陳 夏，李江華*

(中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872)

食品安全風險分析在農(nóng)藥殘留標準制定中的應用探討

陳 夏，李江華*

(中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872)

食品安全風險分析是國際上公認的食品安全管理理念，作為一種保障食品安全的科學手段已被越來越多的國家所采納及廣泛應用。農(nóng)藥殘留標準是食品安全標準的重要組成，在農(nóng)藥殘留標準的制定中以食品安全風險分析為基礎也已成為世界各國普遍的做法。我國農(nóng)藥殘留標準仍存在許多問題，需要借鑒國際先進組織和發(fā)達國家的做法，指導我國農(nóng)藥殘留標準的制定工作。

食品安全風險分析；農(nóng)藥殘留標準；食品法典委員會；風險評估；風險管理；風險交流

Abstract ：Food safety risk analysis is internationally recognized as food safety management idea. The scientific approach method to ensure food safety has been adopted and widely used in more and more countries. In the formulation of standards of pesticide residues in food safety, risk analysis has become a common way. However, there are still many problems involved in the current Chinese pesticide residue standards. The practice of advanced international organization and developed countries can provide useful references for the formulation of pesticide residue standards in China.

Key words：food safety risk analysis；pesticide residue standards；Codex Alimentarius Commission；risk assessment；risk management；risk communication

1 食品安全風險分析的內(nèi)容及意義

風險分析是國際上公認的食品安全管理理念，是制定食品安全監(jiān)管措施的依據(jù)，也是制定食品安全標準的依據(jù)。風險分析是指對可能存在的危害的預測，并在此基礎上采取的規(guī)避或降低危害影響的措施，由風險評估、風險管理和風險交流三部分共同構成[1]。

風險評估是風險分析的基礎，指一個包括在特定條件下，風險源暴露時將對人體健康和環(huán)境產(chǎn)生不良效果的事件發(fā)生可能性的評估，風險評估過程包括：危害識別、危害描述、暴露評估、風險描述。

風險管理是指根據(jù)風險評估的結(jié)果，對備選政策進行權衡，并且在需要時選擇和實施適當?shù)目刂七x擇，包括管理和監(jiān)控的過程。食品安全風險管理的首要目標是通過選擇和實施適當?shù)目刂拼胧?，盡可能有效地控制食品風險，從而保障食品安全和公眾健康。這些措施包括制定最高限量，制定食品標簽標準，實施公眾教育計劃，通過使用其他物質(zhì)，或者改善農(nóng)業(yè)或生產(chǎn)規(guī)范以減少某些化學物質(zhì)的使用等。

風險交流是指在風險評估人員、風險管理人員、消費者和其他利益相關者之間就與風險有關的信息和意見進行相互交流。風險交流的原則包括了解聽眾和觀眾、專家的參與、建立交流的專門技能、成為信息的可靠來源、分擔責任、區(qū)分科學與價值判斷、保證透明度以及全面認識風險。為了確保風險管理政策能夠?qū)⑹吃葱燥L險減少到最低限度，在風險分析的全部過程中，風險交流起著十分重要的作用[2]。

食品安全風險分析作為制定農(nóng)藥殘留標準的科學依據(jù)已經(jīng)被越來越多的國家采納及廣泛應用。食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission，CAC)、美國、日本等國際組織和發(fā)達國家在制定農(nóng)藥殘留標準時日益強調(diào)風險評估，風險分析理論也在不斷地完善。CAC在其工作程序手冊中指出，要制定以風險分析為基礎的標準，其工作手冊還包括了《關于食品安全風險評估的作用的原則聲明》、《與食品安全有關的風險分析術語的定義》等文件，敦促風險分析的廣泛利用[3]。美國已經(jīng)把食品安全風險分析作為政府食品安全管理的基礎工具，并形成了程序化的操作模式[4]。在制定農(nóng)藥殘留限量標準時，風險評估專家小組提供科學的數(shù)據(jù)來源，風險管理者以此為基礎展開相應的標準制定工作，同時注意與消費者及其他利益相關者的信息交流，將風險分析的理念貫穿于標準指定的全過程中[5]。日本《食品安全基本法》設立了實施食品安全風險分析的獨立機構——食品安全委員會，同時明確指出，在制定食品安全政策前首先要進行風險評估，導入風險分析技術和設置風險評估機構，制定農(nóng)藥殘留標準要以食品安全風險評估為基礎[6]。

我國《食品安全法》也對食品安全風險分析在食品安全標準制定中的作用進行了規(guī)定：食品安全風險評估結(jié)果是制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監(jiān)督管理的科學依據(jù)；食品安全國家標準應當經(jīng)食品安全國家標準審評委員會審查通過；制定食品安全國家標準，應當依據(jù)食品安全風險評估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估結(jié)果，參照相關的國際標準和國際食品安全風險評估結(jié)果，并廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者的意見[7]?！妒称钒踩ā反_立了食品安全風險評估在食品安全標準制定中的基礎地位，強調(diào)風險交流在風險管理中的作用，使得食品安全風險分析得到應有的重視。

2 我國農(nóng)藥殘留標準的制定現(xiàn)狀

我國于2005年頒布了GB 2763—2005《食品中農(nóng)藥最大殘留限量標準》(以下簡稱GB 2763新標準)，共包括136種農(nóng)藥的478項農(nóng)藥最大殘留限量(maximum residue limit，MRLs)。GB 2763新標準在較大程度上引用了CAC的風險評估數(shù)據(jù)，與CAC的等同性達到了85%以上[8]。雖然GB 2763新標準彌補了之前農(nóng)藥殘留標準零星分布、與國外標準差距較大的不足，但是目前我國農(nóng)藥殘留標準仍然存在很多問題。

2.1 標準數(shù)量少

GB 2763新標準有478項MRLs，再加上行業(yè)標準，我國農(nóng)藥殘留標準總共有807項。而CAC有3千多項，歐盟有14.5萬項，美國有1萬多項，日本有5萬多項。農(nóng)藥殘留標準數(shù)量是衡量食品安全的主要依據(jù)，除了在保障食品安全中有不可忽視的作用外，在國際貿(mào)易中還常被發(fā)達國家設置為重要的技術壁壘。農(nóng)藥殘留標準數(shù)量的缺失使我國的農(nóng)產(chǎn)品在國際貿(mào)易中頻頻受阻[9]。

2.2 標準不配套、不同步

首先表現(xiàn)在限量標準與檢測方法標準不配套，有些農(nóng)藥有限量標準但沒有相應的檢測方法標準；已有的檢測方法標準有些也不統(tǒng)一。其次是農(nóng)藥殘留標準與農(nóng)藥登記不同步，目前我國已登記的農(nóng)藥約有2/3為未制定限量標準[10]。

2.3 標準的適用性不強

GB 2763新標準雖然與CAC的等同性達到了85%以上，但是由于我國的農(nóng)藥品種或施用方法的不同，導致很多采標后的標準并不一定適用我國的國情。

2.4 缺乏風險分析的科學依據(jù)

目前我國食品安全風險分析仍然處于初級階段，國際上通用的風險分析方法在我國農(nóng)藥殘留標準制定中還應用得比較少，食品安全風險分析在農(nóng)藥殘留標準制定中的應用也不夠科學和系統(tǒng)[11]，這也是本文重點探討的內(nèi)容。

3 國外農(nóng)藥殘留標準的制定

食品安全風險分析已被認為是制定農(nóng)藥殘留標準的基礎，也是CAC、歐盟、美國等國際組織和發(fā)達國家目前和將來工作的重點。在國際上，農(nóng)藥殘留風險評估的目的就是制定MRLs標準，風險管理的結(jié)果就是決定農(nóng)藥能否獲準登記，而MRLs標準的制定水平直接反映了農(nóng)藥登記管理和風險評估的水平，并直接影響到消費者安全與國際食品貿(mào)易。

3.1 CAC農(nóng)藥殘留標準的制定

CAC是由聯(lián)合國糧農(nóng)組織(Food and Agriculture Organization，F(xiàn)AO)和世界衛(wèi)生組織(World Health Organization，WHO)共同建立，以保障消費者的健康和確保食品貿(mào)易公平為宗旨的一個制定國際食品標準的政府間組織，成員覆蓋全球99%的人口[12]。CAC標準都是以科學的風險評估為基礎，并在獲得所有成員國一致同意的基礎上制定出來的，而制定MRLs標準是CAC的一項重要職責。CAC的MRLs標準制定是建立在可靠的毒理學評價、殘留評價和農(nóng)藥風險評價成果等充分的科學依據(jù)基礎上的，其制定的過程主要由其下設的農(nóng)藥殘留法典委員會(Codex Committee on Pesticide Resicues，CCPR)專門負責。CAC農(nóng)藥殘留標準制定還有另一重要機構的參與，是FAO/WHO聯(lián)合專家委員會——農(nóng)藥殘留聯(lián)席會議(Joint Meeting of Pesticide Residues，JMPR)。JMPR由FAO專家組和WHO專家組組成，受FAO/WHO聯(lián)合管理的專家委員會，獨立于CAC及其附屬機構。JMPR每年都會開展具體食品或一組食品中的農(nóng)藥殘留風險評估，提出MRLs建議，以保證含有殘留農(nóng)藥食品的安全性，同時就相關采樣及分析方法提出建議[13]。

CAC農(nóng)藥殘留標準制定的過程如下[14-16]：第一步，確定標準制定計劃。根據(jù)農(nóng)藥評估優(yōu)先列表，確定標準優(yōu)先制定項目。第二步，風險評估。由JMPR專家根據(jù)成員國或公司提供實驗室數(shù)據(jù)進行風險評估，提出建議值。第三步，征求意見。向成員國和相關國際組織就MRLs建議標準草案征求意見，這其中包括了對他們相關利益影響的建議。第四步，CCPR大會審議。就MRLs建議標準草案和反饋意見，進行CCPR大會審議。第五步，CAC大會審議。根據(jù)CCPR大會審議的結(jié)果，CAC就MRLs建議標準草案進行審議，通過則成為MRLs標準草案。第六步，再次征求意見。就MRLs標準草案，再次向成員國和相關國際組織征求意見。第七步，CCPR大會再次審議。就MRLs建議草案和反饋意見，進行CCPR大會審議。第八步，CAC大會再次審議。根據(jù)CCPR大會審議的結(jié)果，CAC就MRLs標準草案進行審議，若通過則成為法典MRLs，并由CAC秘書處公布。

圖1 CAC農(nóng)藥殘留標準制定程序Fig.1 CAC procedures for formulating pesticide residue standards

從制定程序可見，食品安全風險分析的原理貫穿了整個CAC農(nóng)藥殘留標準制定的過程。第二步也就是風險評估，是整個農(nóng)藥殘留標準制定的核心和基礎，同時也是風險分析的核心和基礎。參與CAC農(nóng)藥風險評估的人員，由FAO和WHO總干事在全球范圍聘請農(nóng)藥、環(huán)境化學物質(zhì)殘留以及毒理學方面知名科學家組成。被聘請的專家以獨立身份參加，不代表政府和所在單位，是純研究的行為，從而保證了標準的公正性。整個CAC農(nóng)藥殘留標準制定的過程，也是風險管理的過程。CAC通過風險評估得出的建議值，經(jīng)過信息交流、意見反饋和權衡各方利益，得出MRLs值，最后通過制定標準限量來控制食源性風險。廣泛向成員國和相關國際組織征求意見，則體現(xiàn)了風險交流的原理，兼顧了各方利益。

3.2 美國農(nóng)藥殘留標準的制定

美國農(nóng)藥殘留標準制定主要由美國環(huán)境保護署(U.S Environmental Protection Agency，EPA)負責。美國在農(nóng)藥殘留標準制定過程中主要參照CAC的標準制定程序。但是在具體的技術層面上更加有創(chuàng)新性。

EPA創(chuàng)新性地提出了蓄積性和累積性風險評估并形成了一系列的配套程序，如《蓄積性風險評估框架》等。因為食品安全風險發(fā)生在不同人群，同時不只來源于一種途徑，如皮膚接觸、膳食途徑等，且可能同時攝入不同毒性、劑量的農(nóng)藥。蓄積性是指多途徑攝取單一農(nóng)藥，累積性是指單一途徑攝入具有相同毒性機制的多種農(nóng)藥。雖然理論支持還不完善，但這將是未來農(nóng)藥殘留風險評估的必然趨勢[17]。目前，美國在制定農(nóng)藥MRLs標準時采用“風險杯(risk cup)”原則。“風險杯”形象的描述了蓄積性和累積性風險，其最大溢出值為人體每日通過多途徑接觸多種農(nóng)藥殘留，在70年內(nèi)剛好發(fā)生重大健康問題的總量，其可能溢出時，就必須采取措施。美國按照“風險杯”模式進行農(nóng)藥殘留管理，不但避免了農(nóng)藥殘留超標問題，還使得美國與其他國家之間的MRLs值無法進行平行比較，從而技術性地保護本國貿(mào)易，同時可以對新登記的農(nóng)藥產(chǎn)品的MRLs進行合理的分配，以符合本國實際使用情況。另外，美國在農(nóng)藥登記管理及MRLs標準制定中融入了產(chǎn)品生命周期的理念，將它貫穿于農(nóng)藥風險評估、MRLs制定、農(nóng)藥登記批準、免除MRLs和再評估等過程，使這些獨立的部分形成了一個風險評估-風險管理的有機體系，建立了有效的農(nóng)藥監(jiān)管機制。

除了在風險評估和風險管理的技術手段上處于世界領先地位[18]外，美國在風險交流方面也走在國際前列[19]。美國的風險管理部門尤其重視信息交流的作用，建立了信息反饋機制，如將在線提問、免費熱線、調(diào)研評估等各種方式結(jié)合起來，充分聽取各方意見，制定出完善的、實用性強的標準。FDA在制定雞蛋標準草案時，就舉行了公眾會議，收集消費者和相關團體對草案的意見和改進建議完善措施，從而形成最后的標準。

3.3 日本農(nóng)藥殘留標準的制定過程

日本在食品安全管理中引入農(nóng)業(yè)化學品殘留物肯定列表制度，對所有農(nóng)業(yè)化學品(個別豁免物質(zhì)除外)在所有食品中的殘留均制定了嚴格的限量要求，即對于日本認為有科學依據(jù)的則制定限量標準，對于無科學依據(jù)的物質(zhì)則采用0.01mg/kg的一律標準。風險評估的結(jié)果是制定MRLs標準的科學依據(jù)。在制定農(nóng)藥殘留標準時，日本主要參考了CAC標準，沒有CAC標準的物質(zhì)則采用日本《農(nóng)藥取締法》設定的國內(nèi)注冊許可標準。對于食品中還未制定MRLs標準的農(nóng)藥，則制定臨時最大殘留限量標準。制定臨時最大殘留限量標準的決策是：首先采用CAC標準；如果沒有CAC標準的物質(zhì)，將采用國內(nèi)注冊許可標準；對于既沒有CAC標準又沒有國內(nèi)標準的物質(zhì)，將采用歐美等發(fā)達國家的先進標準[20-21]。

4 我國應建立以風險分析為基礎的農(nóng)藥殘留標準

4.1 適合國情地采用CAC農(nóng)藥殘留標準

CAC農(nóng)藥殘留標準是最重要的農(nóng)藥殘留國際參考標準，美國、日本等在制定農(nóng)藥殘留標準時，都是首先考慮采用CAC的農(nóng)藥殘留標準或者是CAC的農(nóng)藥殘留風險評估數(shù)據(jù)。而我國的GB 2763新標準也在很大程度上采用了CAC的標準，這也體現(xiàn)出我國農(nóng)藥殘留標準正在與國際接軌的發(fā)展趨勢。但值得注意的是，在采用CAC標準的時候，要結(jié)合我國實際情況，適用時才能采用。此外，CAC已經(jīng)積累了大量的風險評估的數(shù)據(jù)和資料，可以選擇和借鑒其中的一些數(shù)據(jù)或資料，這樣既保證農(nóng)藥殘留標準制定的科學性，又能避免重復性工作，節(jié)省大量的財力。

4.2 遵循風險分析框架

風險分析由風險評估、風險管理、風險交流3個獨立而又相關聯(lián)的部分組成，這3部分形成了科學的食品安全管理框架[22]。制定農(nóng)藥殘留標準時，要嚴格遵循風險分析的框架，系統(tǒng)的開展風險分析工作。

圖2 風險分析框架Fig.2 Risk analysis framework

4.2.1 科學的風險評估

科學的風險評估是整個食品安全風險分析工作的關鍵，沒有科學的風險評估，就不能進行科學的風險管理，也不能進行基于科學的風險交流。進行科學的風險評估要建立獨立的食品安全評估機構，以保證風險評估過程作為純專家行為和純科學行為，不受任何因素的干擾和影響[23]。《日本食品安全基本法》規(guī)定，食品安全風險評估是食品安全委員會的最主要職能，食品安全委員會由食品安全管理相關各方面的民間專家組成，由首相直接任命內(nèi)閣直接管理，是負責食品安全管理和風險評估的獨立機構。CAC的JMPR專家由FAO和WHO總干事在國際范圍內(nèi)聘請農(nóng)藥、環(huán)境化學物質(zhì)殘留以及毒理學方面知名科學家組成。被聘請的專家不代表政府和所在單位，他們以獨立身份參加評估工作。這樣就保證了風險評估的科學性和公正性。所以，在制定農(nóng)藥殘留標準時，要遵循風險分析的框架，建立一個獨立的食品安全評估機構，做風險評估的專家只做單純的風險評估，與標準制定者、監(jiān)督管理者等利益相關人員分開來獨立工作。

4.2.2 有效地風險管理

食品安全風險管理要以科學的風險評估結(jié)果為基礎，結(jié)合當時或者當?shù)氐母鞣N因素，權衡可接受的風險水平，有效地進行風險管理，制定出相應的農(nóng)藥殘留標準，這也是標準制定決定性的一步。因為風險評估是純科學的行為，其結(jié)果適用于各地區(qū)，但是風險管理過程則要根據(jù)各地的實際情況，考慮到不同人群、不同地區(qū)等具體現(xiàn)實，所以不同國家和地區(qū)所采取的風險管理措施一般不同，制定的農(nóng)藥殘留標準也不盡相同。在制定我國農(nóng)藥殘留標準時，要結(jié)合我國農(nóng)產(chǎn)品品種、農(nóng)藥種類、膳食習慣等各種因素，充分利用國際先進組織和發(fā)達國家在農(nóng)藥殘留標準制定中的經(jīng)驗，增強標準的實用性。

4.2.3 加強風險交流

風險交流是強調(diào)在風險評估人員、風險管理者、消費者和其他利益相關者之間的信息溝通，將風險分析各方面串聯(lián)在一起，綜合了各種意見做出的風險管理決定更有透明度和科學性。風險管理者要及時溝通各方，交換信息和意見，使信息暢通。在我農(nóng)藥殘留標準制定過程中，要及時向各利益相關者通報信息，并收集反饋意見，靈活利用召開會議、電話訪問、調(diào)查問卷、在線評議等方式增強各方面的信息交流，從而制定出切實保護消費者健康和利益的實用性標準。另外，信息的反饋也有助于提高公眾對食品安全標準的認知度，提高人們對我國食品安全管理的信心。

4.3 政府支持

美國于1997年宣布總統(tǒng)食品安全行動計劃時，就要求所有的具有食品安全風險管理職責的聯(lián)邦政府機構都要建立機構內(nèi)風險評價團體，這些對政府出臺政策的科學性和有效性起到了強有力的支持作用。我國雖然在《食品安全法》中確立了食品安全風險分析在標準制定中的立法地位，但與此相關的法律法規(guī)、標準等都沒有出臺，配套的政策亟待完善。另外，目前我國風險分析的財力、人力、物力等也未能得到切實的保障。

農(nóng)藥殘留標準可以說是食品安全的一個縮影，食品安全風險分析技術在農(nóng)藥殘留標準中的應用同樣可以擴展至整個食品安全標準體系的制定及整個食品安全管理體制的建設中來。食品安全是國民生活的頭等大事，食品安全問題是我國政府特別重視的問題。食品安全管理的人力、物力、財力，都需要強有力的政府支持才能得以順利開展。所以需要政府對食品安全風險分析的支持，盡快建立以《食品安全法》為基礎、其他相關法律法規(guī)相配套的系統(tǒng)化、操作性強的法律體系，建立健全食品安全風險管理和交流體制，明確食品安全風險分析制度，從而保證食品安全風險體系有力、有序的進行。

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Application of Food Safety Risk Analysis in Pesticide Residue Standards

CHEN Xia，LI Jiang-hua*
(School of Agricultural Economics and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

TS201.6

A

1002-6630(2010)19-0430-05

2010-07-07

陳夏(1986—)，女，碩士研究生，研究方向為食品標準化。E-mail：cxapple_x@yahoo.com.cn

*通信作者：李江華(1963—)，女，副教授，碩士，研究方向為食品法規(guī)及標準化。

E-mail：jianghua_li2000@yahoo.com.cn