田孝良，張曉菲

（1.海南省三亞市公安局，海南 三亞 572000；2.中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

西方發(fā)達(dá)國(guó)家“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”模式的共性分析

田孝良1，張曉菲2

（1.海南省三亞市公安局，海南 三亞 572000；2.中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的研究已近20年，相對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)各方面都比較成熟。這些國(guó)家情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理念產(chǎn)生和推廣具有相似的社會(huì)發(fā)展和警務(wù)實(shí)踐背景，運(yùn)作模式具有如出一轍的技術(shù)架構(gòu)，并且具有共同的工作原理。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家；情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)；技術(shù)架構(gòu)；原理

社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)著警務(wù)模式的變更。全球經(jīng)濟(jì)和信息一體化的格局已經(jīng)形成，國(guó)際警務(wù)合作日益密切，各類犯罪活動(dòng)不斷出現(xiàn)，現(xiàn)有的傳統(tǒng)警務(wù)工作模式已經(jīng)難以適應(yīng)快速發(fā)展的社會(huì)形勢(shì)。在這種社會(huì)背景下，20世紀(jì)90年代初，英美等國(guó)興起了一種新型的警務(wù)模式，在英國(guó)被稱為“國(guó)家情報(bào)模式”（簡(jiǎn)稱NIM模式）；在美國(guó)稱為“以犯罪情報(bào)的計(jì)算機(jī)統(tǒng)計(jì)分析為基礎(chǔ)的警務(wù)模式”（簡(jiǎn)稱 COMPSTAT模式）；以及后來(lái)的澳大利亞模式、加拿大模式、新西蘭模式等，本文統(tǒng)稱為“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”。在警務(wù)研究者進(jìn)行了警務(wù)改革的諸多嘗試后，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)被推向了警務(wù)改革的前沿。隨后，這種新型的警務(wù)模式在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中被逐漸推廣，目前已成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家繼“社區(qū)警務(wù)”之后的一個(gè)嶄新的警務(wù)改革的主導(dǎo)理念。

在這種模式下，這些國(guó)家的情報(bào)體系發(fā)展呈現(xiàn)出兩大趨勢(shì)：一是應(yīng)對(duì)犯罪情報(bào)，建立暢通、靈敏的情報(bào)共享系統(tǒng)，根據(jù)整理匯總、分析得出的情報(bào)，判斷事態(tài)的屬性，快速確定行動(dòng)方案；二是建立了統(tǒng)一指揮、聯(lián)合行動(dòng)的協(xié)同警務(wù)模式，一旦發(fā)生警情，就能全方位出擊，在最短的時(shí)間里實(shí)現(xiàn)最大的效益。

一、西方發(fā)達(dá)國(guó)家“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”理念產(chǎn)生和推廣的背景

“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”是在世紀(jì)之交特別是“9·11”事件之后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家率先提出并付諸實(shí)踐的警務(wù)新戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略的指導(dǎo)理念最早見諸于上世紀(jì)80年代末英國(guó)學(xué)者的理論研究，經(jīng)多年警務(wù)實(shí)踐驗(yàn)證和不斷完善，已成為英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家繼“社區(qū)警務(wù)”運(yùn)動(dòng)之后的又一警務(wù)改革主導(dǎo)理念。其產(chǎn)生和推廣有著深刻的社會(huì)發(fā)展和警務(wù)實(shí)踐背景。

（一）經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化和犯罪國(guó)際化的快速發(fā)展是“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”戰(zhàn)略產(chǎn)生的社會(huì)背景

經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)信息化的發(fā)展，使全球范圍的人流、物流和信息流激增且速度加快，犯罪活動(dòng)呈現(xiàn)出前所未有的國(guó)際化、智能化和暴力化趨勢(shì)。傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，諸多不穩(wěn)定因素使人們處于一個(gè)前所未有的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”之中。因此，警察與犯罪的較量則更多地體現(xiàn)在對(duì)情報(bào)信息和現(xiàn)代科技手段的掌握和運(yùn)用之上。

（二）犯罪高潮的挑戰(zhàn)、政府與公眾期望的攀升和成本效益理念的推廣等諸多外部壓力是“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”戰(zhàn)略產(chǎn)生的實(shí)踐背景

從20世紀(jì)90年代起，相對(duì)匱乏的警務(wù)資源和日益嚴(yán)峻的犯罪形勢(shì)之間出現(xiàn)的“需求鴻溝”(Demand gap)日漸明顯，如圖1、圖2所示。

圖1“需求鴻溝”（英國(guó)）［1］

圖2“需求鴻溝”（美國(guó)）［2］

雖然各國(guó)政府都加大對(duì)警力和經(jīng)費(fèi)的投入，但相對(duì)這樣的犯罪高潮仍是杯水車薪。面對(duì)上述壓力，改革傳統(tǒng)被動(dòng)反應(yīng)式警務(wù)模式、最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有警務(wù)資源效能成為各國(guó)警政的必然選擇。

（三）警務(wù)研究新成果在“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”戰(zhàn)略實(shí)踐中發(fā)揮的效能得以印證成，成為其迅速推廣的強(qiáng)大動(dòng)力

一是從“警察無(wú)用論”到“警察有限作用論”，即犯罪問(wèn)題雖是社會(huì)綜合矛盾的產(chǎn)物，需要社會(huì)各部門進(jìn)行綜合治理，但有效的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略在一定時(shí)段和范圍對(duì)減少犯罪發(fā)揮出重要作用。二是研究顯示，常規(guī)巡邏、快速接處警等傳統(tǒng)勤務(wù)方式對(duì)減少犯罪并無(wú)明顯作用，但利用情報(bào)信息能使勤務(wù)方式做到有的放矢，效果明顯。三是數(shù)據(jù)表明，約20%的罪犯（指慣犯、累犯）所實(shí)施犯罪的比例高達(dá)所有案件的六成。因此，“從人到案”的犯罪控制方式遠(yuǎn)比“從案到人”的傳統(tǒng)做法有效。四是英國(guó)警務(wù)專家約翰·安德遜的“無(wú)增長(zhǎng)改善”理論認(rèn)為，警力增加與犯罪減少并無(wú)明顯因果關(guān)系，警務(wù)效能的關(guān)鍵在于警務(wù)資源的合理調(diào)配和充分利用。在上述理論和實(shí)踐的影響下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家警方經(jīng)過(guò)不斷摸索，在吸取“社區(qū)警務(wù)”、“問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)”等各種警務(wù)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)之后，最終不約而同地選擇了以情報(bào)分析研判為主導(dǎo)、警力合理配置為手段、積極預(yù)防和精確打擊為目標(biāo)的“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”戰(zhàn)略。實(shí)踐證明，這種新警務(wù)理念和戰(zhàn)略已取得了明顯成效。世界著名犯罪學(xué)家艾黎克森指出，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的警察必須從傳統(tǒng)熟練工種發(fā)展成為一個(gè)知識(shí)行業(yè)，并作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)信息的管理中心，在處理和減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中扮演核心角色。［3］因此，在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”中，警察與犯罪的較量則更多地體現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)代科技手段和情報(bào)信息的掌握和運(yùn)用上。

二、西方發(fā)達(dá)國(guó)家“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”模式運(yùn)作機(jī)制的共同技術(shù)架構(gòu)

（一）強(qiáng)調(diào)情報(bào)產(chǎn)品的核心地位

情報(bào)產(chǎn)品在現(xiàn)代警務(wù)戰(zhàn)略中起核心作用。在傳統(tǒng)的警務(wù)工作模式中，警察也一直使用各種犯罪情報(bào)產(chǎn)品。但是，有關(guān)情報(bào)產(chǎn)品在傳統(tǒng)警務(wù)工作模式中的地位與在情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式中的地位有很大差別。在傳統(tǒng)的警務(wù)工作模式中，情報(bào)產(chǎn)品處于輔助性地位，而且往往是孤立的、靜態(tài)的。在情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)中，情報(bào)產(chǎn)品居于核心地位，是影響警務(wù)工作的關(guān)鍵性因素。在新的戰(zhàn)略中，情報(bào)產(chǎn)品是共享的、全面的、動(dòng)態(tài)的。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略認(rèn)為，只有把決策建立在及時(shí)、全面的情報(bào)產(chǎn)品基礎(chǔ)之上，才能保證決策的正確性與科學(xué)性，才能使實(shí)際的警務(wù)活動(dòng)有的放矢，才能真正收到預(yù)防和打擊犯罪的效果。

圖3 西方發(fā)達(dá)國(guó)家情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式運(yùn)作架構(gòu)

（二）強(qiáng)調(diào)信息共享和交流

情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式所強(qiáng)調(diào)的信息共享不僅是在警務(wù)主管部門內(nèi)部共享，更要在社會(huì)綜合治理的各個(gè)部門機(jī)構(gòu)間共享；不僅僅是對(duì)警務(wù)主管部門所有的信息進(jìn)行共享，也要對(duì)其他部門機(jī)構(gòu)的有關(guān)社會(huì)綜合治理信息進(jìn)行共享。在這種縱橫共享的基礎(chǔ)上，警務(wù)主管部門打破了門戶之見，打破了僵化體制，打破了信息孤島的局面。

（三）強(qiáng)烈依賴計(jì)算機(jī)技術(shù)和現(xiàn)代通信技術(shù)

計(jì)算機(jī)技術(shù)和現(xiàn)代通信技術(shù)是情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式建立的技術(shù)基礎(chǔ)。可以說(shuō)，沒有計(jì)算機(jī)技術(shù)，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)就只能停留在空想。一方面，它要以全面的、標(biāo)準(zhǔn)化的各種應(yīng)用數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)，把計(jì)算機(jī)統(tǒng)計(jì)、繪圖等技術(shù)手段充分運(yùn)用到對(duì)情報(bào)信息的分析、研判過(guò)程中；另一方面，要實(shí)現(xiàn)信息共享和協(xié)作更離不開網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和現(xiàn)代通信技術(shù)的支持。

（四）重視行動(dòng)總結(jié)

行動(dòng)總結(jié)是情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式的環(huán)節(jié)之一，是在戰(zhàn)術(shù)層次的警務(wù)活動(dòng)實(shí)施期間和終止后，對(duì)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行科學(xué)分析和整理，以形成新的情報(bào)源，反饋到情報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)，從而為新的情報(bào)決策服務(wù)。行動(dòng)總結(jié)包括6個(gè)方面的內(nèi)容：行動(dòng)情報(bào)評(píng)估，執(zhí)行任務(wù)情況的匯報(bào)記錄，檢查跟蹤，有關(guān)當(dāng)局的總結(jié)，結(jié)果分析，影響評(píng)估?？傊?，行動(dòng)總結(jié)是挖掘新的情報(bào)的重要和必要手段，是情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)這一系統(tǒng)工程不可或缺的環(huán)節(jié)。

“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”的運(yùn)作架構(gòu)是一個(gè)動(dòng)態(tài)開放的系統(tǒng)。隨著警務(wù)活動(dòng)的不斷深入和發(fā)展，情報(bào)的積累量會(huì)逐漸增大，對(duì)決策的影響會(huì)逐漸增強(qiáng)，主動(dòng)激發(fā)警務(wù)的動(dòng)力就越強(qiáng)，社會(huì)治安就越向有序發(fā)展。情報(bào)不斷得到反饋和修正，警務(wù)活動(dòng)的分析預(yù)測(cè)愈接近真實(shí)，對(duì)決策的影響就越有力，整個(gè)情報(bào)系統(tǒng)反過(guò)來(lái)就愈發(fā)有活力，愈發(fā)有效率，程序化程度愈高，發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題、解決新問(wèn)題的能力和品質(zhì)就越強(qiáng)。因?yàn)榫瘎?wù)實(shí)踐中會(huì)不斷產(chǎn)生新的問(wèn)題和新的情況，所以整個(gè)系統(tǒng)就會(huì)不斷解決處理新情況新問(wèn)題，從而不斷更新，不斷升級(jí)。［4］

三、西方發(fā)達(dá)國(guó)家“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”模式的原理分析

由于國(guó)情、警情不同，各國(guó)對(duì)“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”所下的定義和實(shí)施的工作模式不盡相同，但都是在傳統(tǒng)警務(wù)模式基礎(chǔ)上的警務(wù)理念和機(jī)制的創(chuàng)新，有著共同的工作原理。

2003年，美國(guó)天普大學(xué)刑事司法系杰瑞博士（JerryH.Ratcliffe）在澳大利亞的《犯罪與刑事司法的發(fā)展趨勢(shì)與問(wèn)題》雜志中發(fā)表了關(guān)于“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”的文章，介紹了“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”的原理圖（如圖-4所示），該圖展現(xiàn)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式的同一原理。在杭州“情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)”國(guó)際論壇上，他再次強(qiáng)調(diào)了這一原理，稱之為“3i評(píng)價(jià)模式”（3i分別代表Interpret/Influence/Impact）。其基本含義是，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)是情報(bào)產(chǎn)品對(duì)犯罪環(huán)境的分析解讀、對(duì)警務(wù)決策的影響和對(duì)犯罪環(huán)境的震懾的過(guò)程。具體而言，“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”是通過(guò)綜合收集、分析和使用情報(bào)，引導(dǎo)警務(wù)決策，提高警務(wù)效能，從而達(dá)到有效預(yù)防和打擊犯罪目的的警務(wù)戰(zhàn)略。其工作機(jī)理為，從犯罪環(huán)境中分析提煉情報(bào)，以情報(bào)影響領(lǐng)導(dǎo)決策，領(lǐng)導(dǎo)決策轉(zhuǎn)化為具體的資源調(diào)配和戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)行動(dòng)，最終改變犯罪環(huán)境，從而形成動(dòng)態(tài)的良性循環(huán)。

圖4 情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)原理示意圖［5］

“3i評(píng)價(jià)模式”假設(shè)：雖然犯罪環(huán)境的特性是動(dòng)態(tài)與變化，即無(wú)論從形態(tài)或是規(guī)模上都在運(yùn)動(dòng)變化，但對(duì)警務(wù)工作而言，犯罪環(huán)境的特性是穩(wěn)定的，是有規(guī)律可循的。警務(wù)工作要想有效地運(yùn)作，對(duì)犯罪環(huán)境的研究應(yīng)該是基礎(chǔ)。上述原理圖的內(nèi)涵可作如下解釋:

（一）對(duì)犯罪環(huán)境的解釋

這里所說(shuō)的犯罪環(huán)境，指的是犯罪行為人所處的社會(huì)環(huán)境，包括其吃、住、行、銷、玩等行為涉及的場(chǎng)所、事件、人員、物品等眾多因素。警務(wù)工作就是要從動(dòng)態(tài)變化的犯罪環(huán)境中，不斷采集其中的犯罪動(dòng)態(tài)信息，并有效解讀和控制。［6］通常，解讀犯罪環(huán)境由警察機(jī)關(guān)的情報(bào)部門完成，但警察與“兄弟機(jī)關(guān)”信息部門之間的合作也是必不可少的。

（二）情報(bào)產(chǎn)品確定并影響決策者

情報(bào)產(chǎn)品確定并影響決策者需要考慮兩個(gè)關(guān)鍵要素：

其一，誰(shuí)是情報(bào)產(chǎn)品確定的最佳人選？不同類型的情報(bào)產(chǎn)品具有不同的特征，對(duì)問(wèn)題和形勢(shì)的反映的側(cè)重點(diǎn)也不同。最優(yōu)秀的人才不一定是最佳的人選，決策者一定要適合情報(bào)產(chǎn)品的類型。例如，刑事犯罪情報(bào)產(chǎn)品，其內(nèi)容包括犯罪嫌疑人的基本情況、作案手段、時(shí)空條件等。這類情報(bào)產(chǎn)品決定了其確定的決策者必須熟悉刑事偵查業(yè)務(wù)，了解發(fā)案區(qū)域的犯罪記錄和發(fā)展情況。

其二，改變決策者的思維定勢(shì)，以便孕育新的戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術(shù)行動(dòng)。情報(bào)產(chǎn)品是動(dòng)態(tài)更新的，因而會(huì)對(duì)決策者的思維方式產(chǎn)生一定的影響。人們習(xí)慣于以一定的思維方式思考問(wèn)題、作出決定，往往使自己固步自封。動(dòng)態(tài)更新的情報(bào)產(chǎn)品可以激活決策者的思維，在思考時(shí)產(chǎn)生各種遐想，拓寬思路，激發(fā)靈感，迸發(fā)出新的思想火花。

（三）決策者改變犯罪環(huán)境

不論警察部門在前期作了多少努力，一旦在最后一個(gè)階段決策者沒有影響和改變犯罪環(huán)境、降低犯罪率，那么整個(gè)工作過(guò)程毫無(wú)價(jià)值而言。［7］根據(jù)情景預(yù)防理論，犯罪與環(huán)境有密切聯(lián)系，因此決策者一要有熱情，二要有技能，探索犯罪規(guī)律，并采用多種主動(dòng)先發(fā)的措施改變犯罪環(huán)境。在降低犯罪率方面，警察部門的能力是有限的，但是這并不意味著他們不能有所作為，用有限的能力盡自己最大的努力，通過(guò)對(duì)情報(bào)產(chǎn)品的分析解讀，針對(duì)具體問(wèn)題尋求相應(yīng)的措施，不斷改善犯罪環(huán)境。

上述原理體現(xiàn)出“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”區(qū)別于傳統(tǒng)警務(wù)模式的三個(gè)主要特征：

一是情報(bào)在警務(wù)戰(zhàn)略中居于核心地位。在傳統(tǒng)的警務(wù)模式中，情報(bào)往往被神秘化或部門化，并以孤立、零散或靜態(tài)的形式出現(xiàn)，因而只能起到輔助警務(wù)的作用。在“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”戰(zhàn)略中，情報(bào)則是多種信息渠道的產(chǎn)物，不僅包括技術(shù)手段偵查所得，而且更多的是源于一線警察的日常工作、社區(qū)公眾以及其他執(zhí)法和社會(huì)部門，因此它是一個(gè)綜合的“大情報(bào)”，是對(duì)犯罪環(huán)境的全面解讀，具有全面、動(dòng)態(tài)和共享的特點(diǎn)。惟其如此，情報(bào)成為影響警務(wù)決策的關(guān)鍵因素，引領(lǐng)防范，指導(dǎo)打擊，在警務(wù)工作中居于核心地位。

二是以情報(bào)為基礎(chǔ)的決策是警務(wù)戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于警察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)有掌控警務(wù)資源、決定戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)的重要職責(zé)，其決策正確與否關(guān)乎警務(wù)工作的成敗。只有依靠準(zhǔn)確、及時(shí)、全面的情報(bào)作出決策，警務(wù)資源才能得以合理配置，警務(wù)效能才能得到最大發(fā)揮，情報(bào)才能真正成為整個(gè)警務(wù)戰(zhàn)略的主導(dǎo)因素。

三是主動(dòng)預(yù)防、精確打擊是警務(wù)戰(zhàn)略的突出成效。由于情報(bào)的預(yù)警和引導(dǎo)作用在情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略中得到充分發(fā)揮，增強(qiáng)了警務(wù)工作的預(yù)見性、針對(duì)性和有效性，使得預(yù)防更加主動(dòng)、打擊更加精確。

［1］［2］Ufficulme Cullompton，Devon．Inteligence-led policing，London：Willian Publishing Culmcott House Mill Street，2007．19．

［3］劉伯祥．公安工作與和諧社會(huì)[M]．北京：群眾出版社 ，2006．91．

［4］陳云騰，馮元．情報(bào)引導(dǎo)警務(wù)工作模式研究[J]．浙江公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2006（4）．

［5］Jerry H·Ratcliffe．Intelligence-led Policing[J]．Australian Instituteof CriminologyTrend&Issues inCrimeandCriminal Justice，2003(4)．

［6］王大偉，馬麗蕓．歐美情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)研究[J]．中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（2）．

［7］馬麗蕓．歐美情報(bào)信息導(dǎo)向警務(wù)對(duì)我國(guó)警務(wù)改革的啟示[J]．中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（3）．

【責(zé)任編校：邊 草】

Common Analysis of"Intelligence-led Policing"Model of Western Developed Countries

(1.Hainan Sanya Police Security Bureau,Sanya 572000,China；2.Chinese People's Public Security University,Beijing 100038,China)

The history of the study showed intelligence-led policing in Britain,the United States,Australia and other western developed countries has had nearly 20 years.It is more mature and perfect than our country.In these countries,the conceptandpromotion ofintelligence-ledpolicingbasedon similar social-developmentandthebackgroundofpolicepractice,so they have the same mode of operation of the technical architecture and the common operating principle.

western developed countries;intelligence-led policing;technical architecture;principles

D631

A

16732391（2010）04—0090—04

20100322

田孝良(1982)，男，山東菏澤人，海南省三亞市公安局國(guó)保支隊(duì)；張曉菲(1981)，女，黑龍江牡丹江人，中國(guó)人民公安大學(xué)博士研究生，中央司法警官學(xué)院警察管理系講師。