(yíng)利組織,確保其“非營(yíng)利性”的一個(gè)重要途徑。此外,媒體對(duì)于非營(yíng)利組織的“非營(yíng)利性”也十分關(guān)注,它們經(jīng)常試圖尋找“負(fù)面新聞”和“負(fù)面報(bào)道”,這在客觀(guān)上起到了對(duì)于非營(yíng)利組織的監(jiān)督作用。

因此,中國(guó)應(yīng)當(dāng)基于非營(yíng)利的邏輯,按照非營(yíng)利組織模式對(duì)于事業(yè)單位進(jìn)行改革。確保事業(yè)單位的公益性,其核心是運(yùn)行模式的“非營(yíng)利性”,保證了事業(yè)單位的“非營(yíng)利性”,也就保證了事業(yè)單位的公益性。而要促使事業(yè)單位向“非營(yíng)利組織”模式轉(zhuǎn)型,也需要一些外在約束和內(nèi)在約束機(jī)制,以及一套使得外在約束和內(nèi)在約束發(fā)揮作用的法律框架和制度框架。

五、基于非營(yíng)利邏輯的中國(guó)事業(yè)單位改革思路

從組織理論的視角出發(fā),我們可以對(duì)中國(guó)事業(yè)單位重新進(jìn)行分類(lèi)。

(1)依組織目標(biāo)進(jìn)行劃分。可以劃分為兩類(lèi),一是營(yíng)利性組織,二是非營(yíng)利性組織。對(duì)于非營(yíng)利性組織,我們又可以根據(jù)是否擁有壟斷性、權(quán)力性和規(guī)制性,即是否行使強(qiáng)制性權(quán)力,將非營(yíng)利性組織劃分為兩類(lèi)：一類(lèi)是承擔(dān)強(qiáng)制性權(quán)力實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu),一類(lèi)是不承擔(dān)強(qiáng)制性權(quán)力實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利的非營(yíng)利組織。這樣,如果目前的事業(yè)單位是以營(yíng)利性為目標(biāo)的,可轉(zhuǎn)制為企業(yè);如果事業(yè)單位具有實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性權(quán)力和職能,可以轉(zhuǎn)為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu);如果事業(yè)單位是實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利性目標(biāo),可以轉(zhuǎn)為非營(yíng)利組織(NPO)。與公益性的劃分標(biāo)準(zhǔn)相比,營(yíng)利性和非營(yíng)利性對(duì)公益性做了進(jìn)一步明確和具體的劃分。

(2)依組織融資模式進(jìn)行劃分。事業(yè)單位的核心職能是提供公共服務(wù),政府在公共服務(wù)供給中發(fā)揮著不同的角色和作用。有些公共服務(wù)必須是政府全額負(fù)擔(dān),如國(guó)防、公共安全等;有些公共服務(wù)會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高逐步提高政府承擔(dān)的比重,如基礎(chǔ)教育。還有些公共服務(wù)是由政府與私人共同負(fù)擔(dān)。所以,我們可以從融資和付費(fèi)的角度,將事業(yè)單位劃分為三類(lèi),即有些事業(yè)單位主要由政府付費(fèi),有些事業(yè)單位主要由私人和政府共同付費(fèi),而有些事業(yè)單位主要由私人付費(fèi)。

這樣,我們可以根據(jù)事業(yè)單位的目標(biāo)和付費(fèi)方式,將目前的中國(guó)事業(yè)單位劃分為九種類(lèi)型。但是從邏輯上看,有實(shí)質(zhì)意義的主要是六種類(lèi)型(參見(jiàn)表1),它們?yōu)槭聵I(yè)單位改革奠定了基礎(chǔ)和方向。

表1 中國(guó)事業(yè)單位改革的新邏輯:基于非營(yíng)利性和公共服務(wù)均等化

對(duì)于實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利性組織目標(biāo),并且行使強(qiáng)制性權(quán)力的事業(yè)單位,可以采用兩種改革模式,一種是將直接承擔(dān)強(qiáng)制性職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)化為政府部門(mén),另一種是將其定位于準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。我們傾向于后一種改革模式,稱(chēng)這類(lèi)事業(yè)單位為A1,如證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)等承擔(dān)強(qiáng)制性職能的事業(yè)單位和直接為政府服務(wù)的政府采購(gòu)中心、機(jī)關(guān)服務(wù)中心等。對(duì)承擔(dān)部分強(qiáng)制性職能的事業(yè)單位如質(zhì)檢中心、防疫中心、社保中心等,可轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu),我們稱(chēng)之為A2。A1與A2的區(qū)別是：A1由政府付費(fèi),A2由政府與個(gè)人共同付費(fèi)。

對(duì)于實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利性組織目標(biāo)但是不行使強(qiáng)制性權(quán)力的事業(yè)單位,可以采用三種改革模式。主要由政府來(lái)承擔(dān)付費(fèi)的事業(yè)單位可以直接轉(zhuǎn)化為公辦非營(yíng)利組織(基礎(chǔ)性公共服務(wù)),簡(jiǎn)稱(chēng)A3,如基礎(chǔ)教育中的小學(xué)和中學(xué)、博物館、免費(fèi)公園等。主要由政府和私人共同承擔(dān)付費(fèi)的事業(yè)單位可以直接轉(zhuǎn)化為公辦非營(yíng)利組織(選擇性公共服務(wù)),簡(jiǎn)稱(chēng)A4,如高中學(xué)校、大學(xué)、科研院所、醫(yī)院、收費(fèi)公園等。付費(fèi)主要由私人來(lái)承擔(dān)或者由政府購(gòu)買(mǎi)特定公共服務(wù)的事業(yè)單位可以直接轉(zhuǎn)化為民辦非營(yíng)利組織,簡(jiǎn)稱(chēng)A5,如民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院、民辦研究所等。

對(duì)于實(shí)現(xiàn)營(yíng)利性組織目標(biāo)的事業(yè)單位,可以直接轉(zhuǎn)制為企業(yè),它對(duì)應(yīng)于中國(guó)事業(yè)單位改革分類(lèi)框架中的A6。轉(zhuǎn)制之后,如果需要這類(lèi)企業(yè)提供公共服務(wù),既可以由政府出資購(gòu)買(mǎi),也可以由政府與個(gè)人共同購(gòu)買(mǎi),還可以由個(gè)人單獨(dú)購(gòu)買(mǎi)。由于是營(yíng)利組織,社會(huì)要求其提供的公共服務(wù)職能在其全部經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)中所占比重一定很小;如果所占比重過(guò)大,其組織性質(zhì)就可能轉(zhuǎn)變,從A6轉(zhuǎn)化為A4或A5。

與傳統(tǒng)分類(lèi)改革相比較,基于非營(yíng)利邏輯對(duì)于中國(guó)事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)新的分類(lèi)改革,主要是對(duì)傳統(tǒng)分類(lèi)改革中劃定為“公益性”的事業(yè)單位進(jìn)行了的細(xì)分,并分別按照融資和付費(fèi)兩個(gè)角度進(jìn)行劃分。

從非營(yíng)利邏輯和公共服務(wù)的角度看,中國(guó)事業(yè)單位改革所面臨的核心問(wèn)題主要是如何通過(guò)改革激發(fā)事業(yè)單位的活力,提高公共服務(wù)的供給效率,完善政府的公共服務(wù)職能,加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管,保障事業(yè)單位的非營(yíng)利性和促進(jìn)公共服務(wù)的均等化。按照非營(yíng)利邏輯對(duì)中國(guó)事業(yè)單位進(jìn)行改革,尤其是將A3公辦非營(yíng)利組織(基礎(chǔ)性公共服務(wù))、A4公辦非營(yíng)利組織(選擇性公共服務(wù))與A5民辦非營(yíng)利組織作為事業(yè)單位改革的三種方向,必然在融資、付費(fèi)和監(jiān)管等方面存在很多難點(diǎn)問(wèn)題,具體包括：

(1)事業(yè)單位財(cái)政投入量難以確定。事業(yè)單位所提供的公共服務(wù)具有一定的專(zhuān)業(yè)性,需要專(zhuān)業(yè)人才和專(zhuān)業(yè)設(shè)備,這使得為事業(yè)單位確定明確的財(cái)政投入比較困難。某個(gè)事業(yè)單位應(yīng)該提供多大范圍的公共服務(wù)?保持多大的規(guī)模?規(guī)模是針對(duì)組織的大小而言,范圍是針對(duì)組織提供服務(wù)的內(nèi)容而言。任何組織都會(huì)有追求規(guī)模擴(kuò)大和范圍擴(kuò)大的沖動(dòng),這是因?yàn)橐?guī)模和范圍對(duì)于組織中人員具有利益。由于事業(yè)單位所涉及的服務(wù)領(lǐng)域廣泛,就進(jìn)一步增加了確定財(cái)政投入量的難度。

(2)事業(yè)單位的效益難以評(píng)價(jià),政府對(duì)于事業(yè)單位的監(jiān)管面臨信息不對(duì)稱(chēng)的局面,難以對(duì)事業(yè)單位所提供公共服務(wù)的績(jī)效和影響進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估,如對(duì)于學(xué)校的績(jī)效評(píng)估,對(duì)于醫(yī)院的績(jī)效評(píng)估。這些障礙使得在事業(yè)單位與政府之間存在信息不對(duì)稱(chēng),不利于政府對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管。

(3)事業(yè)單位存在很多遺留問(wèn)題,尤其是人員問(wèn)題,加大了事業(yè)單位改革的難度。在政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中,很大一部分政府公務(wù)員都通過(guò)分流的方式進(jìn)入事業(yè)單位,事業(yè)單位人員編制較多。對(duì)于事業(yè)單位進(jìn)行改革,必然面臨著如何進(jìn)行人員分流的問(wèn)題。

(4)事業(yè)單位的自主權(quán)力與政府的監(jiān)管權(quán)力平衡的問(wèn)題。事業(yè)單位的專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn),使得事業(yè)單位有動(dòng)力和積極性擴(kuò)大自主權(quán),但是在缺乏約束的情況之下,自主權(quán)擴(kuò)大可能成為謀取私利和部門(mén)利益的工具,因此,如何在保證事業(yè)單位自主權(quán)力的同時(shí),能夠保障政府加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管,這是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。

(5)事業(yè)單位的活力、競(jìng)爭(zhēng)性和發(fā)展問(wèn)題。事業(yè)單位改革的目的是增強(qiáng)事業(yè)單位的活力和競(jìng)爭(zhēng)性,并促進(jìn)事業(yè)單位的發(fā)展。中國(guó)政府如何通過(guò)事業(yè)單位改革來(lái)促進(jìn)事業(yè)單位之間的競(jìng)爭(zhēng),激發(fā)事業(yè)單位的活力,優(yōu)化事業(yè)單位的發(fā)展,這仍然是改革所面臨的難點(diǎn)問(wèn)題。

六、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)事業(yè)單位改革對(duì)于推進(jìn)政府改革,完善公共服務(wù)供給,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧,維護(hù)社會(huì)公平正義,具有十分重要的意義。事業(yè)單位改革面臨的核心難題和焦點(diǎn)問(wèn)題,就是缺乏如何改革事業(yè)單位的核心理念、基本理論邏輯和具體政策建議。國(guó)家邏輯和市場(chǎng)邏輯是目前事業(yè)單位運(yùn)行的基本邏輯,分類(lèi)改革的政策構(gòu)思也沒(méi)有脫離這兩種基本邏輯,與其說(shuō)是改革事業(yè)單位中的國(guó)家邏輯和市場(chǎng)邏輯,還不如說(shuō)是讓事業(yè)單位與國(guó)家邏輯和市場(chǎng)邏輯劃清界限。

問(wèn)題的關(guān)鍵是,中國(guó)事業(yè)單位應(yīng)該按照何種邏輯運(yùn)行。本文的研究認(rèn)為,非營(yíng)利邏輯應(yīng)該成為中國(guó)事業(yè)單位改革的核心邏輯,在非營(yíng)利邏輯之下完善公共服務(wù)供給職能,這是事業(yè)單位改革的基本理念?；诜菭I(yíng)利邏輯,我們可以對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行重新分類(lèi),尤其是對(duì)處于“公益性”類(lèi)別的事業(yè)單位進(jìn)行改革。

按照非營(yíng)利邏輯來(lái)運(yùn)行中國(guó)事業(yè)單位,有利于在公辦事業(yè)單位、民辦事業(yè)單位,以及政府付費(fèi)、個(gè)人付費(fèi)、政府與個(gè)人付費(fèi)等融資、付費(fèi)和管理方面建立良好的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,激發(fā)事業(yè)單位的活力,加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管,提高事業(yè)單位的運(yùn)行效率,從而使事業(yè)單位成為政府提供公共服務(wù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要載體。

[1] 黃恒學(xué)：《我國(guó)事業(yè)單位管理體制改革研究》,哈爾濱,黑龍江人民出版社,2000。

[2] 范恒山：《事業(yè)單位改革：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)探索》,北京,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2004。

[3] 錢(qián)穎一：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革》,北京,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003。

[4] 《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》(2008年2月27日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過(guò)),北京,人民出版社,2008。

[5] Barry Bozeman.A ll Organizations A re Public:B ridging Public and Private Organizational Theories.London：Jossey-Bass Publishers,1987.

[6] Barnett F.Baron.《美國(guó)非營(yíng)利部門(mén)的共同治理》,http：//www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id= 26977&dictionid=1632&catid=.

(責(zé)任編輯 武京閩)

China's Public Institution Reforms:Idea,and Suggestions

LI Wen-zhao,DONG Ke-yong
(School of Public Administration,Renmin University of China,Beijing 100872)

China's public institutions originated from the planned economy.With the establishment of market economy,the public institutions could not adapt to the situation.The reform and development are the main focus of research and policy choice.Among the problems of public institutions,there exists unclearness of function definition,rigid of system,lack of regulation,low of efficiency,inadequate of competition.To solve these problems,China proposes the idea of classification.But the classification reforms abide by the logics of state and market,which make the reforms slowly.Based on the design and experiment of epistemology,the reform of china public service unit reforms should substitute the state and market logics for the non-profit logic.Through the logic of non-profit,the public institutions can maintain the public interest and promote the efficiency of public service provision.The reforms of public institutions can be classified into three types,namely quasi-government units,public owned non-profit organizations(basic public services),and public owned non-profit organizations(alternative public services),and society owned non-profit organizations.

public institution;state logic;market logic;non-profit logic;public service

李文釗：博士,中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院講師;董克用：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師(北京100872)

中央機(jī)構(gòu)編制研究會(huì)2010年重點(diǎn)課題“公益事業(yè)單位改革研究”;中國(guó)人民大學(xué)青年基金項(xiàng)目“復(fù)雜性背景之下的公共治理研究”(07XND005);中國(guó)人民大學(xué)211工程項(xiàng)目和“985”工程三期項(xiàng)目“中國(guó)特色的公共管理與公共政策學(xué)科平臺(tái)建設(shè)”