吳盛光

(中國人民銀行長沙中心支行,湖南長沙 410005)

湖南省政府投融資平臺的調(diào)查與思考

吳盛光

(中國人民銀行長沙中心支行,湖南長沙 410005)

地方政府融資平臺正成為湖南省加快基礎設施建設、縱深推進新型工業(yè)化戰(zhàn)略的重要信貸支持方式,但由于湖南省部分政府融資平臺存在治理結(jié)構(gòu)不健全、償債主體不明確、負債信息不透明以及融資結(jié)構(gòu)過于單一等弊端可能加劇地方政府債務風險,需要從治理戰(zhàn)略、治理主體、治理工具和治理機制等全方位加強湖南省政府投融資平臺治理,促進其可持續(xù)發(fā)展。

湖南省;政府融資平臺;風險;治理

2009年以來,在國家刺激經(jīng)濟復蘇一系列政策牽引下,湖南省各級地方政府依托資源壟斷優(yōu)勢和政府信用,紛紛建立了眾多的投融資平臺,進行大量債務融資活動,用以進行交通、城建、水利等基礎設施和公共事業(yè)項目建設。這一制度安排,一方面,使得政府能以較少的財政資金撬動數(shù)倍的信貸資金,鞏固政策導向?qū)︺y行盈利驅(qū)動的基礎,有利于金融機構(gòu)配合政府發(fā)揮在保增長、擴內(nèi)需、惠民生等方面的重要作用;另一方面,以各級政府為背景的投融資平臺克服了信貸資金投入與經(jīng)濟發(fā)展需求在數(shù)量、渠道、方式等方面對接的難度,實現(xiàn)信貸資金快速、無障礙地流入政府支持項目,從而迅速貫徹落實中央和地方政府決策意圖,進而提升投資的效果。但是,隨著國家宏觀調(diào)控尤其是貨幣信貸政策由非常態(tài)向常態(tài)轉(zhuǎn)化,對在應對金融危機中得到“井噴”式發(fā)展的政府投融資平臺可能催生的系統(tǒng)性金融風險必須引起警惕和關注。

一、湖南省政府投融資平臺的基本情況

1、湖南省政府投融資平臺的構(gòu)成

目前湖南省各級政府投融資平臺主要有五種類型:一是公益性投融資平臺,負責公益性項目融資、建設、運營及還本付息,還貸資金主要來源財政收入;二是經(jīng)營性投融資平臺,負責基礎性項目融資、建設、營運及還本付息,還貸資金主要來源于土地升值和項目未來收費等;三是綜合性投融資平臺,兼具公益性和經(jīng)營性平臺特點,其公益性項目還貸資金主要來源于政府回購,而經(jīng)營性項目還貸資金則主要來源于土地開發(fā);四是財政性融資平臺,主要是通過向銀行借款彌補財政收入暫時缺口,沒有具體項目;五是“轉(zhuǎn)貸”融資平臺,負責將貸款轉(zhuǎn)貸給項目,不參與項目建設、運營和還貸,平臺僅承諾擔保還貸。

2、湖南省政府投融資平臺的特點

(1)湖南省政府投融資平臺形式、出資方式與籌資渠道:據(jù)統(tǒng)計,截止 2009年末,湖南省共有政府投融資平臺 385家,其中省級 13家,市級 101家,縣級 271家。其平均資產(chǎn)負債率為 58.2%,資產(chǎn)利潤率為 1.03%,撬動信貸資金的杠桿比例達到 4.9倍。從平臺形式看,城市建設投資公司占 42.1%,開發(fā)區(qū)(園區(qū))占 13.5%,工資稅務中心占 11.7%,土地儲備中心占 7%,交通運輸類公司占 6.8%;從出資方式看,劃撥土地和財政資金出資分別占 43.2%和 33.6%,路橋管網(wǎng)等公益性股權(quán)、經(jīng)營性股權(quán)出資分別占 17.6%、2.3%;從籌資渠道看,銀行貸款占 89.7%,發(fā)行企業(yè)債券占 5.2%。

(2)湖南省政府投融資平臺貸款投放主體、投放對象:2008年底以來,湖南政府投融資平臺貸款呈現(xiàn)投放多、增長快的態(tài)勢。從投放主體看,主要是城市建設投資類平臺和交通運輸類平臺,分別占 38.3%和 19.8%;從貸款品種看,72.9%為項目貸款,27.1%為流動資金貸款;從投放對象看,主要投向水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)、交通運輸業(yè)、公共管理和社會組織業(yè),上述 3大行業(yè)貸款占 77.1%;從項目性質(zhì)看,74.6%投向政府公益性項目,9.0%投向政府經(jīng)營性項目,其余 16.4%為非政府項目;從貸款期限看,中長期貸款占 93.4%,短期貸款僅占 6.6%;從貸款方式看,抵質(zhì)押類貸款占 50.4%,保證類和信用類貸款分別占 16.9%和 29.9%。

二、湖南省政府投融資平臺的風險分析

1、政府投融資平臺的管理不夠規(guī)范

(1)平臺層級過低、過多。當前湖南省對平臺設立缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,全省近 70%的縣市都有多個平臺,其中15個縣市平臺家數(shù)超過 4家,最多的達 9家,有的平臺下設有多個子平臺;平臺“董事長”基本上都是各級政府指定或委派兼職人員,政府部門與平臺大多是 “兩塊牌子、一套人馬”。[1]

(2)財務信息不透明。各級地方政府投融資平臺實為政府對外舉債的職能部門,行政色彩濃厚,公司法人治理欠完善,財務制度普遍不健全,尤其是一些縣(市)平臺存在財務報表不完整、不真實的現(xiàn)象,有的平臺甚至沒有獨立的財務報表。在人民銀行長沙中心支行征信體系登記查詢的243家平臺公司中,有 82家沒有財務報表數(shù)據(jù),占 33.7%;而對當?shù)氐胤秸畟鶆盏刃畔y行更難以把握和核實相關數(shù)據(jù),信息不透明導致銀行難以準確評估平臺信用。

(3)資金運作復雜。一個平臺往往運作多個項目,承擔借款的主體不用款,也不直接還款,僅充當還款擔保人。另一方面,對舉債規(guī)模缺乏統(tǒng)計和嚴格規(guī)劃。目前,一級政府多個平臺多頭舉債,分別隸屬各個政府部門,沒有統(tǒng)一歸口管理,而且相關統(tǒng)計制度不健全,部分地方政府難以全面掌握自身負債情況,更缺乏對平臺舉債的全盤安排和計劃,缺少人大審批環(huán)節(jié),容易導致過度舉債,帶來隱性財政風險。并且政府舉債近九成依靠銀行貸款,過于單一的融資模式使風險過度集中在銀行體系。[2]

2、政府投融資平臺的償債能力不強

(1)出資存在不實。調(diào)查的243家平臺注冊資金312.1億元,其中 2/3為土地、股權(quán)等形式出資,銀行普遍反映這部分出資存在高估現(xiàn)象,有的平臺項目資本金到位不及時,甚至變相將貸款作為子公司注冊資金,放大平臺融資功能。

(2)自身財務狀況不佳。人民銀行長沙中心支行“征信系統(tǒng)”采集到的161家平臺資產(chǎn)負債信息中,22.4%的平臺資產(chǎn)負債率在 80%以上,有 21.1%的平臺虧損,資產(chǎn)利潤率在 0-5%之間的占 47.2%,5%以上的僅占 16.1%。

(3)還貸資金來源不穩(wěn)定。調(diào)查表明,平臺還貸資金中,39.3%來源于企業(yè)自身盈利或項目收益,26.3%來源于政府回購,其它主要來源于財政收入、質(zhì)押物償還和擔保人償還等。一旦財政收支狀況惡化,尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達縣市,就可能出現(xiàn)信用風險。而且銀行也難以監(jiān)管該類貸款資金去向,存在資金挪用風險。

3、政府投融資平臺的風險控制不嚴

(1)銀行缺乏有針對性的信貸管理辦法。銀行對政府投融資平臺的信用評級沒有統(tǒng)一的標準和辦法,沒有將地方財政收入與政府舉債等信息納入評級,評級缺乏科學性和全面性;在信貸審批和貸款管理上,主要是參考公司類或機構(gòu)類貸款管理辦法,沒有針對平臺貸款特點單獨制定有關操作規(guī)定和流程;銀行對平臺金融服務產(chǎn)品仍然過于單一,委托理財?shù)缺硗猱a(chǎn)品開發(fā)和推廣力度不夠,平臺融資仍然過于依賴銀行貸款;平臺信息在人民銀行征信系統(tǒng)登記不及時、不全面,影響銀行對平臺信息的把握;對平臺貸款的監(jiān)管和風險提示有待進一步加強,尤其是當前一些政府平臺開始控股或參股金融機構(gòu),可能形成平臺與其控股銀行間的關聯(lián)風險相互傳染,應引起關注。

(2)銀行間盲目競爭導致多頭授信和過度授信。銀行將平臺貸款信息視為爭取優(yōu)質(zhì)大戶的利器,各行間缺乏必要的信息共享機制和合作機制,銀行間盲目競爭導致對平臺多頭授信、過度授信問題較為突出。調(diào)查發(fā)現(xiàn),全省政府投融資平臺中有 32.5%存在多家銀行授信現(xiàn)象,最多的達 9家。調(diào)查的243家平臺中,貸款超過其資產(chǎn)總額的平臺 83家,占 34.2%,盲目競爭導致平臺貸款利率下調(diào),有的甚至降低了貸款門檻,放松了對資本金管理等要求。

(3)貸款擔保、質(zhì)押等方式隱含一定風險。調(diào)查的243家平臺公司對外擔?？偨痤~ 785.2億元,其中 81.3%是對投融資平臺進行擔保,10.7%對政府部門擔保,僅8.0%對其他企業(yè)擔保,平臺之間互保、無效擔保問題突出。首先,平臺之間兩兩對保、連環(huán)擔保,擔保有效性降低。調(diào)查發(fā)現(xiàn),243家企業(yè)中有 16家投融資平臺兩兩對保金額達 485.0億元。部分投融資平臺之間存在連環(huán)擔保關系(如圖1),其中任何一家平臺發(fā)生債務風險,將可能引發(fā)“多米諾骨牌”效應。其次,平臺之間存在無效擔保。部分政府投融資平臺出資設立全資子公司,而全資子平臺違背關聯(lián)股東回避原則對母公司提供擔保,實為無效擔保。最后,政府財政擔保存在法律障礙和信用風險。調(diào)查的243家平臺中,被擔?？偨痤~中 21.3%來自政府部門擔保或出具承諾函,而《擔保法》禁止國家機關作為保證人,政府“承諾函”等不具有合法地位;而且基本都是中長期貸款,縱跨幾屆政府,一旦政府換屆,可能引發(fā)信貸風險。此外,除公路項目和農(nóng)村電網(wǎng)建設與改造項目收費權(quán)質(zhì)押貸款有法律明確外,其它收費權(quán)質(zhì)押貸款也存在一定的法律風險。[3]

圖1 政府投融資平臺互保示意圖

三、湖南省政府投融資平臺治理的對策建議

1、在治理戰(zhàn)略上要遵循區(qū)別對待、有保有壓的原則

應對危機過程中,湖南省政府投融資平臺尤其是省級以下市、縣平臺發(fā)展呈泛濫態(tài)勢,治理地方政府投融資平臺不能簡單 “踩剎車”、“一刀切”,而要區(qū)別對待,有保有壓,把治理重點放在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投融資平臺上。[4]

(1)對現(xiàn)有平臺進行整合。要對現(xiàn)有平臺進行整合,把平臺建設層級定在省級和地市級政府以上,對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)確有財力的一些縣級政府要經(jīng)過核準實行部分開放。

(2)對現(xiàn)有平臺進行清理規(guī)范。要對已經(jīng)過多過濫、資不抵債的區(qū)縣級及其以下的平臺堅決清理,并妥善解決其債權(quán)債務清償。

(2)制定平臺的準入門檻。要制定法規(guī)對平臺的準入門檻、資本金比例、運作條件、負債率限額、風險管理、償債責任等進行規(guī)范,使平臺有法可依、依法合規(guī)運行。

2、在治理主體上要實現(xiàn)政府、監(jiān)管部門、銀行等多方協(xié)同

地方政府融資平臺的治理是一個系統(tǒng)工程,需要金融監(jiān)管部門、金融機構(gòu)以及平臺自身多方聯(lián)動,實現(xiàn)功能契合。

(1)政府職能部門要加強政府融資平臺的法制建設。政府要以法律形式明確政府融資平臺的融資渠道、融資方式、融資用途、融資規(guī)模和還款保證,規(guī)范地方政府融資行為;要增強財政融資項目的統(tǒng)籌性、規(guī)劃性,建立涉政貸款專項財政保障基金;要提高項目運行透明度,加大項目審計管理力度,通過審計監(jiān)督規(guī)范項目運作,提高經(jīng)營效率。

(2)金融監(jiān)管部門要強化平臺的融資監(jiān)管。金融監(jiān)管部門要盡快制定并出臺政府融資平臺貸款授信管理辦法,明確規(guī)定客戶的準入和貸款投向的運行與禁止范圍,整合、規(guī)范平臺貸款,堅決禁止平臺貸款的無序競爭,建立合理的信息共享機制,注重監(jiān)管中的疏導,使貸款銀行能夠及時了解融資平臺情況,防止企業(yè)利用信息不對稱舉借超過項目正常需求的貸款;建立對平臺公司貸款持續(xù)監(jiān)管制度,定期向銀行提升提示風險,督促各銀行有的放矢,及時防范;嚴格執(zhí)行監(jiān)管部門對大額風險集中度中單一客戶和集團客戶授信限制的要求。

(3)金融機構(gòu)要加強平臺的融資風險控制。金融機構(gòu)要切實加強項目評估、預測和管理,最大限度降低風險;要建立銀政信息溝通機制,及時了解政府規(guī)劃調(diào)整、投融資動向、財政實力等變動情況,做好政府融資平臺的貸款風險;要加快對地方財政擔保評估體系建設,加強對地方經(jīng)濟發(fā)展的分析和預測、緊密結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境、市場發(fā)育狀況與國家宏觀政策變化情況,適時監(jiān)控對政府背景貸款投放的進度,準確把握財政償債能力。[5]

(4)平臺公司要完善自身的經(jīng)營管理機制。完善平臺公司經(jīng)營管理機制,按照政企分開、經(jīng)營管理與監(jiān)督約束相制衡的原則,建立平臺公司“借、用、管、還”一體化的法人治理架構(gòu)和經(jīng)營約束機制。

3、在治理工具上建立市場化的多元融資格局

平臺設立的初衷主要是吸收社會資本,特別是吸收民間資本。人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的《關于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》中所指的政府投融資平臺,應當是以“發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具”為主要融資渠道的。但是由于直接融資渠道不暢,地方發(fā)債、發(fā)券的功能受到抑制,致使平臺融資形成了以銀行貸款為主要來源的單一結(jié)構(gòu),并且這種結(jié)構(gòu)不恰當?shù)匕堰^多的財政性風險轉(zhuǎn)嫁給了銀行。故此,要降低平臺的系統(tǒng)性風險,就不能單純依賴銀行貸款,而要通過不斷創(chuàng)新融資方式,拓展融資渠道,構(gòu)建多元化籌資融資格局。平臺既要根據(jù)自身承受能力合理規(guī)劃負債水平,又要積極優(yōu)化負債結(jié)構(gòu),制定不同的籌資渠道的資金籌借方案;在積極爭取財政性資金補充公司本金或增加收入現(xiàn)金流的同時,要區(qū)分經(jīng)營性項目或非經(jīng)營性項目性質(zhì),對市場前景好、預期業(yè)績突出的經(jīng)營性項目,可通過發(fā)行理財產(chǎn)品等形式募集資本金,主動吸納民間資金參與項目投資;對經(jīng)營機制健全、成長性較好的平臺公司,要積極通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券等方式籌集資金;要切實加強與政策性金融、商業(yè)性金融機構(gòu)以及保險基金、投資基金等的投融資合作,開展信貸融資或股權(quán)融資,從而減輕平臺公司對財政資金或銀行資金的過度依賴。

4、在治理機制上要構(gòu)建 “預警—評估—問責”良性循環(huán)機制

機制革新是治理戰(zhàn)略指導下的治理主體與治理工具“無縫隙”對接的“疏通管道”,對地方政府融資平臺的治理具有根本性的意義。

(1)建立地方政府債務風險評估預警機制。建議借鑒中國社會科學院中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價的研究成果,在其數(shù)據(jù)庫和研究方法的基礎上,對地區(qū)財政金融狀況進行綜合評估,對地方政府債務的投融資方式、管理方法、風險等進行全面評估,并進行動態(tài)的綠燈、黃燈、紅燈區(qū)域的監(jiān)測跟蹤。在此基礎上,建立地方政府債務的風險評估預警指標體系以及地方債務信用評級框架,實現(xiàn)地方政府債務風險預警的動態(tài)監(jiān)測和全過程管理。

(2)進一步完善地方政府的業(yè)績考核評估。不能簡單地把投資增長快、投資規(guī)模大以及融資平臺多、融資額度大作為地方政府業(yè)績的主要內(nèi)容。對地方政府工作的業(yè)績評估,不僅要看當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的幾個大指標,也要關注政府對資源使用的效率,這應是評估政府管理能力的重要標準。以有限的資源、有限的財力能為當?shù)亟?jīng)濟社會建設和老百姓帶來更多的實惠,提供更好生態(tài)生活環(huán)境,應是政府業(yè)績評估的根本標準。

(3)建立地方政府投融資責任制度。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為,還是不同形式的發(fā)展行為,都有必要要求地方政府的債務規(guī)模必須與財力相匹配,期限必須盡可能與政府任期一致。要建立地方政府投融資責任制度,嚴格管理地方政府的擔保行為。同時在地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下,適時探索實施地方政府財政破產(chǎn)制度并追究主要領導人的責任,否則一個軟的預算約束加上一個寬松的信貸投放環(huán)境,必然會鼓勵一些缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效率濫用。

(編輯:惠斌;校對:朱恒)

[1]詹向陽.辯證看待地方政府融資平臺發(fā)展[J].中國金融,2010,(7):39.

[2]魏國雄.建立地方政府融資平臺的融資約束機制[J].中國金融,2009,(20):37.

[3]梅明華,李金澤.項目融資法律風險防范[M].北京:中信出版社,2004.109.

[4]巴曙松.地方政府融資平臺的發(fā)展及其風險評估[J].西南金融,2009,(9):10.

[5]肖 耿,李金迎,王 洋.采取組合措施化解地方政府融資平臺貸款風險[J].中國金融,2009,(20):41.

F820

A

1009-4148(2010)04-0055-03

2010-04-15

吳盛光(1979-),男,江西高安人,中國人民銀行長沙中心支行金融研究處經(jīng)濟師,博士,研究方向:金融治理與改革