黃善林，盧新海

（1.華中科技大學(xué)國土資源與不動(dòng)產(chǎn)研究中心，湖北武漢430074；2.新南威爾士大學(xué)城市未來研究中心，澳大利亞悉尼2052）

當(dāng)前國際上海外耕地投資狀況及其評(píng)析

黃善林1，2，盧新海1

（1.華中科技大學(xué)國土資源與不動(dòng)產(chǎn)研究中心，湖北武漢430074；2.新南威爾士大學(xué)城市未來研究中心，澳大利亞悉尼2052）

研究目的：梳理當(dāng)前國際上海外耕地投資的基本狀況，為中國糧食安全與耕地保護(hù)戰(zhàn)略提供參考。研究方法：文獻(xiàn)資料法。研究結(jié)果：海外耕地投資的主要驅(qū)動(dòng)因素是保障糧食安全及獲得豐厚利潤；政府是海外耕地投資的主要推動(dòng)者；通過政府與政府、私有部門與政府或私有部門與私有部門的模式參與直接投資；投資者以購買、租賃或優(yōu)惠經(jīng)營的方式獲取耕地。研究結(jié)論：當(dāng)前的海外耕地投資存在投資項(xiàng)目缺乏透明度、土地產(chǎn)權(quán)存在爭(zhēng)議及合同履行難以保障等問題。

土地管理；海外耕地投資；糧食安全；驅(qū)動(dòng)因素；投資主體；投資模式

1 當(dāng)前國際上海外耕地投資的基本狀況

海外耕地投資并不是一個(gè)新鮮事物。早在20世紀(jì)初期，日本就在拉丁美洲進(jìn)行農(nóng)業(yè)開墾，尤其是二次世界大戰(zhàn)以后，日本的海外農(nóng)業(yè)墾殖計(jì)劃擴(kuò)展迅速，當(dāng)時(shí)其主要的目的是通過海外農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目來輸出其國內(nèi)大量的人口并為本國市場(chǎng)提供農(nóng)產(chǎn)品[1]。近年來，由于全球糧食價(jià)格快速增長(zhǎng)而引發(fā)的全球性糧食危機(jī)，為了保障穩(wěn)定的糧食進(jìn)口來源確保糧食安全，實(shí)施海外耕地投資的國家越來越多，不斷有新聞媒體報(bào)道某兩個(gè)國家達(dá)成新的耕地投資項(xiàng)目或投資意向或投資計(jì)劃。2007、2008年的兩年間，國際上海外耕地投資項(xiàng)目涉及的耕地?cái)?shù)量近2000萬hm2，其價(jià)值達(dá)200億—300億美元[2]；日本海外投資的耕地?cái)?shù)量已達(dá)1200萬hm2，相當(dāng)于其本國耕地總量的近3倍[3]。此外，以國際非政府組織GRAIN及國際糧食政策研究所（IFPRI）根據(jù)新聞媒體報(bào)道對(duì)海外耕地投資項(xiàng)目的列表作為統(tǒng)計(jì)依據(jù)[4-5]，2007年至2009年上半年，韓國海外投資的耕地?cái)?shù)量達(dá)90.6萬hm2（不含已終止的馬達(dá)加斯加項(xiàng)目的130萬hm2耕地）；海灣阿拉伯國家合作委員會(huì)及其成員國的海外投資耕地達(dá)1190萬hm2；印度也積極投入大量資金投資海外耕地，如印度在埃塞俄比亞投資40億美元用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、花卉種植及糖產(chǎn)業(yè)。由于耕地資源及糧食安全事關(guān)一個(gè)國家社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，海外耕地投資受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

存在可供海外資金投資的耕地資源是海外耕地投資發(fā)生的重要前提之一。一些亞洲發(fā)展中國家和非洲及拉丁美洲等國家的耕地資源比較豐富，氣候條件比較好，然而由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入不足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，耕地總體開發(fā)程度不高，糧食生產(chǎn)水平低下。如圖1所示，1997—1999年拉丁美洲及加勒比海地區(qū)的可開發(fā)耕地達(dá)8.6億hm2，撒哈拉以南非洲地區(qū)達(dá)8億hm2。此外，雖然亞洲地區(qū)的耕地開發(fā)程度較高，但產(chǎn)出水平較低（表1）。這些農(nóng)業(yè)資源豐富而綜合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平較低的國家，多數(shù)是低收入、缺糧國家，由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，制約其通過糧食進(jìn)口解決糧食短缺問題，他們渴望也正在積極吸納海外資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資，以提高本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平及改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施狀況，增加糧食供應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或通過提供耕地供外資進(jìn)入以獲得資金輸出國的其他方面援助，如低息貸款、基礎(chǔ)設(shè)施援建或石油訂單等。這為海外耕地投資提供了投資對(duì)象。

2 海外耕地投資的驅(qū)動(dòng)因素

2006—2008年國際市場(chǎng)糧食價(jià)格的大幅增長(zhǎng)，觸發(fā)了全球糧食緊張局面。各國為保障本國糧食供應(yīng)，紛紛采取多種措施以應(yīng)對(duì)高糧價(jià)。2007年年中到2008年12月中旬，針對(duì)國際市場(chǎng)高漲的糧食價(jià)格，共25個(gè)國家針對(duì)本國內(nèi)糧食消費(fèi)環(huán)節(jié)實(shí)施了糧食補(bǔ)貼和糧食價(jià)格管制措施，62個(gè)國家通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信貸對(duì)國內(nèi)糧食生產(chǎn)給予扶持，59個(gè)國家采取降低糧食進(jìn)口關(guān)稅和稅收措施，30個(gè)國家實(shí)施了糧食出口數(shù)量限制措施[7]。在以上措施中，針對(duì)國際糧食貿(mào)易的降低進(jìn)口關(guān)稅和限制出口數(shù)量等措施傳達(dá)了更為緊張的國際糧食市場(chǎng)供需形勢(shì)信號(hào)，尤其是眾多WTO成員國同樣采取了與國際糧食自由貿(mào)易規(guī)則相違背的措施，在此背景下，對(duì)于糧食自給率較低即對(duì)國際糧食市場(chǎng)依存度較高的國家來說，積極尋找可靠的糧食進(jìn)口來源成為保障本國人民糧食安全的重要舉措。

表1 主要海外耕地投資國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地資源及糧食生產(chǎn)與進(jìn)口狀況（2006年）Tab.1 Economic development,farmland resources,grain production and import situation of primary counties implementing overseas farmland investment in 2006

表1反映了國際上主要海外耕地投資國耕地資源的基本狀況。這些國家包括日本、韓國、海灣國家和印度，他們無一不是耕地匱乏的國家，其中日本和韓國人均耕地面積是世界平均水平的1/6，巴林和科威特則只有世界平均水平的1/24。印度雖然人均耕地面積是世界平均水平的62.5%，但其國民收入水平都較低，且其龐大的人口基數(shù)使其未來的糧食形勢(shì)日趨緊張。因此，實(shí)施海外耕地投資從事直接的糧食生產(chǎn)并通過出口供本國利用成為多國政府保障糧食進(jìn)口來源的戰(zhàn)略部署。即保障糧食安全是當(dāng)前海外耕地投資的重要驅(qū)動(dòng)因素。

除了政府為保障本國糧食安全直接參與或鼓勵(lì)本國企業(yè)進(jìn)行海外耕地投資外，由于美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)及高漲的糧食價(jià)格，農(nóng)業(yè)企業(yè)及投資機(jī)構(gòu)看到農(nóng)業(yè)投資的高回報(bào)率，為扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)困難局面而參與海外耕地投資。當(dāng)前在海外耕地投資市場(chǎng)較為活躍的是日本及海灣地區(qū)國家的跨國農(nóng)業(yè)企業(yè)，投資機(jī)構(gòu)包括世界銀行、摩根斯坦利、Landkom等國際知名投資公司。

3 海外耕地投資主體分析

由于耕地及糧食是各國尤其是低收入缺糧國家的重要戰(zhàn)略資源，海外耕地投資交易形成的前提是交易需滿足投資雙方的投資目的。從上文的驅(qū)動(dòng)機(jī)制分析可以看出，投資方的投資目的是通過海外耕地投資獲取穩(wěn)定的糧食來源及投資回報(bào)，以擺脫相對(duì)不規(guī)范的國際市場(chǎng)糧食貿(mào)易對(duì)本國糧食安全的威脅及金融危機(jī)給企業(yè)帶來的困境；接收投資的一方吸納投資的目的則是提供耕地資源以供外商投資從而獲取國外先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施狀況、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)及增加稅收等，或取得投資方其他方面的援助。

從GRAIN及IFPRI整理的海外耕地投資案例來看[4-5]，投資方主要為耕地資源缺乏、糧食自給率低，但經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、收入水平高或其他自然資源豐富（如石油）的國家，主要包括日本、韓國及海合會(huì)成員國等。如表1所示，這些國家人均耕地面積均遠(yuǎn)低于世界平均水平，糧食進(jìn)口量遠(yuǎn)大于本國產(chǎn)量。以日本為例，2006年的耕地面積為467.1萬hm2，人均耕地面積僅為0.04 hm2，低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織的警戒線0.0533 hm2/人，其糧食消費(fèi)對(duì)國際市場(chǎng)的依存度較高。除以上富裕國家以外，也有不少關(guān)于印度及中國等人口大國投身海外耕地投資的報(bào)道。

接收投資方主要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展及收入水平較低的發(fā)展中國家，如蘇丹、莫桑比克、烏干達(dá)、埃塞俄比亞、馬里、馬達(dá)加斯加、坦桑尼亞、加納等撒哈拉以南非洲國家，巴基斯坦、菲律賓、泰國、印度尼西亞等亞洲國家。此外，農(nóng)業(yè)資源較為豐富的南美洲國家，如巴西、阿根廷、烏拉圭、巴拉圭等，也是主要的耕地投資接收國。也有少量的海外耕地投資項(xiàng)目發(fā)生在美國、加拿大、澳大利亞及歐洲國家等主要糧食出口國家。然而，發(fā)生于發(fā)展中國家的海外耕地投資受到媒體及社會(huì)的廣泛關(guān)注，尤其是貧窮的非洲及亞洲國家。這些國家一方面接受投資方的主動(dòng)投資請(qǐng)求，另一方面更為積極的拿出一定量耕地資源來吸納投資方的投資，通過吸引外商直接投資來促進(jìn)本地區(qū)的農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)及創(chuàng)造稅收或以此獲得其他國家的石油訂單、貸款、醫(yī)療及教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的援助。國際環(huán)境發(fā)展研究所（IIED）、聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）及國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)（IFAD）合作對(duì)發(fā)生于非洲國家的農(nóng)業(yè)投資研究指出，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2004年至2009年初，埃塞俄比亞、加納、馬達(dá)加斯加、馬里及蘇丹5個(gè)國家接受并已批準(zhǔn)的投資于大地塊（面積大于1000 hm2）的國際投資金額達(dá)9億美元，投資項(xiàng)目達(dá)184項(xiàng)，涉及耕地面積達(dá)249萬hm2[8]。

4 海外耕地投資模式分析

投資雙方實(shí)施海外耕地投資的模式主要涉及耕地的獲取方式及投資主體的構(gòu)成模式。

耕地的獲取方式即如何獲得耕地的使用權(quán)。各個(gè)國家均有相應(yīng)的土地權(quán)利法律法規(guī)，且有關(guān)土地權(quán)利規(guī)定的內(nèi)容及完善程度、實(shí)施狀況各不相同，但具有一定的區(qū)域性。目前海外耕地投資過程中的耕地使用權(quán)取得方式主要包括 3種：購買（Land Sale或 Land Purchase）、優(yōu)惠經(jīng)營（Land Concession）和租賃（Land Lease），其中租賃方式占主導(dǎo)。直接的耕地購買主要發(fā)生于拉丁美洲和東歐國家，租賃方式主要發(fā)生于非洲和亞洲國家。優(yōu)惠經(jīng)營即接收投資方為獲得投資方的某些方面的援助（如貸款、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等），從而以一定的優(yōu)惠條件（如低租金甚至零租金等）將耕地提供給對(duì)方經(jīng)營。

耕地使用權(quán)交易前后的主體構(gòu)成決定了具體的投資主體。從目前公開的投資項(xiàng)目來看，海外耕地投資主體的具體構(gòu)成模式主要包括以下3種[4-5]：（1）政府與政府（Government-Government）合作模式。即投資方和接收投資方均為兩國政府部門。雙方政府通過洽談確定投資意向，由政府直接出資（即主權(quán)財(cái)富基金，Sovereign Wealth Funds）或國有企業(yè)投資，接收投資方政府以土地產(chǎn)權(quán)人的身份提供耕地。該模式常見于海合會(huì)及其成員國在亞非國家的耕地投資中；（2）私有部門與政府（Private Sector-Government）合作模式。在投資雙方政府確定的投資框架下，由投資國的私有部門具體實(shí)施投資項(xiàng)目，并由接收投資方政府提供耕地。該模式常見于日本及韓國的海外耕地投資項(xiàng)目中。日韓均有一定量的長(zhǎng)期從事國際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或貿(mào)易投資的公司，如日本的Mitsui、Asahi、Itochu和Sumitomo公司，他們?cè)诤Ｍ獾霓r(nóng)業(yè)投資均得到政府的政策支持；（3）私有部門與私有部門（Private Sector-Private Sector）合作模式。該模式是在接收投資國的法律允許下，由私有部門出資，直接從接收投資國擁有土地產(chǎn)權(quán)的私人、企業(yè)或社區(qū)手中獲得耕地。該模式主要發(fā)生在投資于主要糧食出口國家的投資項(xiàng)目中，如拉丁美洲、歐洲及美國、澳大利亞等。

5 當(dāng)前海外耕地投資存在的主要問題

針對(duì)基于本國糧食安全實(shí)施海外耕地投資的做法，既有支持者也有反對(duì)的聲音。支持者認(rèn)為，海外耕地投資一方面促進(jìn)接收投資國的農(nóng)村及農(nóng)業(yè)的發(fā)展，改善當(dāng)?shù)厝说纳顥l件，另一方面可以增加全球糧食產(chǎn)量，使得國際糧食市場(chǎng)更加活躍，實(shí)現(xiàn)全球糧食的自由流通，達(dá)到全球耕地資源高效利用與糧食資源有效分配的雙贏局面。然而，反對(duì)者認(rèn)為，海外耕地投資是新一輪的土地爭(zhēng)奪（Land Grabs）與殖民主義（Neocolonialist），富國對(duì)窮國耕地資源的爭(zhēng)奪剝奪了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地權(quán)利，甚至導(dǎo)致大面積的開荒，破壞生態(tài)環(huán)境，其結(jié)果不僅不能改善當(dāng)?shù)厝说纳顮顩r，反而使得窮國人民的生活更加緊張，甚至?xí)ぐl(fā)社會(huì)沖突，如韓國Daewoo Logistics公司在馬達(dá)加斯加投資項(xiàng)目最終以政治沖突而告終[5]。以上兩種觀點(diǎn)都有其現(xiàn)實(shí)性。就目前的實(shí)際狀況來看，海外耕地投資主要存在以下幾個(gè)方面的不足：

（1）投資項(xiàng)目缺乏透明度。由于海外耕地投資的政治敏感性以及投資方出于商業(yè)機(jī)密的保護(hù)，目前投資雙方對(duì)于投資項(xiàng)目的具體信息及過程（包括前期洽談、合同的擬定及執(zhí)行等）持謹(jǐn)慎態(tài)度，缺乏各方利益主體尤其是原耕地利益主體及社會(huì)公眾的參與，使得投資項(xiàng)目在具體實(shí)施過程中充滿眾多不確定性因素，存在觸發(fā)利益糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）土地產(chǎn)權(quán)存在爭(zhēng)議。明晰的土地產(chǎn)權(quán)是海外耕地投資項(xiàng)目成敗的重要前提。然而，目前投資項(xiàng)目較為集中的非洲及亞洲國家的土地產(chǎn)權(quán)制度不完善及執(zhí)行力度不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目區(qū)的耕地產(chǎn)權(quán)多存在爭(zhēng)議。以非洲為例，具有正式土地產(chǎn)權(quán)的土地僅占土地總面積的2%—10%[9]，多數(shù)土地處于習(xí)慣土地產(chǎn)權(quán)（Customary Land Right）或未確權(quán)狀態(tài)。政府作為主要的土地產(chǎn)權(quán)主體向投資方提供的耕地往往是具有非正式產(chǎn)權(quán)且是部分人群（尤其是一些牧民）祖祖輩輩賴以生存的基礎(chǔ)，使得原本生活在這片土地上的人失去了生存之本且很難得到合理的補(bǔ)償。結(jié)果可能引發(fā)群體沖突甚至政治動(dòng)蕩。

（3）合同履行難以保障。海外耕地投資項(xiàng)目的成敗在于投資合同能否順利執(zhí)行。在投資合同中，投資接收方主要關(guān)心投資方的投資額、投資項(xiàng)目及投資實(shí)施步驟的落實(shí)情況，能達(dá)到其招商引資的最終目的，而投資方則關(guān)心最終收獲的糧食能否按照合同約定的比例順利出口回國。一方面由于農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目的周期較長(zhǎng)（如目前海外耕地投資項(xiàng)目中的耕地出租期限一般為10年、20年、30年及50年，最長(zhǎng)達(dá)99年），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素影響較大，所以投資方的投資進(jìn)展具有不確定性；另一方面，由于接收投資區(qū)域多數(shù)國家本身就是缺糧國家，如世界糧食規(guī)劃署計(jì)劃2007—2011年間向埃塞俄比亞460萬受饑餓和營養(yǎng)不良威脅的人群提供23萬噸的糧食援助[10]，且種族沖突一直困擾著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的穩(wěn)定及糧食安全[11]，因此合同中有關(guān)糧食出口的約定難以保障。

6 中國實(shí)施海外耕地投資的啟示

對(duì)于擁有13億人口的人口大國來說，高度依賴海外耕地投資來保障糧食安全是不現(xiàn)實(shí)的，因而，中國政府也極力通過各種措施以國內(nèi)生產(chǎn)保障本國的糧食需求。1978—2006年，中國糧食自給率一直保持在94%以上[12]。同時(shí)，中國一直保持著較高的糧食儲(chǔ)備率。然而，當(dāng)前中國的人均耕地少，且快速城鎮(zhèn)化發(fā)展及工業(yè)化建設(shè)不斷占用耕地，未來中國的耕地保護(hù)及糧食安全面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。適當(dāng)借助國際市場(chǎng)，通過海外耕地投資，不僅能夠在一定程度上緩解中國耕地資源壓力及保障糧食安全，同時(shí)還可以達(dá)到國內(nèi)外資源的有效配置及農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施等多重效應(yīng)。中國糧食安全問題倍受國際社會(huì)的關(guān)注，再加上耕地資源具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略性與政治性，中國實(shí)施海外耕地投資應(yīng)該建立在充分利用國內(nèi)耕地資源、加大糧食生產(chǎn)投入等基礎(chǔ)上。同時(shí)，通過上述對(duì)國際上海外耕地投資的分析，中國實(shí)施海外耕地投資應(yīng)注意做好以下幾點(diǎn)：（1）制定長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略與計(jì)劃，多層面開展國際合作，爭(zhēng)取投資項(xiàng)目；（2）從法律援助、稅收優(yōu)惠及資金支持等多方面為海外耕地投資企業(yè)提供政策支持；（3）充分做好外海耕地投資項(xiàng)目前期可行性論證，以選擇合適的投資區(qū)域及投資模式；（4）充分尊重投資接受國的法律、習(xí)俗，極力維護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣竦暮戏?quán)益，努力實(shí)現(xiàn)多方共贏，從而有效的防范和規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)。

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Status and Comments on Current Overseas Farmland Investments throughout the World

HUANG Shan-lin1,2,LU Xin-hai1

（1.Research Center for Land Resource and Real Estate,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan 430074,China;2.City Future Research Center,University of New South Wales,Sydney 2052,Australia）

The purpose of this paper is to provide references for China's food security and farmland protection strategy through analysis on the basic status of current overseas farmland investment throughout the world.Method of documentation is employed.The results indicate:（1）the main driving factors of overseas farmland investment are ensuring food security and obtaining great profits;（2）governments are the primary propellant of overseas farmland investments;（3）the overseas farmland investments have been directly conducted via patterns of government-government,private sector-government or private sector-private sector;（4）the investors obtained farmland through buying,renting or land concession.It is concluded that current overseas farmland investments have some weaknesses,such as transparency deficiency of investment projects,dispute of farmland property rights and difficulty on contract performance guarantee,and so on.

land management;overseas farmland investment;food security;driving factors;subject of investment;investment pattern

F301.2

A

1001-8158（2010）07-0071-06

2009-12-14

2009-12-18

教育部人文社科研究項(xiàng)目“基于糧食安全的海外屯田戰(zhàn)略研究”（09YJAZH035）；國家留學(xué)基金委員會(huì)“國家建設(shè)高水平大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生項(xiàng)目”（留金出［2008］3019號(hào)）。

黃善林（1983-），男，安徽含山人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y產(chǎn)管理與城鄉(xiāng)土地利用統(tǒng)籌。E-mail:shanlin.huang@gmail.com

盧新海（1965-），男，湖北洪湖人，博士，主任，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋毓芾怼⒊鞘泄芾?。E-mail:xinhailu@163.com