寧波市國土資源局 陳玉華

寧波市集體土地房屋拆遷的現(xiàn)狀及規(guī)范拆遷行為的幾點思考

寧波市國土資源局 陳玉華

寧波市是我國經(jīng)濟社會發(fā)展速度較快的東部沿海開放城市之一。經(jīng)過上世紀八、九十年代大規(guī)模的城市舊城改造，作為推進新型城市化、工業(yè)化重要環(huán)節(jié)的房屋拆遷的重心，已由原來的城市建成區(qū)國有土地房屋拆遷為主轉(zhuǎn)向近、遠郊和農(nóng)村集體土地房屋拆遷為主。國有土地房屋拆遷和農(nóng)村集體土地房屋拆遷，兩種拆遷既有共同之處又有差異的一面，且以后者情況更為復(fù)雜。為了始終保持先發(fā)優(yōu)勢，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施，根據(jù)目前我市農(nóng)村集體土地房屋拆遷存在的政策混亂、主體復(fù)雜、矛盾突出等現(xiàn)狀，就如何通過統(tǒng)一集體土地房屋拆遷政策為主導(dǎo)規(guī)范拆遷行為談?wù)剛€人粗淺的觀點。

一、集體土地房屋拆遷的現(xiàn)狀、問題及分析

1987年2月，寧波市經(jīng)國務(wù)院批準列為計劃單列城市，市人大和國土資源管理部門充分運用地方法規(guī)立法權(quán)，早在1996年就制訂并報經(jīng)省人大批準于當(dāng)年10月1日施行了《寧波市城市建設(shè)征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》，該《辦法》于199 9年12月作了修訂。之后，根據(jù)《憲法》和土地管理法律法規(guī)對有關(guān)征收集體所有土地的有關(guān)規(guī)定，2006年，寧波市人大重新制訂并報經(jīng)省人大批準于當(dāng)年10月1日施行了《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》?！掇k法》或《條例》的頒布實施，對規(guī)范農(nóng)村集體土地房屋拆遷行為，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和城市化進程起到了不可忽視的作用。但由于農(nóng)村歷史的、現(xiàn)實的諸多因素，就集體土地房屋拆遷本身，目前存在的主要問題：

1、拆遷的房屋權(quán)屬不清，違章建筑較多

農(nóng)村房屋，尤其是集體土地房屋的土地權(quán)屬未曾登記、錯誤登記、模糊登記、重復(fù)登記等現(xiàn)象較為普遍，還有不少未能將土地使用證發(fā)放到產(chǎn)權(quán)人手上，而由村里集中保管，致使未能及時解決的歷史遺留問題較多。農(nóng)村房屋存在不同程度的亂搭亂建現(xiàn)象，特別是近些年，由于受巨大利益的驅(qū)動，在列為拆遷或規(guī)劃拆遷的區(qū)域，涌現(xiàn)了大量的違章建筑，部分地方的違章建筑面積甚至高達95%。這些違章建筑，就其違章性質(zhì)，既有土地違章，也有規(guī)劃違章。

2、拆遷補償標(biāo)準偏低，執(zhí)行政策不統(tǒng)一

由于長期存在的征地補償標(biāo)準偏低，導(dǎo)致失地農(nóng)民土地補償生計不到位，長遠保障缺乏或保障水平低，使得被征地農(nóng)民把更多的當(dāng)前生計和安置，甚至長遠保障寄托在其所有的房屋拆遷補償上，而目前的集體土地房屋拆遷標(biāo)準與被拆遷人的心理預(yù)期差距較大，難以滿足被拆遷農(nóng)民的各種需求。這種情形導(dǎo)致征地拆遷環(huán)節(jié)的“釘子戶”屢屢產(chǎn)生，嚴重影響社會和諧穩(wěn)定。同時，如前所述，雖然我市早在1996年就頒布實施了集體土地房屋拆遷管理相關(guān)法規(guī)，但各地在集體土地房屋拆遷實施過程中，對農(nóng)村集體土地房屋拆遷的組織、補償標(biāo)準等方面往往各行其事，常常執(zhí)行的是“一村一策”，各縣（市）之間拆遷模式和補償政策不統(tǒng)一，即使同一區(qū)域，甚至是同一地塊也不盡相同。

3、違法拆遷大行其道，拆遷行為不規(guī)范

從法律規(guī)定角度看，農(nóng)村集體土地房屋拆遷的模式，可分為合法拆遷與違法拆遷。合法拆遷模式是指在依法履行拆遷審批手續(xù)后的房屋拆遷行為；違法拆遷模式是指未依法辦理房屋拆遷手續(xù)的房屋拆遷行為。從近幾年各地農(nóng)村集體土地房屋拆遷的情況來看，合法拆遷的明顯減少，而違法的房屋拆遷顯著增多，甚至在某些地方，違法拆遷成了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體土地房屋拆遷的主要模式，集體土地房屋拆遷行為不規(guī)范。

4、實施拆遷具體行為的主體不統(tǒng)一

按照現(xiàn)行寧波市集體土地房屋拆遷的有關(guān)法規(guī)規(guī)定，拆遷審批、管理機關(guān)是明確的，但在拆遷實踐中，具體組織實施拆遷行為的主體是“五花八門”的，有政府城建、國土管理部門所屬的事業(yè)單位的，有有資質(zhì)的、甚至沒資質(zhì)的社會中介機構(gòu)的，也有由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施的。

筆者認為，產(chǎn)生農(nóng)村集體土地房屋權(quán)屬不清，拆遷補償標(biāo)準偏低的原因，就政府層面分析，主要是長期存在的重城市、輕鄉(xiāng)村的觀念所致。前一問題，表現(xiàn)在重視城市地籍管理，忽視農(nóng)村地籍管理，農(nóng)村地籍管理滯后。后一問題，客觀上是由于國際、國內(nèi)環(huán)境形勢所迫，國家需要通過大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，促進我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，爭取在盡可能短的時期內(nèi)增強綜合實力，趕上或縮小與世界發(fā)達國家的距離，需要由占我國總?cè)丝诙鄶?shù)的農(nóng)民在一定時期內(nèi)作出奉獻甚至犧牲。

而產(chǎn)生違法拆遷大行其道的原因，主要有：一是拆遷報批程序冗長，獲批準難。眾所周知，按照現(xiàn)行有關(guān)法律制度規(guī)定，集體土地房屋拆遷獲批準前，先有個集體土地征收或征用依法批準的前置事項，而法律法規(guī)規(guī)定依法批準征收集體土地的程序，除了項目批準、核定期間所涉的有關(guān)手續(xù)外，編制征地方案前需有征地調(diào)查、確認、聽證等；接著是報批，用地涉及基本農(nóng)田的，需報國務(wù)院批準；然后是批后實施的“兩公告一登記”。按照法理，只有在此基礎(chǔ)上，才能編制集體土地房屋拆遷方案，啟動依法報批拆遷手續(xù)。即使征地方案和拆遷方案同時編制，同步啟動報批程序，也存在材料組卷復(fù)雜、審查審核層級多、報批程序繁瑣、用時冗長等問題。如在編制征地、拆遷方案過程中征求被征地拆遷農(nóng)民意見時，遇到在征地補償、拆遷安置上提出過高要求的，一旦達不到目的，就不能順利地簽字蓋章，按現(xiàn)行有關(guān)征地拆遷法律規(guī)定就無法啟動報批手續(xù)；二是拆遷人利用了被拆遷人只關(guān)心其利益是否得到滿足，并不關(guān)注拆遷行為是否合法的心理。三是違法拆遷可以規(guī)避依法報批的繁瑣手續(xù)，避免如上所述的甚至無法啟動依法報批程序的尷尬，還能迎合大多數(shù)基層政府快拆遷、快建設(shè)的思想和要求。

但是，違法拆遷帶來的負面影響也是無法估量的。第一，損害法律秩序，危害法律尊嚴。一般地，違法拆遷的補償標(biāo)準優(yōu)于合法拆遷，容易使國家有關(guān)這方面的法律法規(guī)形同虛設(shè)，助長不依法行政、不依法辦事的歪風(fēng)邪氣；第二，擾亂拆遷市場秩序。有迎合，就有妥協(xié)。而且，由于其行為的不合法性，必然導(dǎo)致這種妥協(xié)的無原則性，在集體土地房屋拆遷的補償標(biāo)準上，易出現(xiàn)后上項目的拆遷補償標(biāo)準高于以前項目，產(chǎn)生前后項目拆遷補償標(biāo)準政策不統(tǒng)一問題。而且，這種補償標(biāo)準的調(diào)整必定是無序的。第三，影響社會穩(wěn)定和諧。雖然違法拆遷在某一階段、一定范圍內(nèi)會給拆遷工作帶來“便利、順暢”等好處，但所謂“欲壑難填”，在拆遷補償?shù)膯栴}上，只要有一個拆遷戶的欲望得不到滿足，特別是當(dāng)人們知道你的拆遷行為屬非法時，一旦因拆遷引起行政復(fù)議或訴訟，由于你的拆遷行為缺乏法律支持，立即會使你所組織的整個項目的拆遷工作處于極度的被動地位。而且，這種被動甚至?xí)谀闼幍恼麄€區(qū)域出現(xiàn)“多米諾骨牌效應(yīng)”。由此引發(fā)的問題是系列的、連鎖的，影響項目拆遷的進度事小，重要的是將嚴重影響政府形象和社會穩(wěn)定。

二、規(guī)范集體土地房屋拆遷行為的幾點思考

集體土地房屋拆遷是一項政策性較強的工作。針對目前農(nóng)村集體土地房屋拆遷面臨的現(xiàn)狀和存在的問題，筆者的觀點，需要通過轉(zhuǎn)變重城市、輕鄉(xiāng)村的觀念、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進一步完善并相對統(tǒng)一集體土地房屋拆遷政策為主導(dǎo)，綜合采取法律的、經(jīng)濟的、行政的手段，規(guī)范拆遷行為，維護被拆遷人合法權(quán)益，促進社會穩(wěn)定和諧。

1、堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，切實轉(zhuǎn)變重城市、輕鄉(xiāng)村的思想觀念

改革開放三十年來，黨和國家一直非常關(guān)注并致力于解決“三農(nóng)”問題，據(jù)統(tǒng)計，從1978年至今，其間除少數(shù)年份外，每年的中央一號文件幾乎都是有關(guān)“三農(nóng)”的。特別是進入21世紀，黨的十六大提出了全面建設(shè)社會主義小康社會的目標(biāo)，2008年十七屆三次全會中共中央更是作出了《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，表明中央把解決“三農(nóng)”問題切實擺上了重要的議事日程。我們說，農(nóng)村旺、國家旺，農(nóng)業(yè)興、國家興，農(nóng)民富、國家富。只有占全國60%的農(nóng)民實現(xiàn)小康，才能有真正意義的全面小康。但是，早在2003年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》中強調(diào)，各級黨委和政府要認真貫徹十六大和十六屆三中全會精神，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，堅持“多予、少取、放活”的方針，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大農(nóng)民就業(yè)，……盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢。近年來，國家又實行“兩減免、三補貼”政策，取消延續(xù)了2000多年的被稱為“皇糧國稅”的農(nóng)業(yè)稅。對“三農(nóng)”問題沒少實行“多予、少取”措施。但是，據(jù)中國社會科學(xué)院有關(guān)專家提供的數(shù)據(jù)，中國農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)居民收入的差距從上世紀未的1：2.6擴大到2007年的1：3.3，人均收入差距絕對額從5300元擴大到9600元。造成這一局面的主要原因，主要還是在“放活”上做得不夠。而在“放活”上，尤其是在涉及“三農(nóng)”問題根本的農(nóng)村土地問題上，思想不夠解放，步子不夠大。因此，作為國土資源管理部門在通過推進農(nóng)村土地管理制度改革創(chuàng)新上，應(yīng)該大有作為。而首要的問題是在土地問題上，各級政府和國土資源管理部門要轉(zhuǎn)變切實轉(zhuǎn)變重城市、輕鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)觀念，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，堅持建設(shè)和補償、安置并重，有力推進新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展。

同時，根據(jù)我國當(dāng)前的社會現(xiàn)狀和現(xiàn)有的綜合國力及財力，也已到了以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，全社會支持、反哺農(nóng)業(yè)的時候了，并已具備逐步解決“三農(nóng)”問題的能力。

2、進一步完善創(chuàng)新集體土地房屋拆遷法律法規(guī)制度

如上所述，雖然我市已有關(guān)于規(guī)范集體土地房屋拆遷相關(guān)法規(guī)，但就國家層面還沒有一部關(guān)于集體土地房屋拆遷法律或法規(guī)，也很少有省級層面的有關(guān)規(guī)范集體土地房屋拆遷法規(guī)規(guī)章。因此，中央和省級政府要抓緊研究制訂規(guī)范國家和省域范圍的有關(guān)集體土地房屋拆遷管理法律法規(guī)，以規(guī)范或指導(dǎo)全國或其下一層階的集體土地房屋拆遷行為及相關(guān)的立法行為。當(dāng)前，全國各級各部門都在貫徹落實《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，作為國土資源部門貫徹落實《決定》的主要任務(wù)是建立健全農(nóng)村土地管理制度。在建立健全農(nóng)村土地管理制度上，應(yīng)把完善創(chuàng)新集體土地房屋拆遷法律制度作為重要內(nèi)容。

對于集體土地房屋拆遷法律制度：一是根據(jù)職能和本著敢于擔(dān)當(dāng)?shù)脑瓌t，應(yīng)明確各級國土資源部門是集體土地房屋拆遷管理機關(guān)。同時，可分別城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外、內(nèi)相對統(tǒng)一明確政府國土和城建部門是實施集體土地房屋拆遷行為的主體。堅持政府主導(dǎo)拆遷，在信用、資金保障等方面優(yōu)于開發(fā)商主導(dǎo)的拆遷；二是在集體土地房屋拆遷補償標(biāo)準上，可是參照城市房屋拆遷的認定辦法，并仿照征地實行區(qū)片綜合價補償制度，相對統(tǒng)一補償標(biāo)準及適用范圍，并建立補償標(biāo)準實行公告執(zhí)行及定期調(diào)整機制；三是本著“高效、便民”原則設(shè)計拆遷批準法定程序，如對于征地、拆遷方案的批準，在程序的設(shè)計安排上，規(guī)定可同時啟動辦理報批手續(xù)；四是明確拆遷補償標(biāo)準爭議救濟途徑和解決辦法，維護合法權(quán)利人權(quán)益。

3、建立集體土地房屋拆遷監(jiān)管機制，維護市場秩序

對于集體土地房屋拆遷市場監(jiān)管，除了相關(guān)法律制度嚴厲規(guī)定加大對違法拆遷行為的處罰力度外，更重要的是要防患于未然，建立群防群管機制。這方面，可借助或借鑒各地在工作實踐中已建立的平臺或已積累的經(jīng)驗，如借助各地業(yè)已建立的觸角直達村鎮(zhèn)的國土執(zhí)法監(jiān)督員隊伍網(wǎng)絡(luò)；借鑒各地在征地實踐中創(chuàng)立的國土資源部門牽頭組織、同級各部門配合，基層政府具體實施的協(xié)同工作機制等。通過建立、創(chuàng)新工作機制，共同維護集體土地房屋拆遷市場秩序。

4、堅持以規(guī)劃為龍頭，房屋拆遷補償政策作引導(dǎo)，積極推進新農(nóng)村建設(shè)

為了加快新農(nóng)村建設(shè)，今年，寧波市政府印發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)村住房制度改革和村莊集中改造的決定》，農(nóng)村住房“兩改”作為寧波市新農(nóng)村建設(shè)的抓手，國土管理部門在推進和實施這項工作過程中，要堅持以規(guī)劃為龍頭，充分利用新一輪土地利用總體規(guī)劃修編完善這一契機，科學(xué)利用資源，合理布局、調(diào)整空間，并注意與城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃及各專業(yè)規(guī)劃相銜接，著力解決人往哪里去、村莊往哪里建和各項基礎(chǔ)設(shè)施如何配套等問題。制訂有差別的房屋拆遷補償政策和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，如通過減免農(nóng)村住房集中改建費用、加大對農(nóng)戶的住房補貼，建立農(nóng)村宅基地置換住房機制等政策，積極引導(dǎo)農(nóng)民住房聯(lián)立式或公寓化，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和中心村集中、產(chǎn)業(yè)向功能園區(qū)集中，貫徹集約發(fā)展、節(jié)約用地的方針。同時，在農(nóng)村集體土地房屋拆遷、集中改建過程中，通過依法減、免、返有關(guān)稅收和附加，籌措、積累農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和共同服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)力度，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)。