浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

浙江省土地勘測規(guī)劃院 戴韞卓

浙江省國土資源廳信息中心 劉偉宏

我省“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)必要性可行性分析

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

浙江省土地勘測規(guī)劃院 戴韞卓

浙江省國土資源廳信息中心 劉偉宏

一、概念及建設(shè)背景

（一）概念

“一張圖”是指以第二次全省土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果為基礎(chǔ)，匯集其他各類土地、礦產(chǎn)資源、基礎(chǔ)地質(zhì)和地質(zhì)環(huán)境等信息，建立的國土資源核心數(shù)據(jù)庫。根據(jù)“提升素質(zhì)、提升形象”工程任務(wù)分解和4月9日廳務(wù)會議提出的要求，由省廳地籍管理處牽頭組織開展的“一張圖”監(jiān)管平臺建設(shè)課題主要指土地部分，因此，如無特別說明，本文以下涉及到的“一張圖”均指“土地一張圖”。

“一張圖”綜合監(jiān)管平臺是指按照《國土資源部關(guān)于加強建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)督管理的通知》（國土資發(fā)[2008]19 2號）要求，建立“一張圖”國土資源核心數(shù)據(jù)庫，在全面、快速和準(zhǔn)確地掌握土地資源數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和空間布局的基礎(chǔ)上，結(jié)合國土資源管理各項業(yè)務(wù)信息，將遙感影像和監(jiān)測信息集成化系統(tǒng)管理，準(zhǔn)確記錄資源開發(fā)利用生命周期中各個階段的信息，并在此基礎(chǔ)上實施“批、供、用、補、查”的全面監(jiān)管，推進資源監(jiān)管方式的改革，提高國土資源監(jiān)管的質(zhì)量和效率。

（二）建設(shè)背景

當(dāng)今世界已經(jīng)進入信息化時代， 信息技術(shù)正強勁而深刻地引領(lǐng)著經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域的深刻變革。以信息化促進國土資源管理創(chuàng)新，帶動管理的科學(xué)化、規(guī)范化、精細化，已成為國土資源管理事業(yè)科學(xué)發(fā)展的必由之路。

1、國際上關(guān)于國家空間基礎(chǔ)設(shè)施計劃

上世紀(jì)九十年代中期以來，美國、加拿大和歐盟等發(fā)達國家相繼提出并實施了國家空間基礎(chǔ)設(shè)施計劃，從國家戰(zhàn)略發(fā)展的高度出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)地理信息資源，制定空間數(shù)據(jù)框架，對資源環(huán)境的綜合規(guī)劃、管理以及提高國土資源空間信息的共享和社會化服務(wù)起到了重要作用。澳大利亞、歐盟、日本、新加坡、南非等數(shù)十個國家也提出了各自的計劃，并已取得了重要進展。

2、國土資源部“一張圖”工程建設(shè)

李克強副總理在第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組全體會議上強調(diào)，第二次全國土地調(diào)查是一次重大的國情國力調(diào)查，具有很強的客觀性，應(yīng)用價值高，要充分利用土地調(diào)查成果，為提高土地管理水平提供數(shù)據(jù)支撐，為民政、建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計等部門提供調(diào)查成果的共享和應(yīng)用，為制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和政策提供科學(xué)依據(jù)。徐紹史部長在全國國土資源信息化工作現(xiàn)場會上，明確提出抓好國土資源“一張圖”建設(shè)，是國土資源信息化建設(shè)的八項重要任務(wù)之一，以第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果為基礎(chǔ)，匯集其他已有的土地、礦產(chǎn)資源、基礎(chǔ)地質(zhì)和地質(zhì)環(huán)境等信息，建立全國國土資源“一張圖”及核心數(shù)據(jù)庫，是夯實國土資源信息化的基石和加速發(fā)展的引擎。2008年全國“一張圖”工程啟動，2009年全面推開。兩年來，“一張圖”工程取得如下成果：一是建立了全國所有縣的土地利用現(xiàn)狀本底數(shù)據(jù)庫（包括矢量數(shù)據(jù)和柵格數(shù)據(jù)）。二是將依法批準(zhǔn)的基本農(nóng)田范圍落實至土地利用現(xiàn)狀圖上，形成全國所有縣的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。三是2008、2009年通過多源數(shù)據(jù)采集，建立了覆蓋全國的最新遙感影像數(shù)據(jù)庫。四是全面開展了土地利用遙感動態(tài)監(jiān)測和土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查。特別是2009年度實現(xiàn)了土地衛(wèi)片檢查的全國全覆蓋，監(jiān)測范圍之廣、監(jiān)測力度之大是以往所沒有的。

3、其它省份國土資源“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)借簽

我國部分省份、直轄市國土資源管理部門已開展了“一張圖”綜合監(jiān)管平臺的試點工作，并初步完成了基本框架的建設(shè)，監(jiān)管平臺已在國土資源管理工作中發(fā)揮了重要作用。如天津市國土資源以“二調(diào)”形成的全省域1：2000大比例尺土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、權(quán)屬和基本農(nóng)田調(diào)查三個數(shù)據(jù)信息成果為基礎(chǔ)，通過影像圖、地形圖、土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田、區(qū)片價五圖疊加形成“一張圖”底圖，并按照全省“五統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，將土地、房產(chǎn)、礦產(chǎn)歷史數(shù)據(jù)整合移植入庫，形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)監(jiān)管應(yīng)用平臺。通過行政辦公、業(yè)務(wù)管理、無線監(jiān)控三套網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，支撐了從土地地類管制和征收轉(zhuǎn)用，供地、交易和網(wǎng)上簽約，權(quán)屬登記和耕地占補平衡以及住房保障、資金監(jiān)管，礦產(chǎn)管理的全過程和各個環(huán)節(jié)。內(nèi)外網(wǎng)交互支持的地面網(wǎng)絡(luò)巡查系統(tǒng)和遙感監(jiān)測系統(tǒng)，隨時發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控全省域土地的變化情況，涵蓋了“一張圖”上的土地批、供、用、補、查全過程，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)的全覆蓋。

二、我省現(xiàn)有監(jiān)管現(xiàn)狀分析

（一）數(shù)據(jù)情況

1、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫建設(shè)情況

省本級已經(jīng)建立了土地利用現(xiàn)狀、建設(shè)用地審批、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、墾造耕地儲備庫和土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測等數(shù)據(jù)庫，正在實施土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)數(shù)據(jù)。

全省各市、縣（市、區(qū)）也相應(yīng)建立了多個業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫。據(jù)統(tǒng)計全省90個縣100%建立了土地利用數(shù)據(jù)庫，基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，規(guī)劃數(shù)據(jù)庫正在建設(shè)中。超過一半的地方建立了土地整理復(fù)墾開發(fā)項目和補充耕地數(shù)據(jù)庫。接近一半的單位建立了批次項目數(shù)據(jù)、供地備案數(shù)據(jù)和違法用地數(shù)據(jù)庫。

全省數(shù)據(jù)建庫平臺主要為ArcGIS，MapGIS和Super MAP，90%以上單位有ORACLE數(shù)據(jù)庫，60%有SQL Server數(shù)據(jù)庫（注：很多縣同時擁有兩套數(shù)據(jù)庫）。數(shù)據(jù)庫數(shù)學(xué)基礎(chǔ)大多為西安80坐標(biāo)，高斯克呂格投影，數(shù)據(jù)格式以SHP、VCT、EOO、MDB等為主。

2、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更新計劃

浙江省測繪局在《浙江省信息化測繪體系建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》中提出：實施基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)“313”快速更新，即從2009年開始，對1：10000基礎(chǔ)測繪成果每3年更新1輪、重點城市1年更新1輪、重大工程3個月更新。同時，自2008年開始，浙江省測繪局實現(xiàn)了每1年獲取1次全省范圍的衛(wèi)星影像（2.5米分辨率）數(shù)據(jù)，用于全省的基礎(chǔ)測繪生產(chǎn)和更新，并無償向全省的有關(guān)廳局提供。現(xiàn)有的航天遙感影像也可以較好地滿足“一張圖”綜合監(jiān)管平臺更新需要，可用的遙感數(shù)據(jù)具體見表1。

表1 主要航天衛(wèi)星情況表

（二）系統(tǒng)情況

省廳已有建設(shè)用地審批、建設(shè)用地供應(yīng)動態(tài)監(jiān)管等十二個省級管理信息系統(tǒng)。全省所有的縣（市、區(qū)）立了土地利用現(xiàn)狀管理信息系統(tǒng)、建設(shè)用地系統(tǒng)和地籍管理信息系統(tǒng)，絕大部分縣正在建設(shè)土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，大多縣市都有辦公自動化系統(tǒng)。

（三）現(xiàn)有監(jiān)管情況

建立了建設(shè)用地審批動態(tài)監(jiān)管制度，實現(xiàn)了建設(shè)用地從預(yù)審 ，農(nóng)用轉(zhuǎn)用審批到具體項目供地的整個過程的信息化管理，提高了建設(shè)用地申報審批工作的效率和質(zhì)量 ，增強了管理工作的透明度 ，實現(xiàn)了信息的社會共享與服務(wù)；建立了建設(shè)用地供應(yīng)動態(tài)監(jiān)測制度，實現(xiàn)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與建設(shè)項目工地數(shù)據(jù)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)、統(tǒng)一，實現(xiàn)了供地項目常態(tài)化管理，為土地集約節(jié)約合理利用提供了重要基礎(chǔ)；建立了補充耕地儲備監(jiān)管體系，將全省歷年來的新驗收土地整理復(fù)墾開發(fā)項目進行上圖入庫，形成補充耕地“以圖管地”和“以庫管地”，避免了“重復(fù)開發(fā)”、“重復(fù)補充”、“多占少補”問題，有效地提升了我省耕地占補平衡管理水平；建立了標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)據(jù)監(jiān)管體系，確保建設(shè)項目占用標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的，必須通過標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田儲備項目進行補充，新建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田必須納入標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田儲備項目庫后才能用于補劃，切實保障了我省標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；建立了執(zhí)法監(jiān)察機制，并積極推進以土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機制為核心的執(zhí)法監(jiān)察長效機制，確保最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度落到實處；建立了規(guī)劃修編會審制度，確保規(guī)劃調(diào)整合規(guī)，空間布局合理，為經(jīng)濟社會發(fā)展留出用地空間；建立了土地變更調(diào)查制度，確保了土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫的現(xiàn)勢性，實現(xiàn)了對全省土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的管理、維護和動態(tài)更新；建立了土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測制度，使我省積累了豐富的資料，形成了比較完善的土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測體系。

（四）人才隊伍情況

據(jù)調(diào)查，全省90%以上的國土資源局配備有信息中心，約50%的單位配備有勘測隊伍。在信息化人才配備上主要為土地管理、計算機和測繪專業(yè)，學(xué)歷以本科為主，有近50%的單位有GI S專業(yè)人才且學(xué)歷較高，有10%左右的單位配備有專業(yè)的遙感人才，形成了一支精通技術(shù)、熟悉管理的專業(yè)人才隊伍。

（五）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

據(jù)統(tǒng)計市、縣國土資源局基本都建立了局域網(wǎng)和政務(wù)網(wǎng)，50%的政府網(wǎng)帶寬在100 M，基本實現(xiàn)了光纖化。近年來隨著信息化建設(shè)，各地都不斷購買、配置、更新了一系統(tǒng)的信息化建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，包括計算機、服務(wù)器、圖形工作站、大容量磁盤陣列、繪圖儀、掃描儀等一系列硬件，以及Arc GIS、Map GIS、Oracle等先進軟件。

三、建設(shè)“一張圖”綜合監(jiān)管平臺必要性、可行性分析

（一）必要性分析

1、“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)是嚴(yán)格土地管理，加強土地調(diào)控的客觀需要。利用多源、多時相遙感數(shù)據(jù)以及土地利用等基礎(chǔ)資料，整合現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)資源，構(gòu)建“一張圖”分析展示平臺，直接、全面掌握土地利用變化情況，實現(xiàn)對國土資源的全覆蓋監(jiān)測，可以檢核地方上報的數(shù)據(jù)，督促地方上報真實、準(zhǔn)確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為提高國土資源參與宏觀調(diào)控和經(jīng)濟形勢分析的主動性、科學(xué)性提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為嚴(yán)把“土地閘門”，遏制土地違法行為，嚴(yán)格土地監(jiān)管提供技術(shù)支持。

2、“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)是規(guī)范和帶動國土資源管理創(chuàng)新，實施“科技興地”戰(zhàn)略的重要舉措。運用高新技術(shù)手段，建立“一張圖”綜合數(shù)據(jù)庫，為國土資源各項審批業(yè)務(wù)、資源監(jiān)管和宏觀決策提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)和技術(shù)保障；通過創(chuàng)新土地利用監(jiān)管方式，實現(xiàn)對土地“批、供、用、補、查”等環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管，可以優(yōu)化和完善土地利用動態(tài)監(jiān)管運行系統(tǒng)、推動土地管理方式的重大轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)土地落地化、精細化管理，對進一步提升國土資源管理水平、規(guī)范管理行為、促進管理創(chuàng)新具有重要的推動作用。

3、“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)是提高國土資源信息共享水平和社會化服務(wù)的重要手段 。通過“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，健全土地監(jiān)測統(tǒng)計快報制度，及時掌握土地管理動態(tài)，可以提高國土資源工作透明度，推進政務(wù)公開和廉政建設(shè)，樹立良好的政府形象，充分發(fā)揮國土資源信息對人民群眾生產(chǎn)生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用，提升國土資源信息共享水平和社會化服務(wù)水平。

4、“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，是夯實國土資源信息化的基石和加速發(fā)展的引擎 。通過“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，加強資源的空間統(tǒng)籌，以信息化帶動管理精細化，力爭實現(xiàn)國土資源主要業(yè)務(wù)要素的落地化管理，促進國土資源管理方式向依靠科技進步和廣泛深入應(yīng)用信息技術(shù)方向轉(zhuǎn)變，全面提高國土資源管理行政效能。

（二）可行性分析

1、海量數(shù)據(jù)的積累和更新、信息系統(tǒng)的逐年完備，為“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。近年來，通過“數(shù)字國土”、“金土工程”、國土資源大調(diào)查等項目的實施，國土管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和系統(tǒng)建設(shè)有了長足的進步，目前已經(jīng)積累了包括土地利用現(xiàn)狀、土地利用規(guī)劃、建設(shè)用地審批、耕地后備資源和遙感影像等一批海量數(shù)據(jù)，建立了建設(shè)用地審批、建設(shè)用地供應(yīng)動態(tài)監(jiān)管、土地利用現(xiàn)狀管理、辦公自動化等各類專業(yè)信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)的積累、系統(tǒng)的建設(shè)為“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2、現(xiàn)有監(jiān)管制度的積累和豐富為“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)提供了重要的技術(shù)支持 。建設(shè)用地審批動態(tài)監(jiān)管制度、建設(shè)用地供應(yīng)動態(tài)監(jiān)測、補充耕地儲備監(jiān)管體系、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)據(jù)監(jiān)管體系、執(zhí)法監(jiān)察制度、規(guī)劃修編會審制度、土地變更調(diào)查制度和土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測等制度的建立，為我省“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)積累了豐富的經(jīng)驗，為順利開展“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)提供了重要的基礎(chǔ)支持和良好的組織條件；國家層面已在實施的全國“一張圖”工程和其他省份正在實施的“一張圖”工程為我省建設(shè)“一張圖”綜合監(jiān)管平臺，提供了技術(shù)基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。

3、現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用為“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)提供堅實的技術(shù)支撐。 當(dāng)代信息技術(shù)發(fā)展迅猛，對國土資源信息化建設(shè)產(chǎn)生重大影響和變革。數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)倉庫和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的發(fā)展，為從大量的數(shù)據(jù)中提取出有用的信息和知識奠定了基礎(chǔ)；數(shù)據(jù)庫及通訊與互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的成熟，為監(jiān)測信息的調(diào)用、傳輸、交換、共享和應(yīng)用服務(wù)提供了可靠的技術(shù)支持；高精度慣性導(dǎo)航系統(tǒng)、像素工廠、專用遙感數(shù)據(jù)處理與分析系統(tǒng)的發(fā)展，地理信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，多元化信息系統(tǒng)的開發(fā)和實踐，這些都將為開展“一張圖”工程建設(shè)提供堅實的技術(shù)支撐。

4、人才隊伍建設(shè)為“一張圖”綜合監(jiān)管平臺提供人員保障 。近十年來，國土資源信息化建設(shè)中十分重視人才隊伍建設(shè)和人才開發(fā)工作。從總體看，人才總量穩(wěn)步增長，人才結(jié)構(gòu)更趨合理，人才培養(yǎng)成效顯著，通過實踐，鍛煉了隊伍，培養(yǎng)了一批既懂管理，又熟悉信息技術(shù)的復(fù)合型人才，已形成了具有相當(dāng)數(shù)量和一定規(guī)模的技術(shù)管理和專業(yè)生產(chǎn)隊伍，這些都為“一張圖”建設(shè)提供了有效的人才保障。

“一張圖”綜合監(jiān)管平臺是一個大型的系統(tǒng)工程，需要人力、物力、財力各方面的支持。近年來隨著國土資源管理在國家宏觀調(diào)控中的作用日益顯示，國土資源管理部門的重要性日益突出，各級政府對土地管理工作重視程度有很大提高，同時垂直管理的國土資源管理模式也使得上下聯(lián)動、數(shù)據(jù)共建共享的機制更為順暢，這些都會形成強大的推動力，支持“一張圖”綜合監(jiān)管平臺的建設(shè)。

四、結(jié)論

“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，可實現(xiàn)從被動接收地方上報統(tǒng)計信息到主動監(jiān)管轉(zhuǎn)變；從以數(shù)管地到以圖管地的轉(zhuǎn)變；從“重審批、輕監(jiān)管”到批后全程監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。“一張圖”代表了國土資源未來監(jiān)管服務(wù)的大平臺、大方向，有了“一張圖”綜合監(jiān)管平臺，可進一步夯實土地監(jiān)管的基礎(chǔ)，推動國土資源管理方式改革，建立信息化、系統(tǒng)化的國土資源監(jiān)管新模式。開展國土資源“一張圖”建設(shè)，形成綜合性的監(jiān)管平臺，是落實中央領(lǐng)導(dǎo)、部領(lǐng)導(dǎo)和全國國土資源信息化工作會議精神的重要行動和步驟。從宏觀層面上，“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)為國土資源參與宏觀調(diào)控、資源監(jiān)管、形勢分析、輔助決策支持和社會化信息服務(wù)提供數(shù)據(jù)支撐；從微觀層面上，為解決當(dāng)前國土資源數(shù)據(jù)匯交、采集、更新、積累、整合、開發(fā)、利用尚不能滿足國土資源監(jiān)測監(jiān)管和社會化服務(wù)需求的信息化瓶頸問題提供解決辦法；從業(yè)務(wù)管理來看，是整合各類國土資源信息，形成國土資源“電子沙盤”，為國土資源監(jiān)管與服務(wù)奠定基礎(chǔ)。因此，開展“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，是必要和可行的。