王通平

（南京大學 法學院，江蘇 南京 210093）

一、引言

國有企業(yè)經(jīng)營者①根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，我國國有企業(yè)經(jīng)營者就是指國有企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員。國有企業(yè)經(jīng)營者，從字面上，是指參與國有企業(yè)的管理和經(jīng)營的人或組織。實際上，通常是指企業(yè)的決策者。作為國有企業(yè)各種經(jīng)濟活動的決策者，經(jīng)營者自身的經(jīng)營能力與努力程度對國有企業(yè)的效益有著舉足輕重的影響。薪酬機制一直是經(jīng)濟學領域研究的重點，法學領域對此關注甚少。但是，近兩年隨著國有企業(yè)經(jīng)營者收入的增加，尤其是在去年金融危機背景下，輿論和民眾對國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制的批評和指責也異常激烈，矛頭主要集中在國有企業(yè)高管收入過高。于是乎國有企業(yè)經(jīng)營者該不該拿高薪成了社會熱門話題，每當有新聞報出哪家國企的高管又拿了高薪，就會招來一片討伐，似乎國有企業(yè)經(jīng)營者高薪已經(jīng)成了不道德的標簽，貼到誰身上，誰就成了過街老鼠，人人喊打。［1］2008年平安老總馬明哲超過6000萬元的年薪，更是成為眾矢之的。在金融危機背景下，“降薪”、“限薪”一時間成為社會的普遍共識。

在這樣的輿論環(huán)境下，國有企業(yè)對經(jīng)營者薪酬水平的態(tài)度也不得不變得更為保守。大幅度削減經(jīng)營者薪酬。從2009年2月份開始，東方航空公司的高層管理人員的工資單出現(xiàn)不同程度的下降，每月少幾百元到幾千元不等。上汽集團等9家上海國有大型企業(yè)高層將率先帶頭減薪，最高降幅達40%。國內(nèi)房產(chǎn)、航空、石化、電力、IT、證券、金融、印刷等一系列行業(yè)企業(yè)都不同幅度的減薪。

立法機關和政府對此的回應也異常激烈。很多地方國資委下達文件強制減薪，如河北省國資委要求國有企業(yè)在金融危機面前，領導層帶頭降低薪酬，以實際行動帶領職工共度難關。從今年1月份起，河北大型國企負責人預付工資減發(fā)都達到或超過20%。財政部于2009年4月9日宣布，國有金融機構在清算2008年度高管人員薪酬時，不得高于2007年度薪酬的90%；業(yè)績下降的機構，高管人員薪酬再下調(diào)10%。［2］9月份人力資源和社會保障部等六部門更是推出鐵腕措施，聯(lián)合出臺《關于進一步規(guī)范中央企業(yè)負責人薪酬管理的指導意見》。首次明確規(guī)定國企高管基本年薪與上年度中央企業(yè)在崗職工平均工資“相聯(lián)系”，績效年薪根據(jù)年度經(jīng)營業(yè)績考核結果確定，以更為變通的方式規(guī)定了高管薪酬的上限。［3］

即便企業(yè)和政府都對輿論和民眾的指責作出了回應，但是民眾似乎仍然不買賬，在三一重工等大型非國企曝出一元薪酬、零薪酬之后，人們質疑這些公司總裁做秀成分重于實質，公司薪酬機制并不合理。面對近年來，國有上市公司經(jīng)營者收入的迅速提高，輿論與民眾表現(xiàn)出強烈的憤慨和反對，企業(yè)和政府的“降薪”、“限薪”措施遠遠無法滿足輿論和民眾的期待。面對輿論和群眾對目前國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制的質疑和懷疑，理論界表現(xiàn)得相對木納和滯后，如果沒有足夠的理論去分析目前我國國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制問題的癥結，也不會找出一條讓輿論、企業(yè)和政府都滿意的解決路徑。本文試圖站在法學理論的角度，對中國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制進行理論研究，冀以拋磚引玉。

二、國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬制度困境揭示

（一）我國國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬水平

我國國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬制度改革始自1984年，在改革的的前幾年，雖然很多國有企業(yè)經(jīng)營者都步入了高薪階層，但是與一些非國有企業(yè)的經(jīng)營者相比，他們的正式收入仍然比較低，國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬與市場薪酬水平之間存在著很大的差距。［4］根據(jù)調(diào)查顯示，經(jīng)營者收入自1998年以來逐步上升，2001年與1998年相比，收入在6萬元以下的經(jīng)營者減少了15.3個百分點，但80%以上的國企經(jīng)營者收入在6萬元以下，經(jīng)營者獲得高收入的比例不大。與非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)經(jīng)營者的收入普遍偏低。［5］

近年來，我國上市公司經(jīng)營者收入才開始增加迅速，經(jīng)營者與職工收入差距倍數(shù)越來越大。1998年上市公司的董事長和總經(jīng)理平均年收入為51761元，2000年上市公司管理層里最高年薪平均值為8萬多元，2001年為12萬元、2002年為15.7萬元、2003年為19.9萬元，2005年為29萬多元，2006年為34.9萬元，［6］差不多每三年翻一番，其各年為職工平均收入倍數(shù)分別為6.9、8.6、12.0、13.1、14.2、17、18.14倍。［7］在2006年，國有上市公司管理層里最高年薪開始高于民營上市公司，為職工收入的20倍。美國普華永道對2008年上市公司公布的薪酬進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)高管與普通員工薪酬差距在12至14倍。［8］根據(jù)普華永道觀察數(shù)字顯示：在日本，高管與普通員工的薪酬差距在17倍左右；法國、德國等歐洲國家，差距在25倍左右；美國高達200多倍。這里的薪酬都是指包含固定工資和福利、長期激勵等在內(nèi)的總薪酬。

從以上的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，在2003年業(yè)績考核階段以前，國有企業(yè)經(jīng)營者收入增長幅度有限。在2003年以后，尤其是《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》的出臺，以及后來股票期權計劃的實施，國有企業(yè)經(jīng)營者的收入才開始大幅度增長?，F(xiàn)階段國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬水平無論是與非國有企業(yè)橫向比較，還是與國外國有企業(yè)縱向比較，水平仍然不高?？梢?，國內(nèi)輿論和民眾對國有企業(yè)經(jīng)營者收入畸高的指責，并不完全符合現(xiàn)實。

（二）國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬作用

經(jīng)濟學的研究成果表明：國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制是公司治理的核心，經(jīng)營者收入越高，企業(yè)治理的效率就越高。①如中國企業(yè)家調(diào)查系統(tǒng)的調(diào)查顯示，經(jīng)營者的收入與企業(yè)的綜合經(jīng)營狀況和盈利狀況存在正相關關系。企業(yè)經(jīng)營者年收入在50萬以上的企業(yè)，其綜合經(jīng)營狀況“良好”的比重高達63%，“盈利”企業(yè)的比重高達81.1%，分別比企業(yè)經(jīng)營者年收入在10萬以下的企業(yè)的相應比重高24.2和22.9個百分點。在國有企業(yè)中，這種關系更為明顯，企業(yè)經(jīng)營者收入在50萬以上的國有企業(yè)，其綜合經(jīng)營狀況“良好”的比重高達87.5%，“盈利”企業(yè)的比重也為87.5%，分別比企業(yè)經(jīng)營者年收入在10萬以下的國有企業(yè)的相應比重高50.5和35.7個百分點。同時，國有企業(yè)經(jīng)營者作為國家資產(chǎn)的經(jīng)營者和管理者，其與非國有企業(yè)經(jīng)營者相比，肩負著非常重大的責任，不僅要承擔企業(yè)獲得巨額利潤的經(jīng)濟責任，而且要承擔下崗職工再就業(yè)、保障職工生活、維護社會穩(wěn)定的社會責任和政治責任等。從風險和壓力看，中央企業(yè)經(jīng)營管理者大都承擔著企業(yè)盈利外的其他的重任，為確保完成各項經(jīng)濟指標和社會責任。②如近年來世界原油價格跌宕起伏，使中石化在降本增效、扭虧脫困中經(jīng)受著嚴峻的考驗；作為國家的支柱產(chǎn)業(yè)和重點企業(yè)集團，公司還要對國內(nèi)成品油、化工產(chǎn)品市場的穩(wěn)定擔負重要的作用。面對嚴峻的形勢、艱巨的任務和沉重的壓力，集團公司領導班子以高度的責任心、使命感，超負荷、高強度地工作。根據(jù)風險與利益，激勵與約束對等的原則，給予國有企業(yè)經(jīng)營者以“高收入”、“高薪”并不違反法律的基本精神和理念。

我國的輿論和民眾都紛紛指責和懷疑國有企業(yè)經(jīng)營者高薪，“降薪”、“限薪”的呼聲越來越高。筆者認為，之所以會出現(xiàn)“理論上”高薪的合理性和“現(xiàn)實中”高薪的責難性的困境，與我國國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制的特殊發(fā)展和現(xiàn)狀不無關系。那么究竟是什么原因讓國有企業(yè)經(jīng)營者收入狀況成為大家指責的焦點呢？筆者認為，這不并是與國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬水平有關，而是有著更為深層次的制度層次的原因。

三、國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬制度的發(fā)展與困惑

我國國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬和激勵機制的發(fā)展大致經(jīng)歷了五個階段：

1.1984-1992年間實行的承包經(jīng)營制階段。這一階段通過明確企業(yè)對國家的經(jīng)濟責任與經(jīng)濟權利，確定國家與企業(yè)、企業(yè)與經(jīng)營者和職工的利益分配關系，使企業(yè)和個人的經(jīng)濟利益與企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績得以掛鉤。但由于承包經(jīng)營制會帶來經(jīng)營者的短期行為，這一制度在實踐中漸漸放棄。

2.1992年開始的年薪制階段。1992年，上海市輕工局選定所屬的上海英雄金筆廠等3家企業(yè)在全國率先試行年薪制。1994年9月，深圳市出臺了《企業(yè)董事長、總經(jīng)理年薪制試點辦法》，隨后，四川、江蘇、北京、河南、遼寧等省市也開始了年薪制試點。經(jīng)過幾年試點后，原勞動部經(jīng)國務院同意印發(fā)了《企業(yè)經(jīng)營者年薪制試行辦法》，并在全國100家國有企業(yè)進行試點。據(jù)調(diào)查，1999年，全國除云南、貴州、海南、江西、寧夏、西藏6個地區(qū)外，其余25個省區(qū)市都不同程度地對國有企業(yè)的領導人實施了年薪制試點，試點企業(yè)總數(shù)有9000余家，至今進行試點的國有企業(yè)已達萬余家。［9］

3.2002年開始的管理層收購階段。主要規(guī)范性文件有：2002年中國證監(jiān)會頒布的《上市公司收購管理辦法》。然而，國內(nèi)自1998年開始出現(xiàn)企業(yè)MBO以來，各種“中國特色”甚至“地方特色的”MBO全面開花，經(jīng)營者利用管理層收購大肆斂財，財政部、國資委等監(jiān)管層盡管多次警告甚至叫停。鑒于實踐中MBO的混亂和國有資產(chǎn)流失的嚴重，國資委和財政部終于2005年4月發(fā)布《企業(yè)國有產(chǎn)權向管理層轉讓暫行規(guī)定》明令叫停MBO。

4.2003年開始的業(yè)績考核階段。主要規(guī)范文件有：2005年國資委頒布的《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》?！稌盒修k法》的頒布標志著國資委將開始以出資人的身份對中央企業(yè)負責人進行業(yè)績考核?！稌盒修k法》對中央企業(yè)負責人考核的指標主要包括年度基本指標和任期基本指標，其中年度指標包括年度利潤總額和凈資產(chǎn)收益率；任期指標包括國有資產(chǎn)保值增值率和3年主營業(yè)務收入平均增長率。將考核指標與國有企業(yè)經(jīng)營者的獎懲緊密掛鉤。［10］各個中央企業(yè)的負責人根據(jù)企業(yè)和自己的實際情況提出經(jīng)營目標后，國資委就要按年度和任期兩種方式進行考核，如果負責人完成經(jīng)營目標，可拿到年度薪酬獎勵和任期中長期激勵，如果目標完成不了，就要根據(jù)具體情況進行扣減或延期薪酬，甚至對其不再任命、續(xù)聘。

5.2005年開始的股權激勵階段。主要規(guī)范性文件有：2005年的國務院轉發(fā)國資委《關于進一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作的實施意見》、2005年中國證監(jiān)會頒布的《有關上市公司股權激勵管理辦法（試行）》、2006年1月27和2006年12月10日國資委分別推出的《國有控股上市公司（境外）實施股權激勵試行辦法》和《國有控股上市公司（境內(nèi)）實施股權激勵試行辦法》、2008年10月國資委印發(fā)《關于規(guī)范國有控股上市公司實施股權激勵制度有關問題的通知》?！秾嵤┮庖姟返?條規(guī)定：“為探索實施激勵與約束機制，經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構批準，凡通過公開招聘、企業(yè)內(nèi)部競爭上崗等方式競聘上崗或對企業(yè)發(fā)展作出重大貢獻的管理層成員，可通過增資擴股持有本企業(yè)股權，但管理層的持股總量不得達到控股或相對控股數(shù)量?！?/p>

在我國經(jīng)營者薪酬機制歷史演變過程中，呈現(xiàn)出以下特點：

1.從1992年開始實施承包經(jīng)營制到1992年開始試點的年薪制、2003年的業(yè)績考核、2004年《中央企業(yè)負責人薪酬管理辦法》以及2005年底《上市公司股權激勵辦法（試行）》的出臺，標志著國有企業(yè)從類型上從證券市場的最初僅有單一的國有控股公司發(fā)展到現(xiàn)在擁有眾多包括民營、外資等各種類型的上市公司；國有上市公司管理層的薪酬結構也逐漸日益多樣，薪酬差距日漸加大。

2.無論是年薪制、管理層收購、業(yè)績考核還是股票期權，其制度本身無疑是良好的薪酬激勵機制，在國外實踐中也的確發(fā)揮過積極的作用。例如，股票期權制度更將經(jīng)營者的薪酬與公司的長期利益“捆綁”在一起，通過賦予經(jīng)營者參與企業(yè)剩余收益的索取權，把對經(jīng)營者的外部激勵與約束變成經(jīng)營者的自我激勵與約束，促使他們努力經(jīng)營，關注企業(yè)長遠發(fā)展，創(chuàng)造良好的經(jīng)營業(yè)績，使公司股價在有效的資本市場里穩(wěn)定地增長，實現(xiàn)企業(yè)價值最大化，最終實現(xiàn)股東和經(jīng)營者的共贏。［11］然而，這些制度一旦在中國實施卻變得困難重重，舉步維艱。

應當肯定國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制經(jīng)過了30年的改革和發(fā)展，在薪酬結構和激勵方式大膽借鑒國際先進經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新，取得了一些成果。但是無論是年薪制、管理層收購、業(yè)績考核還是股票期權都沒有收到理想的效果。

四、國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬制度困境分析

筆者梳理了媒體和大眾對國企高管高薪的批評意見，攻擊目前國有企業(yè)經(jīng)營者收入過高的理由主要集中在以下幾點：第一，國企之所以贏利往往是因為具有政策壟斷地位，并不是因為國企高管有多大能耐；國有上市高管多數(shù)是政府任命的，高管存在憑借權力自定年薪傾向，一些行業(yè)的上市公司利潤來自壟斷收入。第二，國企是國家的、全民的，收益應該屬于國家和全民，高管們不能在收益分成中獨大；第三，高管薪酬不應與普通員工差距過大，否則不僅有違公平，還會拉大貧富差距。［12］

從對媒體和大眾對國有企業(yè)經(jīng)營者高薪的批評意見的初步梳理中，可以看出我國民眾對國有企業(yè)經(jīng)營者高薪的樸素情感，這一樸素情感與我國的傳統(tǒng)文化不無關系。我國文化講究“以和為貴”，就是強調(diào)人際關系的協(xié)調(diào)。實踐中，造成員工離職的因素中激勵薪酬的不公平一直是一個普遍的原因，中國人對待激勵和薪酬的公平具有很強的敏感性。國有企業(yè)經(jīng)營者與職工收入差距過大，無論是否合理，其本身都是違背企業(yè)內(nèi)部分配采取平均主義的歷史和政治根源。何況，我國上市公司薪酬差距的形成在很大程度上依賴于外部政治因素，進而依賴于社會和政府對“公平”和“社會和諧”的判斷。［13］可見，公平文化是造成輿論和民眾對國有企業(yè)經(jīng)營者高薪指責的重要原因。

然而，筆者認為“公平文化”雖然可以解釋輿論和民眾對國有企業(yè)經(jīng)營者高薪指責的原因。但是這一解釋仍然不能揭示出國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制備受指責的根源。更為進一步的原因應該是國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬制度本身的制度缺陷，下文重點分析。

（一）國有企業(yè)經(jīng)營者選擇機制的缺陷

根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，國資委對于國有獨資企業(yè)而言，國資委可以直接任免總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會計師及其他企業(yè)負責人（一般包括黨組成員、工會負責人等）；而對于國有獨資公司，國資委只能任命董事，不能直接任命公司經(jīng)理；至于股份制公司，國資委則不能直接任命任何公司負責人，只能通過股東會來間接任命這些成員。事實上，雖然《企業(yè)國有資產(chǎn)法》賦予國資委對國有獨資企業(yè)和國有獨資公司負責人的任免職權，但實踐中，在我國“黨管干部”①“黨管干部”的原則自1956年確定以來幾經(jīng)修改，發(fā)展成為國有企業(yè)經(jīng)營者任命的重要原則。1982年1月2日國務院發(fā)布的《國營工廠企業(yè)暫行條例》第57條的相關規(guī)定，確立了廠長負責制；1999年9月22日，中共十五屆四中全會提出“國有獨資和國有控股公司的黨委負責人可以通過法定程序進入董事會、監(jiān)事會，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層及工會中黨員負責人，可依照黨章及有關規(guī)定進入黨委會；黨委書記和董事長可由一人擔任”；2005年3月12日，中共中央辦公廳轉發(fā)了《中央組織部、國務院國資委黨委關于加強和改進中央企業(yè)黨建工作的意見》，為了避免由于職權重疊而造成的黨組織、董事會和經(jīng)理層的沖突，防止由此產(chǎn)生的國有企業(yè)領導體制的混亂，《意見》提出了要堅持和完善“雙向進入、交叉任職”的企業(yè)領導體制。仍發(fā)揮著決定作用。從實踐中來看，雖然我國國有企業(yè)由主管部門任命的企業(yè)經(jīng)營者比重逐年下降，從1993年的85.8%，下降到2007年的18%（見表1）。［14］但是，目前中央一級國有企業(yè)還有50多家是由中組部直接任命企業(yè)的主要領導人。

表1 個人所得稅稅率表、年終獎發(fā)放稅率表（工資、薪金所得適用）

從以上分析可以看出，我國國有企業(yè)經(jīng)營者選擇機制的弊端在于：

（1）國有企業(yè)經(jīng)營者任命行政化。我國仍然是按照一定的行政級別和干部管理權限，對國有企業(yè)主要領導人進行任免和管理的。國資委在安排國有公司高管人員時，并不是依照市場原則選擇企業(yè)的經(jīng)營者，而是采用“任命制”，“輪崗制”。這一機制對應的是國有企業(yè)行政化的高管任命制度：一個在某個時刻被幸運地任命到某個國企擔任高管的官員恰遇股權激勵便可大發(fā)利市，難免有權家通吃之后的贏家通吃之嫌。這種近乎抽簽式的激勵制度，既難說“市場”二字，對同屬行政體系內(nèi)部的人士同樣難說公平。中國這一獨特的人事行政制度是造成經(jīng)營者薪酬制度受阻的重要原因。

（2）經(jīng)理人市場的失靈。我國國有企業(yè)經(jīng)營者選擇機制不是依賴于發(fā)達的經(jīng)理人市場，而是依靠上級主管部門的考核考察。西方國家企業(yè)基本上遵循了“經(jīng)理人市場”→“經(jīng)營者選擇機制”→“經(jīng)營者薪酬機制”→“經(jīng)營者激勵機制”的邏輯體系。因為經(jīng)理市場的存在，一方面是企業(yè)家可以通過經(jīng)理市場選擇理想的企業(yè)任職；另一方面國有企業(yè)代表者也可以在為數(shù)眾多的經(jīng)理市場找到理想的經(jīng)營者。正是這種雙向選擇原則給在業(yè)的經(jīng)理形成強大的壓力，他們?yōu)榱吮Ｗ〗?jīng)理這個難得的酬金豐厚的崗位，必然要顧及企業(yè)長遠利益而兢兢業(yè)業(yè)地工作。我國國有企業(yè)缺乏健全的經(jīng)營者選擇機制的支撐，而經(jīng)營者選擇機制又缺乏充分發(fā)達的經(jīng)理人市場，勢必造成我國國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬制度無法發(fā)揮其應有的激勵約束作用。

（3）國有股權的不可轉讓性。非國有公司股東因為在股票市場可以“用腳投票”，形成經(jīng)理人的外在壓力，經(jīng)營者選擇機制能夠促進公司治理能力的提高。與公司股權相對分散的特點相適應，股票市場、借貸市場、經(jīng)理市場、勞動力市場和產(chǎn)品市場共同構成了對公司和首席執(zhí)行官等高級管理人員的市場監(jiān)控體系，經(jīng)理須從經(jīng)營管理人才市場上聘請，報酬實行市場化，股東以公司的財務年度狀況作為評價經(jīng)營者業(yè)績的重要依據(jù)，對首席執(zhí)行官等高級管理人員進行獎勵包括年薪、期權獎勵、附條件的股票獎勵、長期激勵方案收益等激勵性薪酬措施［15］，或通過隨時可能出現(xiàn)的惡意收購等措施對經(jīng)營管理者加以約束。但是國有控股公司股東是至始都是國家，國家股份不存在轉讓，無法形成“用腳投票”的經(jīng)理人市場。國有公司中出資人代表與經(jīng)營者的選拔任用機制不利于出資人代表到位。國有公司經(jīng)營者的選擇權在政府手里，政府有權選擇經(jīng)營者卻不需要為此承擔責任，他沒有足夠動力去發(fā)現(xiàn)和選任最有能力的人出任經(jīng)營者。同樣，被選拔出來的經(jīng)營者或被派到公司的代表，也只對有選人權的官員負責，而非對國有資產(chǎn)負責。［16］

（二）國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬考核機制的缺陷

近年來，我國制定了一批國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬考核機制的法律法規(guī)，其中重要的規(guī)范性文件有：

（1）2002年國資委制定了央企薪酬制度。在該制度設置中，央企負責人的年薪結構由“基薪+績效年薪”兩部分組成?；绞悄甓然臼杖耄慌c業(yè)績考核結果掛鉤，主要考慮企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營管理難度，兼顧地區(qū)、行業(yè)和本企業(yè)職工收入水平對各企業(yè)分別加以確定?？冃晷絼t屬于獎勵性質的收入，以基薪為基數(shù)，與經(jīng)營業(yè)績考核結果掛鉤?；胶涂冃晷街葹?∶6，后者根據(jù)考核結果確定后，當期兌現(xiàn)60%，其余40%在一個任期結束后，根據(jù)考核與任期審計的情況延期兌現(xiàn)。

（2）2004年國資委制定的《中央企業(yè)負責人薪酬管理辦法》。該《辦法》以自成系統(tǒng)的業(yè)績考核體系，引入中央企業(yè)人均工資和行業(yè)工資水平參數(shù)，對工資收入水平較高但效益較低的企業(yè)進行重點調(diào)控；實行“兩低于”原則等，即工資總額增長低于經(jīng)濟效益的增長、職工平均工資增長低于勞動生產(chǎn)率的增長原則；同時，對于國有控股的上市公司，則輔之以市場化的上市公司薪酬委員會等制度，織就了一套嚴密的國有企業(yè)內(nèi)部管理體系。

（3）2005年國資委制定的《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》。該《辦法》規(guī)定，“建立企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績同激勵約束機制相結合的考核制度，即業(yè)績上、薪酬上，業(yè)績下、薪酬下，并作為職務任免的重要依據(jù)”。

（4）除了國資委的管理、考核之外，還有中紀委等職能部門的監(jiān)查。中紀委于2008年7月發(fā)布了《國有企業(yè)領導人員違反廉潔自律“七項要求”適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》。根據(jù)《解釋》，國企老總違規(guī)自定薪酬、兼職取酬、濫發(fā)補貼和獎金，情節(jié)嚴重的將被開除黨籍。

從我國制定的國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬考核法律法規(guī)可以看出，客觀而言，目前我國國有經(jīng)營者薪酬考核機制還是比較合理的，既照顧到了國情，也與企業(yè)業(yè)績掛鉤。但是，我國國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬考核機制仍然存在缺陷，主要表現(xiàn)在：

（1）國資委參與薪酬考核的缺陷。我國國有企業(yè)的薪酬考核權一般都由國資委行使。作為國有企業(yè)的出資人，國資委行使出資人權利，有權為國企經(jīng)營者制定薪酬考核辦法。在健全的公司治理下，企業(yè)管理層經(jīng)營業(yè)績的考核、獎懲和薪酬，通常由專門的薪酬委員會負責。國資委作為國有企業(yè)的出資人，由其行使國有企業(yè)薪酬考核權的弊端在于：第一，政府不可能事無巨細地參與企業(yè)經(jīng)營，否則，其監(jiān)管成本將是非常之高的，因此國資委可能難以獲取企業(yè)真實的經(jīng)營業(yè)績信息；第二，由于國有企業(yè)經(jīng)營者特別是老總多數(shù)都是通過組織任命的，因此也難于做到嚴格執(zhí)行考核標準，造成國有企業(yè)經(jīng)營者考核主體的嚴重錯位；第三，政府制定的法規(guī)，通常是針對一個較為普遍的情況而制定，往往不能根據(jù)不同企業(yè)的具體情況加以變通，還有可能束縛企業(yè)的創(chuàng)造和發(fā)展能力。其結果是，國企經(jīng)營者的收入仍然很難與績效掛鉤，也難以發(fā)揮薪酬制度的激勵與約束作用。

（2）國有企業(yè)自定薪酬的缺陷。目前，國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬制度的考核往往是在國有企業(yè)經(jīng)營者的參與下進行的，因而制度的客觀性、公正性就要大打折扣。主要弊端表現(xiàn)在：第一，由于企業(yè)制度的不完善，不少參與決策的其他人員，也都不是專業(yè)的人力資源管理人員，在參與制定薪酬制度的過程中，缺乏科學性。缺乏外部嚴格約束的國有企業(yè)薪酬機制往往滋生很強的“道德風險”，導致國企高管的收入往往不是與績效掛鉤，也加劇了社會收入的分配不公。第二，國有企業(yè)經(jīng)營者游離于考核之外。在實踐中，國有企業(yè)經(jīng)營者常常處于高高在上的位置，負責管理他人，沒人能過問管理者的事，管理者不能考核、不應考核、不宜考核、不易考核。①例如廣東省的某股份有限公司，曾經(jīng)因收入分配由經(jīng)營班子自定、自發(fā)、自檢、自查而導致嚴重失控，董事長不經(jīng)考核可直接拿到員工10倍的薪酬收入。該公司原董事長張某在兩年半中的收入高達912.1萬元，除了在薪酬（即工資性收入）、股份分紅等方面收入奇高外，還通過購買保險等方式部分地進行了財富轉移。2002年該公司購買商業(yè)保險，其中董事長保費為60萬元、總經(jīng)理的保費為25萬元；并以補充養(yǎng)老保險的名義，向董事長發(fā)放現(xiàn)金合計73.4萬元，向總經(jīng)理發(fā)放現(xiàn)金合計20.7萬元。后來，有關部門對該公司及當事人做出相應的懲處，并要求公司立即停止現(xiàn)行的工資分配方案，并按照程序重新擬定公司員工的薪酬方案。于是在進行績效考核體系的設置時，就將管理者列人“編外人員”，不對管理者進行考核的做法，使考核本身缺乏公開、公平、公正性。［17］同時，眾多國有企業(yè)卻把考核結果作為績效考核的終極目標，考核結果沒有資源共享，企業(yè)既沒有從考核中受益，經(jīng)營者業(yè)績的好壞也沒有任何區(qū)別，使考核流于形式。

（三）國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬監(jiān)督機制的缺陷

雖然大部分企業(yè)已經(jīng)建立起完善的公司法人治理結構，有完整的董事會、監(jiān)事會、獨立董事等公司機關的內(nèi)部監(jiān)督，也有國資委、證監(jiān)會等外部監(jiān)管。但是，相比非國有企業(yè)，國有企業(yè)的監(jiān)督仍然不盡人意。我國國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬監(jiān)督機制仍然是個老大難問題。②例如根據(jù)調(diào)查，2008年中央企業(yè)23萬多名各級負責人員對持股、投資和兼職取酬情況進行了自查登記，并進行了整改。據(jù)統(tǒng)計，5家集團公司的19名負責人員自查了兼職取酬問題；19家企業(yè)有56人持股不符合國資委有關規(guī)定，涉及金額1349萬元；61家企業(yè)338名中層管理人員兼職取酬1302萬元；96家企業(yè)6990人不規(guī)范持股得到初步清理。葛洲壩集團督促下屬單位糾正632名負責人和職工個人投資建電站問題，清退入股資金2086萬元；國家電網(wǎng)中層管理人員在多種經(jīng)營企業(yè)的個人持股全部清退。主要表現(xiàn)在：

（1）國有企業(yè)公司治理的監(jiān)督缺失。在我國國有企業(yè)公司制改造中，公司董事會、監(jiān)事會和公司其他機關存在嚴重缺失。③我國國有企業(yè)中，尤其是國有獨資企業(yè)，還有相當一部分沒有建立董事會。根據(jù)國家發(fā)展改革委員會體制與管理研究所2004年6-9月對中央大型企業(yè)、國有及國有控股大型骨干企業(yè)的改革情況進行的樣本問卷調(diào)查顯示，已建立完整公司治理結構的只占31.7%；建立了董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的企業(yè)只占21.9%；僅建立董事會和經(jīng)理層的企業(yè)占7.3%；尚有30.5%的企業(yè)未建立現(xiàn)代公司治理結構。一些企業(yè)即使建立了董事會，但運作也不規(guī)范，沿襲著老的國有企業(yè)的運作模式，董事會僅僅相當于廠長、經(jīng)理辦公室。公司機關的不健全是國有企業(yè)內(nèi)部無法形成制衡的內(nèi)部權力機構，經(jīng)營者薪酬制度無法在企業(yè)內(nèi)部得到有效監(jiān)督。

（2）國有上市公司“一股獨大”的所有權結構。我國國有上市公司的國有控股的主體地位，往往造成所有者缺位和控制權轉移到管理層，形成日益嚴重的“內(nèi)部人控制”問題。由于處在轉型經(jīng)濟過程中，我國舊的薪酬管理體制正在瓦解，新的薪酬管理體制尚未完善，大多數(shù)國有企業(yè)負責人的薪酬采取企業(yè)自報、國資委審核備案的方式，這種方式極有可能發(fā)展到國有企業(yè)經(jīng)營者直接影響自身的薪酬水平［18］，造成經(jīng)營者薪酬監(jiān)督機制的缺失。

通過對國有企業(yè)經(jīng)營者選擇機制、薪酬考核機制和薪酬監(jiān)督機制的逐一考察和分析可知，我國國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制仍然存在不足。這些不足既有政治體制的原因，也有法律技術上的原因。筆者認為，正是這些不足才是輿論和民眾對國有企業(yè)經(jīng)營者收入指責的根源。因此，解決國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬問題，不能是一味的“降薪”、“限薪”，而應當重新定位國有企業(yè)經(jīng)營者性質，使其真正回歸到“職業(yè)經(jīng)理人”的隊伍；健全經(jīng)營者選擇機制，建立全國統(tǒng)一的經(jīng)理人市場；完善薪酬考核機制，避免國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬的“自我決定”；加強國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬的監(jiān)管，使國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制真正走向市場化、法制化。

五、國有企業(yè)經(jīng)營者性質的二重困境——深層次思考

以上揭示的國有企業(yè)薪酬的制度缺陷解釋了輿論、政府和企業(yè)的陷入的薪酬困境。然而，筆者認為這些分析并沒有揭示出薪酬困境的實質，我國國有企業(yè)經(jīng)營者性質的二重困境才是問題的實質。國有企業(yè)經(jīng)營者從本質上說是職業(yè)經(jīng)理人①學界對于職業(yè)經(jīng)理人的定義也有多種，一個有代表性的說法是，所謂職業(yè)經(jīng)理人，是指在一個所有權法人財產(chǎn)權和經(jīng)營權分離的企業(yè)中承擔法人財產(chǎn)的保值增值責任，全面負責企業(yè)經(jīng)營管理，對法人財產(chǎn)擁有絕對經(jīng)營權和管理權，由企業(yè)在職業(yè)經(jīng)理人市場（包括社會職業(yè)經(jīng)理人市場和企業(yè)內(nèi)部職業(yè)經(jīng)理人市場）中聘任，而其自身以受薪、股票期權等為獲得報酬主要方式的職業(yè)化企業(yè)經(jīng)營管理專家。，國有企業(yè)經(jīng)營者作為職業(yè)經(jīng)理人，市場自然會給他一個市場價格，其薪酬大大高于普通員工也是無可厚非。但是，我國國有企業(yè)經(jīng)營者卻還有另一種身份即官員，在國有公司擔任高管的人員也是有著相應的行政級別。這就導致同一行政級別的人員，在政府工作只能拿到較少的工資，在國有公司做高官卻能得到豐厚的報酬，存在巨大的收入差距。

國有企業(yè)經(jīng)營者的雙重性質，導致國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制的雙重困境。如果確定他們是官員身份，則無法獲取高額薪酬，全球沒有公務員以職業(yè)經(jīng)理人為標準設定薪酬水準的。如果確定他們是職業(yè)經(jīng)理，市場自然會給他一個市場價格。但這些國企高管獲得體制內(nèi)的種種福利，并且享受種種待遇，且選拔機制與市場化的職業(yè)經(jīng)理人選擇機制全然不同。國有企業(yè)經(jīng)營者說是政府官員，卻又享受著職業(yè)經(jīng)理人的天價薪酬；說是職業(yè)經(jīng)理人，卻又缺少一個真正市場化的選拔機制，而且仍享受種種體制內(nèi)官員的福利待遇。于是，我們不難發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)經(jīng)營者天價薪酬的本質就是：到企業(yè)任職的政府官員拿著華爾街式的高薪。

輿論與民眾表現(xiàn)出來的對國有企業(yè)經(jīng)營者高薪強烈指責和憤慨，是中國傳統(tǒng)的公平文化失衡的表現(xiàn)，但深層次的原因則是國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制在“理論上”高薪的合理性和“現(xiàn)實中”高薪的責難性的困境。這種困境從微觀上分析，與國有企業(yè)一系列制度設計有關；從宏觀上分析，則是我國特殊的政治、經(jīng)濟制度造成的。要馬上對國有企業(yè)進行深刻的改革是不現(xiàn)實的，因此，國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制的改革也不是一蹴而就的。不過，我們必須正確認識到國有企業(yè)經(jīng)營者在我國面臨的困境，才能在國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬機制改革中做到有條不紊，最終走向國有企業(yè)改革的成功之路。