潘惠敏

(廣東警官學院 偵查系,廣東 510232)

廣東涉稅行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實證研究

潘惠敏

(廣東警官學院 偵查系,廣東 510232)

在廣東省 2006-2008年涉稅行政執(zhí)法部門向公安經(jīng)偵部門移送涉嫌經(jīng)濟犯罪案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析中,發(fā)現(xiàn)涉稅案件在移送環(huán)節(jié)已取得一定成效,但移送案件的處理結果仍集中反映出移送時機滯后等問題,導致案件成功處置的比例并不高。加強兩法銜接依然存在現(xiàn)實必要性,未來仍需從提高認識出發(fā),提升執(zhí)法活動的透明度以增強信息交流的廣深度,增強涉稅執(zhí)法的司法性為兩法銜接奠定技術支持,建立系統(tǒng)化的執(zhí)法監(jiān)督體系以確保兩法銜接的有效開展。

涉稅案件;行政執(zhí)法;刑事司法;兩法銜接;實證研究

涉稅行政執(zhí)法與刑事司法是兩種平行的國家職能,其功能的差異性決定了彼此的不可替代性,但這兩種職能在特定情形下會發(fā)生交叉,即在涉稅行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌稅收經(jīng)濟犯罪時,會涉及稅務行政執(zhí)法與公安刑事司法的銜接問題,因此,需要著力構建合理的兩法銜接機制,使涉嫌稅收犯罪案件能依法順利進入訴訟程序,實現(xiàn)對危害國家稅收征管犯罪的打擊和懲處,以維護正常的稅收征管秩序。在涉稅案件執(zhí)法實踐中,普遍存在“以罰代刑”現(xiàn)象,導致執(zhí)法領域執(zhí)法不嚴、有罪不究現(xiàn)象突出,對涉稅犯罪打擊的力度遠遠不夠。因此,有必要通過深入研究,揭示其存在的現(xiàn)實問題,分析主要形成原因,尋求有效解決途徑。

一、廣東省涉稅行政執(zhí)法與刑事司法銜接的現(xiàn)狀調查

根據(jù)涉稅領域執(zhí)法管理體制,從《EC ID全國經(jīng)偵信息系統(tǒng)》中采集了 2006——2008年涉稅行政執(zhí)法部門向公安經(jīng)偵司法部門移送涉嫌經(jīng)濟犯罪案件情況的相關數(shù)據(jù),根據(jù)數(shù)據(jù)資料對廣東省三年來涉稅行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的狀況加以分析:

(一)三年中,廣東省稅務行政執(zhí)法部門向公安刑事司法部門移送涉嫌稅收犯罪案件均占廣東省同年行政執(zhí)法部門移送涉嫌經(jīng)濟犯罪案件的30%以上

2006年,公安部和國家稅務總局聯(lián)合在全國范圍內開展打擊涉稅犯罪的“雷霆一號”行動,密切了稅務行政執(zhí)法部門與公安經(jīng)偵部門的司法協(xié)作,加上對以前年度積案的集中清理,當年廣東省稅務行政執(zhí)法部門移送案件數(shù)量占廣東省行政執(zhí)法部門移送案件總量的 45.5%;2007年移送案件數(shù)量占廣東省行政執(zhí)法部門移送案件總數(shù)的30.8%,2008年稅務行政執(zhí)法部門移送案件數(shù)量占廣東省行政執(zhí)法移送案件總量的 38.2%,盡管每年占比存在上下波動,總的來看,三年來每年稅務行政執(zhí)法移送涉嫌經(jīng)濟犯罪案件占全部行政執(zhí)法移送案件比例均高達三成以上。

涉稅行政執(zhí)法部門向司法部門移送案件較多的原因取決于兩方面:從客觀方面分析,我國在目前經(jīng)濟發(fā)展階段,由于市場運行機制和市場經(jīng)濟主體多元化分布的原因,涉稅違法犯罪現(xiàn)象比較突出,其中絕大部分案件直接由行政執(zhí)法部門進行行政處罰,比較嚴重的涉稅違法案件才進入訴訟渠道,顯現(xiàn)出涉稅案件移送比例較高現(xiàn)象;主觀方面,自 2001年開展行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作以來,經(jīng)由各級管理部門積極推動,業(yè)已取得一定成效。

(二)根據(jù)涉稅案件的受理,三年來的立案率均超過 80%

據(jù)圖 1資料,2006-2008年的立案率分別為100%、83.3%、84%,這表明涉稅行政執(zhí)法移送案件的質量有了明顯提高。這一方面得益于法律、法規(guī)為適應新形勢下打擊經(jīng)濟犯罪工作的現(xiàn)實需求所做的調整完善,具體而言,即公安部頒布的《公安機關關于辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》中對刑事立案條件作了相應調整,并于 2006年 6月1日起正式施行,對涉稅行政執(zhí)法部門移送涉嫌經(jīng)濟犯罪案件立案率的提升起到積極作用。

另一方面與稅務部門、公安經(jīng)偵部門對此項工作的推動不無關系;為加強執(zhí)法銜接,2006年4月,廣東省公安廳、廣東省檢察院、廣東省國稅局和廣東省地稅局在廣州聯(lián)合召開涉稅案件行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作座談會,專門研究加強在涉稅案件移送、備案、聯(lián)合督辦、執(zhí)法檢查等方面的協(xié)作問題,四方達成了一定共識,并于會后印發(fā)了會議紀要,這對涉稅案件行政執(zhí)法與刑事司法相銜接起到了積極作用;2006年之所以能達到 100%的立案率,證實了當年全國稅務系統(tǒng)聯(lián)合公安部門采取自上而下專項行動的推動成效。

(三)從涉稅移送案件刑事執(zhí)法的結果看,破案率和移訴率仍需進一步提高

如圖 1數(shù)據(jù),近三年涉稅行政執(zhí)法移送案件的破案率分別是 47.8%、39.4%和 25.9%,盡管稅務行政執(zhí)法部門向公安經(jīng)偵部門移送案件數(shù)量呈現(xiàn)出積極的一面,但分析歷年破案率卻呈逐年下降趨勢;這樣的結果難免令人生疑,為什么破案率會與連年居高的立案率明顯不一致?帶著疑問進行調研,結果發(fā)現(xiàn):由于稅務行政執(zhí)法部門移送的案件很多是行政執(zhí)法無法處理的案件,把向公安移送案件作為行政無法處罰案件的出口,這些案件進入刑事執(zhí)法階段,由于錯失偵查時機,刑事立案后仍難以破解。

涉稅行政執(zhí)法部門移送的案件中,成功移送起訴的比例分別是 0、1.5%和 19.7%,盡管移訴率呈現(xiàn)上升趨勢,但仍低于 20%的比例。這也證明涉稅案件移送中存在許多必須解決的問題,如何正確把握行政執(zhí)法案件的移送時機,才能確保涉稅行政執(zhí)法移送案件在刑事執(zhí)法渠道順利執(zhí)行?刑事執(zhí)法應該在什么時間、如何提前介入?才能使進入刑事管道的涉稅移送案件能夠順暢地起訴,實現(xiàn)對涉稅犯罪的有效打擊,這是我們應該認真思考的問題。

二、三年來廣東涉稅案件行政執(zhí)法與刑事司法相銜接分析

(一)涉稅行政執(zhí)法與公安司法銜接已取得明顯成效

近年來,廣東省公安機關和省國稅、省地稅認真貫徹落實國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的意見》、最高檢、全國整規(guī)辦、公安部、監(jiān)察部《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》,結合廣東省執(zhí)法實踐,制定了具體的銜接辦法,并建立了不同形式的信息共享機制,如聯(lián)席會議制度、提前介入、聯(lián)合辦案模式等,對涉稅行政執(zhí)法與公安經(jīng)偵司法銜接起到了積極的推動作用,近年來移送案件數(shù)量的提升正是銜接成效的顯性表現(xiàn)。

除案件數(shù)量指標的積極表現(xiàn)外,廣東省公安機關也主動探索與涉稅行政執(zhí)法部門的密切聯(lián)系,轉變經(jīng)濟犯罪案件偵查模式,確立以信息主導案件偵查新模式,克服經(jīng)濟犯罪案件偵辦過程中存在的難題。逐步探索與國稅、地稅行政執(zhí)法部門信息共享的力度,提升打擊涉稅違法犯罪的精準度。

(二)從涉稅移送案件進入刑事渠道后的司法過程分析,涉稅行政執(zhí)法與公安司法銜接仍存在不少問題

廣東省涉稅行政執(zhí)法移送案件三年來的破案率均低于 50%,移送率更低,這充分說明在涉稅行政執(zhí)法與公安司法銜接中仍存在不容忽視的問題,具體可從以下兩方面分析:

1.案件移送的及時性仍不符合客觀要求

盡管在兩法銜接的各級法律文件中都反復強調要“及時”移送行政執(zhí)法中涉嫌經(jīng)濟犯罪的案件,但現(xiàn)實中還很難做到。客觀上講,犯罪的發(fā)現(xiàn)需要一個過程,使得行政執(zhí)法部門對行政執(zhí)法過程中涉嫌犯罪案件的移送出現(xiàn)滯后;但主觀上,部門利益的存在,使行政執(zhí)法部門對執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的違法案件,即使已構成犯罪,只要能順利實施行政處理,往往會以行政處罰代替行政移送,本位主義下的利益驅動是導致涉嫌稅收經(jīng)濟犯罪案件不能主動、及時移送的內在動因。

2.涉稅犯罪嫌疑人的反偵查意識提高也影響到破案率和移訴率的提升

不少涉稅犯罪嫌疑人在犯罪初始,就為應付以后東窗事發(fā)做準備,開始設立企業(yè)時,犯罪嫌疑人就利用假資料、假信息辦理企業(yè)注冊登記;在企業(yè)經(jīng)營過程中,通過財會資料的大肆造假,應對各種執(zhí)法檢查。在稅務行政執(zhí)法處理階段,這些嫌疑單位往往已停止經(jīng)營,犯罪嫌疑人一般會消失或四處逃亡,等到公安部門立案時,偵查取證的時機早已錯過,案件調查、取證困難,抓捕犯罪嫌疑人更是頗費周折,受辦案周期和辦案成本的制約,增加了成功破獲這類案件的難度。

(三)隨著經(jīng)濟形勢的變化,涉稅領域兩法銜接仍需進一步加強

根據(jù)市場經(jīng)濟形勢的變化和國家經(jīng)濟管理政策的調整,破壞稅收征管秩序的違法犯罪活動也會隨之發(fā)生變化,整頓和規(guī)范稅收征管的任務將更加復雜艱巨,對涉稅領域兩法銜接的要求將會更高。

特別是刑法修正案 (七)的頒布實施,對偷逃稅犯罪的相關實體法已發(fā)生較大變化,在實踐中對逃稅行政違法與刑事犯罪的劃分不僅有程度上的區(qū)別,還存在時間上的把握。這樣不僅造成逃稅犯罪移送時機大大滯后,也為今后此類案件稅務行政執(zhí)法與刑事司法銜接帶來新的問題和更大的操作困難,對最終進入刑事司法渠道逃稅案件的偵查取證面臨更大挑戰(zhàn)。

三、進一步加強涉稅案件行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的必要性及建議

(一)涉稅案件行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的必要性

盡管稅收行政執(zhí)法與刑事司法是兩個不同的執(zhí)法體系,但二者之間卻存在一定程度的兼容性,實踐中存在涉稅案件行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的現(xiàn)實需要。

1.執(zhí)法對象范圍的一致性是二者銜接的現(xiàn)實基礎

稅務行政執(zhí)法是稅務行政管理部門依照國家相關的稅收管理法律法規(guī)實施稅款征收管理;涉稅刑事司法是司法機關對稅款征收過程中產(chǎn)生犯罪行為的嚴厲制裁。稅收行政執(zhí)法與刑事司法的對象范圍是統(tǒng)一的,區(qū)別在于執(zhí)法對象違法的程度有所不同而已,因此,在實現(xiàn)各自管理職能時存在一定程度的兼容性,基于管理職責履行產(chǎn)生銜接的必要。

2.違法行為的承接性是二者銜接的法律依據(jù)

涉稅行政執(zhí)法是針對負有稅款征納義務的單位和自然人在稅款征收過程中出現(xiàn)的違反稅收實體法和程序法的行為的糾正性措施,而稅務刑事司法是對上述行為情節(jié)嚴重、已觸犯刑法的違法行為進行的刑事制裁。行為的行政違法性是涉稅刑事司法的前提和基礎,刑事司法是對稅收行政執(zhí)法的維護和保障;如果涉稅違法程度超過行政執(zhí)法范疇,則轉入刑事執(zhí)法渠道、用刑事司法手段來懲處涉稅犯罪行為。

3.權力的制衡需要是二者銜接的制度約束

由于行政權對社會生活直接干預的特性,而且行政權力本身的強勢性會導致難以遏制的膨脹性,會對經(jīng)濟活動過度干預,因而需要立法權和司法權對行政權約束和抑制。[1]稅務行政執(zhí)法部門承擔著整個社會財政收入的征收管理工作,因稅款征收的強制性和無償性特點使其在稅務行政管理中的強勢性表現(xiàn)得更為明顯,在稅務執(zhí)法中以罰代刑現(xiàn)象更為突出,這就迫切需要通過刑事司法的適度介入來制約其權力無限擴張,建立有效的稅務行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制顯得更為重要。

(二)推進涉稅案件行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的建議

1.提高思想認識,正確處理打擊違法犯罪與維護經(jīng)濟發(fā)展的關系

在涉稅經(jīng)濟領域,打擊違法犯罪與促進經(jīng)濟繁榮發(fā)展存在比較明顯的沖突,因此在稅務行政執(zhí)法與刑事司法銜接中存在一定的現(xiàn)實障礙,必須從思想高度重視兩法的銜接。

打擊經(jīng)濟犯罪是公安經(jīng)偵部門的主要工作,隨著經(jīng)濟形勢和政府職能的轉變,公安部門維護國家經(jīng)濟安全、服務經(jīng)濟建設的任務和職責逐步確立,第二次全國經(jīng)偵工作會議明確指出,公安機關要充分發(fā)揮職能作用,積極預防、依法打擊各種經(jīng)濟犯罪活動,堅決維護社會主義市場經(jīng)濟秩序和國家安全。公安經(jīng)偵其它方面職責的發(fā)揮要以打擊職能的充分發(fā)揮為前提和基礎。[2]通過涉稅行政執(zhí)法提供的信息,及時發(fā)現(xiàn)和精確打擊涉稅領域的犯罪,以嚴厲的刑事處罰威懾涉稅領域的嚴重犯罪,為稅收行政執(zhí)法提供堅強的后盾;公安經(jīng)偵部門通過對典型案件的分析研究,發(fā)現(xiàn)犯罪傾向和趨勢,為稅收征管提供防控指導,當好稅收行政執(zhí)法管理的參謀,共同維護稅收征管的順利開展。

各級政府和行政管理部門要充分認識到,涉稅行政執(zhí)法與公安刑事司法的有效銜接是經(jīng)偵部門打擊、服務、參謀職能有效發(fā)揮的制度保障,唯有如此才能促進打擊犯罪與維護經(jīng)濟和諧發(fā)展的高度統(tǒng)一。

2.增強執(zhí)法的透明度,增強信息交流的廣度和深度

信息公開是構建服務型政府的基礎和關鍵,也是促進涉稅行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接的前提。

稅務執(zhí)法機關適度公開稅務行政執(zhí)法信息,可以杜絕其在行政處罰中的越位和涉嫌犯罪移交中的缺位。以罰代刑現(xiàn)象的存在很大程度上是由行政執(zhí)法信息不公開導致,要改善這種狀況,必須推進稅務行政執(zhí)法信息公開化,使司法部門能夠通過相應渠道及時了解掌握其行政執(zhí)法的相應信息,通過信息研判適時掌握涉嫌犯罪信息,敦促指導涉嫌犯罪案件及時進入司法渠道。

公安經(jīng)偵部門不僅要對行政執(zhí)法部門移交的涉稅犯罪案件處理信息及時反饋給行政執(zhí)法部門,而且要加強對稅案的分析研判,對在涉稅案件偵辦中發(fā)現(xiàn)的涉稅犯罪特點、規(guī)律、趨勢及時提供給稅務行政執(zhí)法部門,提供類似案件的預防指導,促進稅收征管,維護稅收政策的嚴肅性。

3.提升涉稅行政執(zhí)法的司法性,為兩法銜接奠定技術支持

首先,要提升涉稅行政執(zhí)法與刑事司法相銜接法律規(guī)定的司法屬性。目前,兩法銜接的法規(guī)、部門規(guī)定不少,但受制于法律級次較低的影響,執(zhí)行剛性較差,對行政執(zhí)法與刑事司法銜接的約束力不強,是現(xiàn)實中存在的最大問題。唯有提高法律層次,才能對問題的最終解決提供法律保障。

其次,需提高行政執(zhí)法的法律屬性。盡管稅務行政執(zhí)法與刑事司法是兩個不同的執(zhí)法體系,但行政本身并不排除司法因素,行政訴訟與刑事訴訟職能與證明標準的相似性,應當借鑒行政司法審查原理開展刑事訴訟活動,對涉嫌犯罪的行政案件進行刑事訴訟,應借鑒行政訴訟的程序規(guī)則和證據(jù)規(guī)則。[3]這樣就可以避免行政執(zhí)法案件移交刑事司法時證據(jù)方面的爭議,大大提高刑事案件的移訴率。

4.建立系統(tǒng)化的執(zhí)法監(jiān)督體系,有效監(jiān)督兩法銜接的執(zhí)行

建立健全兩法銜接的監(jiān)督體系應該從以下三個層面著手:

第一,加強行政執(zhí)法和刑事司法規(guī)范化建設,以制度規(guī)范促進兩法銜接的正常開展。不僅在稅務行政執(zhí)法部門推行行政執(zhí)法規(guī)范化建設,同時也要大力加強公安司法部門的規(guī)范化建設,在法制框架內對涉稅案件行政執(zhí)法和刑事司法的主體、權利、義務、案件交接程序、責任等進行制度上的設計,并予以明確和具體化,以利于實現(xiàn)兩法的順暢銜接。[4]

第二,推進行政執(zhí)法部門和刑事司法部門內部執(zhí)法監(jiān)督,通過執(zhí)法監(jiān)督增進兩法的密切銜接。在涉稅行政執(zhí)法部門與公安經(jīng)偵部門分別建立過錯倒查追究機制,對在執(zhí)法銜接中出現(xiàn)的該移交未移交、該接收未接收以及其它人為障礙導致的執(zhí)法過錯要追究相關人員的責任,由執(zhí)法監(jiān)督部門對相關責任人進行處罰。[5]以此保障涉稅行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的有序開展。

第三,建立、健全外部監(jiān)督體系,透過外部監(jiān)督敦促兩法銜接長效機制的建立。在涉稅案件執(zhí)法中除了接受相應檢察部門和監(jiān)察部門的監(jiān)督外,還要通過執(zhí)法信息適度公開化,主動接受人大執(zhí)法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、新聞媒體輿論監(jiān)督和廣大人民群眾的社會監(jiān)督。廣泛吸取各方監(jiān)督意見,及時糾正兩法銜接中存在問題,構筑涉稅案件執(zhí)法的最大合力,推動涉稅領域兩法銜接長效機制的建立。

[1]徐燕平.行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機制研究[J].犯罪研究,2005,(2).

[2]馬冬江.論經(jīng)偵工作效能的延伸 [J].上海公安高等?？茖W校學報,2007,(1).

[3]周騰.行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機制初探[J].廣西政法管理干部學院學報,2005,(3).

[4]林水湖,等.關于公安執(zhí)法規(guī)范化建設的認識與思考[J].公安研究,2009,(2).

[5]王春敬.影響公安執(zhí)法規(guī)范化建設的主客觀因素及解決對策 [J].公安研究,2009,(7).

責任編輯:馬 睿

A bstract:An analysis of the statistics between 2006 to 2008 shows that taxation cases transferred from taxation law enforcement depar tments to economic investigation depar tments in public security bureau have made some progress in transferring phase.However,the results of settlements still reflect that the lag of transferring timing is still a major cause to the low efficiency of case settlement.Therefore,it is necessary to strengthen the connection between administrative law enforcement and criminal justice in order to improve the transparency of law enforcement and reinforce the width and depth of information communication.A supervision system needs to be set up to ensure the effective connection be tween the two laws.

Key w ords:taxation case;administrative law enforcement;criminal justice;connection be tween the two laws;empirical study

An Empirical Study on the Connection between Taxation Adm in istrative Law Enforcement and Cr im inal Justice in Guangdong Province

Pan Hui-m in
(Depart.of Investigation,Guangdong Police College,Guangzhou 510232,China)

DF6

A

1009-3745(2010)01-0035-05

2009-12-10

本文為 2008年廣東省公安機關重點調研理論研究課題成果之一

潘惠敏 (1970-),女,河南鄭州人,廣東警官學院偵查系講師,從事經(jīng)濟犯罪研究。