□文/袁 瑛 徐 楠

地方政府減排出路在哪里？

□文/袁 瑛 徐 楠

Where is the Local Government Energy Saving Way out？

中國能否完成“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)不僅事關(guān)國內(nèi)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型大計(jì)，更關(guān)乎國際社會中的國家信譽(yù)。但囿于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)增長壓力，部分地方政府依然在傳統(tǒng)發(fā)展路徑上徘徊不前。

危險(xiǎn)反彈

拿著5月份剛剛出爐的一季度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，寧夏經(jīng)管委主任王永耀喜憂參半：喜的是經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇勢頭很猛，連欠發(fā)達(dá)的石嘴山市惠農(nóng)區(qū)，招商引資實(shí)際到位資金就已完成全年任務(wù)的1/4；與此同時(shí)，則是一季度單位GDP能耗不降反升。這是寧夏自2008年能耗下降以來第一次出現(xiàn)“反彈”。

王永耀將此次反彈歸結(jié)為“受去年金融危機(jī)影響，很多高耗能企業(yè)在關(guān)停之后又重新開張”。目前寧夏陸續(xù)投產(chǎn)的重大項(xiàng)目，基本上都屬于重化工項(xiàng)目。

這從惠農(nóng)區(qū)招商資料上可見端倪：除新建光伏電站和風(fēng)能等新能源項(xiàng)目之外，落戶惠農(nóng)區(qū)的項(xiàng)目主要集中在鋼鐵、化工等領(lǐng)域。

面臨能耗“反彈”的不止寧夏一省。

河北、遼寧、上海、江蘇、河南、湖北、湖南、廣西、貴州、青海、新疆等11個地區(qū)的單位GDP能耗由降轉(zhuǎn)升。總體來看，今年一季度的能耗同比上升了3.2%。反彈的不止能耗，在污染物排放指標(biāo)中，貴州、廣西、云南等省區(qū)雖已經(jīng)完成“十一五”二氧化硫減排任務(wù)的90%以上，但反彈趨勢明顯。

顯然，這已為下半年完成“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)埋下了“定時(shí)炸彈”。過去四年，全國單位GDP能耗累計(jì)下降14.38%，這離“十一五”期間設(shè)立的“20%左右”的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

5月19日，面對全國各省區(qū)的節(jié)能主管官員，國家發(fā)展改革委副主任解振華以一種不容置疑的語氣說，“如果各地按恰好完成地區(qū)節(jié)能目標(biāo)進(jìn)行工作部署，可能造成全國節(jié)能目標(biāo)完成不了?！?/p>

負(fù)責(zé)海南節(jié)能減排工作的海南省工信廳副巡視員周子華已感受到了緊迫性?！拔冶仨毞謶?zhàn)役消滅敵人?！彼f。目前海南節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)度剛剛過半，達(dá)到62.7%，這意味著還有三分之二的節(jié)能目標(biāo)需要完成。

內(nèi)憂外患

5月下旬，國家發(fā)改委、工信部等六部門組織上萬人奔赴全國，要求各地停止執(zhí)行高耗能企業(yè)和各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)的優(yōu)惠電價(jià)。5月21日，全國8省份又集中爆破拆除了一批小火電機(jī)組。

更令地方官員緊張的是，國家發(fā)改委再次重申，將把強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核排在第一位，各省2009年和2010年目標(biāo)完成情況將接受評價(jià)和考核。

與“烏紗帽”掛鉤，地方政府不得不嚴(yán)陣以待。

以寧夏為例，由于對電石、鐵合金行業(yè)進(jìn)行年產(chǎn)量限定，全區(qū)電石年產(chǎn)量控制在244萬噸以內(nèi)，鐵合金年產(chǎn)量控制在84萬噸以內(nèi)。這對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展影響巨大。

既要應(yīng)對地方政府的強(qiáng)力，同時(shí)要應(yīng)對激烈的國際氣候談判，在節(jié)能減排這根紅線之下，“拔河”之景不斷上演。

中國已經(jīng)成為全球二氧化碳第二大排放國，并呈現(xiàn)快速增長趨勢，2009年年底哥本哈根會議上，就出現(xiàn)了要求中國也承擔(dān)一定減排責(zé)任的呼聲，這樣的呼聲既來自發(fā)達(dá)國家陣營，也有相當(dāng)一部分來自發(fā)展中國家。

哥本哈根大會召開前夕，中國提出了政府2020年單位GDP碳排放（碳強(qiáng)度）要在2005年的基礎(chǔ)上下降40%～45%的目標(biāo)?？梢哉f，“十一五”節(jié)能減排計(jì)劃完成與否，直接關(guān)系到年底墨西哥坎昆氣候談判會議上，中國是否有足夠籌碼應(yīng)對各方詰難。

解振華顯然已意識到這點(diǎn)。5月中旬，他公開表示，今年年底，國際氣候談判將在墨西哥舉行，如果我們不能完成“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)，就會失信于國際社會，給談判工作帶來巨大壓力。

然而，對于地方政府來說，更關(guān)心的則是發(fā)展空間問題。遭遇第一季度能耗“反彈”的寧夏，在已完成“十一五”總體目標(biāo)80.04%的情況下，已申請將2010年節(jié)能目標(biāo)從預(yù)計(jì)的5.2%下調(diào)為4.36%?！霸凇濉?jié)能減排的目標(biāo)上，中央和地方的談判將更為艱難?！闭诰o鑼密鼓制定“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)分解工作的清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所所長張希良表示。

難邁過去的檻

“十一五”開局之時(shí)，中國曾經(jīng)設(shè)定兩個指標(biāo)：2010年單位GDP能耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%。這兩個指標(biāo)，在當(dāng)時(shí)的背景下，更多是作為宏觀調(diào)控的手段。

反觀當(dāng)時(shí)的背景，國內(nèi)電力、鋼鐵、有色、建材、石油化工、化工等高耗能行業(yè)全線飄紅。在中國的版圖上，到處可見不斷開工的項(xiàng)目，運(yùn)煤車從山西一直堵到河北。2006年，內(nèi)蒙古一座名為新豐的電廠成為了這一輪調(diào)控的犧牲品?！度A爾街日報(bào)》在當(dāng)年的報(bào)道中將其稱為“中國失控的能源需求的紀(jì)念碑”。

為了保持經(jīng)濟(jì)增長，各地高耗能項(xiàng)目“大反轉(zhuǎn)”，這種景象一直延續(xù)到今年一季度。今年一季度，電力、鋼鐵、有色、建材、石油化工、化工等六大高耗能行業(yè)加快增長。寧夏、青海、內(nèi)蒙古、廣西、河南等高耗能省份，其用電量增速再次領(lǐng)先。

金融危機(jī)只是一個誘因，更根本問題依然在于，在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力之下，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)屢調(diào)不靈。一個突出的例證是：在節(jié)能減排的榜單上，以重工業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的欠發(fā)達(dá)的西部和邊遠(yuǎn)省市似乎被永遠(yuǎn)定格在了榜單的末尾。

南方周末此次根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局和發(fā)改委公布的2005年至2009年的公開數(shù)據(jù)，挑選出節(jié)能和減排領(lǐng)域的“釘子戶”省份中（四川、新疆、西藏、青海四地因?yàn)闉?zāi)害等特殊原因未被列入統(tǒng)計(jì)范疇），究其“未達(dá)標(biāo)”或“未完成”的原因，無一例外是因?yàn)槭⒚弘姷戎毓I(yè)“擋道”?！敖Y(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)喊了很多年，卻進(jìn)展不大，在技術(shù)節(jié)能的潛力逐漸被挖掘后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為無法突破的瓶頸，將對節(jié)能減排的限制作用非常大。”全國能源基礎(chǔ)與管理標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)委員會副主任白榮春說。

出路在哪里

如何調(diào)結(jié)構(gòu)，這在發(fā)改委能源研究所研究員姜克雋看來，短期內(nèi)幾乎無解?！巴ㄟ^產(chǎn)出模型我們計(jì)算了一下，‘十二五’期間要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整非常難?！?/p>

對于各地方諸侯來說，如何保證地方發(fā)展需求，同時(shí)又不丟掉“烏紗帽”，顯然需要左右權(quán)衡。在這樣的背景下，很多地方官員提出差異化節(jié)能減排目標(biāo)，進(jìn)一步完善節(jié)能減排實(shí)施機(jī)制的要求。

記者注意到，在“十一五”節(jié)能減排的目標(biāo)制定中，各省目標(biāo)不一，已讓各省頗有微詞。比如，北京是22%，大多數(shù)省份則為20%，青海、云南是17%，山西、內(nèi)蒙古、吉林卻從30%都調(diào)到22%，而甘肅仍然是20%?！斑@是不公平的，”甘肅工信委循環(huán)經(jīng)濟(jì)處處長白潤元坦言，“我們的高耗能支撐著發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速增長，搞一刀切，根本沒有考慮到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異?！?/p>

此外，對于上下游相鄰省份來說，沒有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償機(jī)制也無法激勵上游省份減排積極性。

以流經(jīng)廣西、廣東兩省的西江為例，西江廣西段水質(zhì)良好，這意味著由廣西交給廣東省的水水質(zhì)優(yōu)良。廣西環(huán)境科學(xué)院副院長郭建強(qiáng)不由為廣西鳴不平，“我們交給廣東的水都是非常好的水，這就意味著我們的環(huán)境容量都給他們用了。”“可不可以由國家出面，通過轉(zhuǎn)移支付等方式，對于上游減排工作做得好的省份給予一定的補(bǔ)償？”郭建強(qiáng)建議。

記者了解到，更多市場手段和機(jī)制將會在“十二五”計(jì)劃中得以運(yùn)用。發(fā)改委相關(guān)人士透露，正在制定中的我國應(yīng)對氣候變化的相關(guān)法律中，我國將對碳市場等市場交易機(jī)制進(jìn)行探索，而與此同時(shí)，碳稅在理論上的討論已經(jīng)基本成熟和完備，何時(shí)出臺，“十二五”計(jì)劃應(yīng)該能夠給出一個明確的答復(fù)。

文章來源：南方周末

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