孫梅英，王福田，王玉坤

（河北省水利科學研究院，050051，石家莊）

自20世紀80年代中期以來，我國就不斷推進水價體制改革，尤其是新水法頒布以來，水價改革取得了較大進展，但總體上看農(nóng)業(yè)水價改革的推進速度還較慢。分析阻礙農(nóng)業(yè)水價改革步伐的主要原因是農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟產(chǎn)出和農(nóng)民的承受能力較低，擔心計收水費會增加農(nóng)民負擔，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此農(nóng)業(yè)水價改革陷入了兩難的尷尬境地。到目前為止農(nóng)業(yè)灌溉實行的是地下水不收水費，地表水規(guī)定按成本計價，但實際計收量達不到成本的50%，處于半免費狀態(tài)。這種用水不拿水費的狀態(tài)可以說是把水費“暗補”給了農(nóng)民，即用水多補貼多，用水少補貼少，從而挫傷了農(nóng)民的節(jié)水積極性，造成“大鍋水”意識，導致農(nóng)業(yè)用水浪費和用水效率低下。因此，改變農(nóng)業(yè)灌溉水費“暗補”現(xiàn)狀，實施計收與補貼兩措并舉，既不增加農(nóng)民負擔，又可有效抑制用水浪費，提高農(nóng)業(yè)用水效率。

一、國內(nèi)外農(nóng)業(yè)水價政策

1.國際農(nóng)業(yè)水價政策現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)灌溉用水占全球用水總量的2/3，為了實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，提高農(nóng)業(yè)用水效率，各國紛紛采取水價約束措施抑制用水浪費。不同國家的水價政策見表1。

2.我國農(nóng)業(yè)水價政策現(xiàn)狀

新中國成立后，我國農(nóng)業(yè)水價政策先后經(jīng)歷了三個階段。第一階段從新中國成立初期到1984年，從無償供水到政策性低價供水階段；第二階段從1985年到1996年，按供水成本核算計收水費階段；第三階段從1997年至今，明確水是商品階段。但三個階段我國所有的水價管理制度基本都是對地表水而言，對地下水基本不收水費，也少有相關(guān)制度。

二、實施計收與補貼并舉的必要性與可行性

1.國內(nèi)外農(nóng)業(yè)水價政策的啟示

通過對國內(nèi)外農(nóng)業(yè)水價政策的梳理，我們從中得到許多啟示。水是一種有公共屬性和自然屬性的特殊商品，其屬性決定了它更是一種公共產(chǎn)品。因此在計收水費的同時，還得保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。換句話說，即使農(nóng)民沒錢交水費，也要保證農(nóng)業(yè)正常供水，加之農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，故在考慮農(nóng)民承受能力基礎(chǔ)上計收水費的同時，政府進行一定的水費補貼是非常必要的。在具體運作方面，水價制定應采用“成本水價+用戶承受能力+政府適量補貼”的模式。這也是世界大部分國家對農(nóng)業(yè)水費計收的基本做法。

2.必要性分析

首先，不收水費并沒有減輕農(nóng)民負擔。在不增加農(nóng)民負擔指導思想下的少收甚至不收水費政策，顯然已不適應我國的水資源形勢，也違背了水資源價值規(guī)律。由于水資源浪費造成水資源狀況持續(xù)惡化，農(nóng)民的畝灌溉水費從上世紀七八十年代到現(xiàn)在增加了近4倍，其負擔不但沒有減輕，反而加重。

其次，不收水費造成節(jié)水工程不能發(fā)揮效益。從20世紀60年代我國開始進行節(jié)水灌溉技術(shù)的實驗、研究和推廣，然而到目前為止，政府投巨資建設的節(jié)水設備在農(nóng)業(yè)節(jié)水方面并沒有發(fā)揮應有的作用。原因是沒有節(jié)水激勵政策，農(nóng)民不會把節(jié)水放在首位，不會投資建設節(jié)水工程，甚至政府投資建設的節(jié)水工程沒人管，沒人用。相反如果建立相應的水價政策，用水多拿錢多，用水少拿錢少，節(jié)水與節(jié)水者的經(jīng)濟利益掛鉤捆綁，那么農(nóng)民會積極地進行節(jié)水設施投資，實施節(jié)水灌溉，提高水資源的利用效率和效益。

表1 不同國家農(nóng)業(yè)水費收費模式

3.可行性分析

我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)直接補貼政策屬于分項式補貼，2004年以來，我國農(nóng)業(yè)直接補貼總金額不斷增長，從2004年到2009年增加了9倍左右。2010年中央一號文件提出，要繼續(xù)加大國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度，說明隨著經(jīng)濟的發(fā)展我國已有能力提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟產(chǎn)出，提高農(nóng)業(yè)在國際市場上的競爭力。故作為農(nóng)業(yè)主要生產(chǎn)要素的灌溉用水，實施計收與補貼并舉也已具備經(jīng)濟條件。假如節(jié)水補貼在全國18億畝（1.2億hm2）耕地紅線上實施，節(jié)水量按畝平均灌溉200 m3水的20%計算，可實現(xiàn)節(jié)水720億m3。假如每節(jié)約1 m3水補貼0.1元，國家只需補貼72億元，占農(nóng)業(yè)補貼的6.0%左右，補貼額度與其他補貼相比有限，國家能承受。從經(jīng)濟效益分析，按每畝平均產(chǎn)糧400 kg計，每公斤糧食市場價1.6元，畝收益640元，每方水產(chǎn)生經(jīng)濟效益1.6元，國家節(jié)水補貼的益本比是1∶16，節(jié)水效益非常顯著。

因此，無論從經(jīng)濟實力分析還是從補貼效益分析，國家實施計收與補貼并舉的水價政策是必要與可行的。

三、計收與補貼并舉實例

1.“提補水價”節(jié)水激勵機制

衡水市桃城區(qū)是河北省及全國節(jié)水型社會建設試點之一。試點建設期間，桃城區(qū)水務局根據(jù)當?shù)赜盟畬嶋H，從總量控制定額管理入手，以水價調(diào)節(jié)為手段，在農(nóng)業(yè)用水政策不允許收水費的情況下，提出了“提補水價”節(jié)水激勵機制，農(nóng)民的節(jié)水效益在計收與補貼中得到體現(xiàn)?！疤嵫a水價”節(jié)水激勵機制即把農(nóng)田灌溉的單位水價（或電價）統(tǒng)一提高計收，每年灌溉周期相對結(jié)束后，在灌溉條件基本一致的區(qū)域內(nèi)，按公示的單位耕地面積上平均用水量或電量回補給用水戶；同時政府一次性直補單位水價或電價提高部分的1/3，作為節(jié)水基金直補給農(nóng)戶，獎勵節(jié)水農(nóng)戶。該機制用水多拿錢多，用水少拿錢少，節(jié)水者受獎，浪費水者受罰，達到了理想的節(jié)水效果，是農(nóng)業(yè)灌溉水費實施計收與補貼制度的典型范例（見圖1）。

2.實施效果

（1）改變了公眾的用水意識及習慣

“提補水價”激勵節(jié)水機制改“暗補”為“明補”，節(jié)水利益得以體現(xiàn)，激發(fā)了農(nóng)民自主節(jié)水的積極性。種什么作物省水、怎么種才省水、怎么澆才節(jié)水等，成了農(nóng)民考慮的主要因素。農(nóng)民由“要我節(jié)水”變?yōu)椤拔乙?jié)水”，使節(jié)水真正成為自覺行為。

（2）節(jié)約了電能、水資源及灌溉費用

從2005年開始至今共實施40余個試點村，在保證糧食平均單產(chǎn)400 kg的情況下，實現(xiàn)畝節(jié)水量41 m3，畝節(jié)電量26kWh，扣除所有的生產(chǎn)成本，畝增加純收益20元，增加3%左右。

（3）節(jié)水成本低

該機制畝增加節(jié)水成本10.6元，實現(xiàn)畝節(jié)水41 m3，單方水節(jié)水成本0.26元，遠低于當?shù)毓こ陶{(diào)水成本（大約 1.5～5.5 元/m3）。

該機制在提價與增加農(nóng)民負擔之間找到了一個很好的切入點，有效解決了這兩方面的問題，可操作性強，公眾易接受，節(jié)水效果明顯，為陷入困境的農(nóng)業(yè)水價改革開辟了一條新途徑。

圖1 “提補水價”機制示意圖

四、結(jié) 語

我國的水資源形勢日益嚴峻，實施嚴格的水價制度、控制用水浪費已迫在眉睫。然而，把計收水費和增加農(nóng)民負擔相提并論，這其實是混淆概念，計收水費是解決水資源短缺問題的有效途徑，改變農(nóng)民貧困可以實施必要的補貼措施，不是不收水費就能解決的。而現(xiàn)在我們把水費作為解決農(nóng)民貧困的補貼資金“暗補”給農(nóng)民，造成用水浪費，導致水資源越來越短缺，農(nóng)民的灌溉費用不斷加大，農(nóng)民的負擔不但沒有減輕反而加重。事實證明浪費水比計收水費給農(nóng)民造成的損失更大。

面對我國嚴峻的水資源形勢，建議國家對農(nóng)業(yè)用水實施計收與補貼并舉的水價政策，在“三農(nóng)”補貼中增加水費補貼，在節(jié)水的同時不增加農(nóng)民負擔，改變農(nóng)業(yè)用水效率低下的現(xiàn)狀，這也是我國農(nóng)業(yè)水價改革的有效途徑。

[1]河北省水利科學研究院，中國科學院農(nóng)業(yè)政策研究中心.提補水價試點與農(nóng)業(yè)水費征收機制探索 [R]//水利部《節(jié)水型社會建設》項目專題.2010.4.

[2]衡水市桃城區(qū)水務局.“一提一補”制度節(jié)水效果研究[R]//水利部《節(jié)水型社會建設》項目專題.2010.2.

[3]河北省水利科學研究院.“提補水價”節(jié)水激勵機制模式研究與應用[R]//水利部 《節(jié)水型社會建設》項目專題.2009.4.