郭會玲，蔣 敬，黨建喜

（1.南京森林警察學(xué)院，江蘇南京210046；

2.國家林業(yè)局西北林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，陜西西安710048）

非法占用農(nóng)用地罪犯罪對象林地之司法認(rèn)定

郭會玲1，蔣 敬1，黨建喜2

（1.南京森林警察學(xué)院，江蘇南京210046；

2.國家林業(yè)局西北林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，陜西西安710048）

在分析我國林地管理有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合非法占用農(nóng)用地罪的立法原意，對非法占用農(nóng)用地罪犯罪對象之一的林地的司法認(rèn)定問題進(jìn)行分析，探討認(rèn)定林地的依據(jù)。

非法占用農(nóng)用地罪；林地；司法認(rèn)定

《中華人民共和國刑法修正案（二）》（以下簡稱為《刑法修正案（二）》）為了懲治毀林開墾和亂占濫用林地的犯罪，切實保護(hù)森林資源，將刑法第三百四十二條修改為:“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的行為，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”將林地納入刑法直接保護(hù)的范疇，體現(xiàn)了國家對林地資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境安全的高度重視。為了保障《刑法修正案（二）》的貫徹實施，《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2005〕15號）（以下簡稱《解釋》）第一條規(guī)定:“違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農(nóng)作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進(jìn)行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，并具有下列情形之一的，屬于《中華人民共和國刑法修正案（二）》規(guī)定的數(shù)量較大，造成林地大量毀壞，應(yīng)當(dāng)以非法占用農(nóng)用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金：（一）非法占用并毀壞防護(hù)林地、特種用途林地數(shù)量分別或者合計達(dá)到五畝以上；（二）非法占用并毀壞其他林地數(shù)量達(dá)到十畝以上；（三）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規(guī)定的林地，數(shù)量分別達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上；（四）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規(guī)定的林地，其中一項數(shù)量達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上，且兩項數(shù)量合計達(dá)到該項規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)?！贝艘?guī)定對破壞林地資源構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪的客觀要件作了較詳細(xì)的解釋，解決了司法實踐中認(rèn)定該種犯罪較長時間法律依據(jù)缺失的困局。但是，在司法實踐中，對《解釋》第一條的適用上還存在諸多困惑，尤其在是對林地的認(rèn)定上，由于刑法以及相關(guān)司法解釋都沒有給出具體規(guī)定，關(guān)于“何為林地”的問題，在司法實踐中見仁見智，［1］影響了《刑法修正案（二）》的實施，不利于對這類犯罪行為的打擊。本文試對非法占用農(nóng)用罪犯罪對象之一的林地認(rèn)定問題作一探討。

一、我國立法對林地概念的規(guī)定及其評析

（一）國家立法方面

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）提出林地的概念但未進(jìn)行解釋。《中華人民共和國森林法實施條例》（以下簡稱《森林法實施條例》）第二條第四款規(guī)定：“林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民規(guī)劃的宜林地。”該規(guī)定從行政法規(guī)的層面上對林地的外延做了界定，但并未對林地的內(nèi)涵作明確的解釋，沒有給出林地明確的含義，只是從生物學(xué)、環(huán)境資源學(xué)的角度對林地作了一定的描述。

（二）地方立法方面

《廣東省林地管理辦法》（1998年1月18日頒布實施）第三條規(guī)定：“林地系指林業(yè)用地，包括郁閉度零點三以上（當(dāng)然這里的”郁閉度“應(yīng)當(dāng)隨著森林法的修改而及時加以修改）的喬木林地、竹林地、經(jīng)濟(jì)林地、灌木林地、疏林地、新造林地、采伐跡地、火燒跡地、苗圃地和國家規(guī)劃的宜林地，以及國營林業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位經(jīng)營范圍內(nèi)的各類土地。（法律法規(guī)另有規(guī)定的除外）”

《湖北省林地管理條例》（1997年8月15日頒布實施）第二條規(guī)定：“林地系指林業(yè)用地，包括郁閉度零點三以上（當(dāng)然這里的”郁閉度“應(yīng)當(dāng)隨著森林法的修改而及時加以修改）的喬木林地、竹林地、經(jīng)濟(jì)林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地、苗圃地和縣級以上人民規(guī)劃的宜林地，以及國有林業(yè)單位經(jīng)營范圍內(nèi)的其他用地。”

這兩個地方立法將林地界定為林業(yè)用地，其外延顯然要比《森林法實施條例》規(guī)定的林地范圍廣。

（三）國家有關(guān)技術(shù)法規(guī)關(guān)于林地概念的規(guī)定

《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）（中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會2007年8月10日聯(lián)合發(fā)布）規(guī)定：林地，指生長喬木、竹類、灌木的土地，及沿海生長紅樹林的土地。包括跡地，不包括居民點內(nèi)部的綠化林木用地，以及鐵路、公路、征地范圍內(nèi)的林木，以及河流、溝渠的護(hù)堤林。包括：

有林地，是指樹木郁閉度≥0.2的喬木林地，包括紅樹林地和竹林地

灌木林地，是指灌木覆蓋度≥40%的林地

其他林地，包括疏林地（指樹木郁閉度≥0.1、＜0.2的林地）、未成林地、跡地、苗圃等林地。

作為國家標(biāo)準(zhǔn)的《土地利用現(xiàn)狀分類》對林地界定比《森林法實施條例》要明確具體，首先給出了林地這一概念的內(nèi)涵，其次對其外延作出了明確的劃分，并且將沿海生長紅樹林的土地劃歸為林地。《土地利用現(xiàn)狀分類》確定的土地利用現(xiàn)狀分類，是基于全國土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的需要，嚴(yán)格按照管理需要和分類學(xué)的要求，對土地利用現(xiàn)狀類型進(jìn)行歸納和劃分，［2］是從資源管理的視角對林地這一概念進(jìn)行界定。

國家林業(yè)局頒布（2003年4月）的《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定》（以下簡稱《技術(shù)規(guī)定》）作為統(tǒng)一全國森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也對林地作了規(guī)定，明確林地包括：有林地（包括喬木林、紅樹林、竹林）、疏林地、灌木林地（指灌木覆蓋度≥30%的林地）、未成林造林地、苗圃地、無立木林地（采伐跡地、火燒跡地和其它無立木林地）、宜林地以及輔助生產(chǎn)林地，并且對各種林地都給出了明確的含義?？梢钥闯銎鋵α值氐幕径x是用來發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的土地。它是從林地資源的管理、保護(hù)、利用的技術(shù)層面來界定林地概念的。

綜上所述，我國從法律（即《土地管理法》和《森林法》）的層面提出了林地的概念，但未給出林地概念的含義，從界定林地概念的法律位階來看，最高的是行政法規(guī)即《森林法實施條例》，地方性法規(guī)和地方規(guī)章結(jié)合本地區(qū)的實際情況也給出了林地的概念，林地資源管理部門的有關(guān)技術(shù)法規(guī)從技術(shù)的層面對林地以及各種林地的含義作了界定。它們對林地概念的界定基本一致，但因出于不同的目的、基于不同的需求和角度，對林地概念的劃分也存在一定的差異，這也是造成司法實踐中對林地認(rèn)定困難的重要原因。

二、非法占用農(nóng)用地罪中的林地之司法認(rèn)定

林地不僅是一個生物學(xué)、資源學(xué)上的概念，同時也是一個法律概念，在法律上有其特定的含義。就刑法的規(guī)定來看，非法占用農(nóng)用地罪屬于法定犯，其罪狀屬于空白罪狀，犯罪構(gòu)成的若干問題需要根據(jù)土地管理法、森林法等法律、法規(guī)的規(guī)定來確定。當(dāng)然有關(guān)犯罪對象之一的林地，其含義也不可能在刑法中加以具體規(guī)定，林地的界定有賴于林地管理法律、法規(guī)等有關(guān)規(guī)定。上述有關(guān)林地概念的規(guī)定存在一定的沖突，該如何來認(rèn)定林地呢？在筆者看來，可從以下幾個方面把握。

（一）《森林法實施條例》第二條第四款有關(guān)林地概念的規(guī)定，是認(rèn)定林地的基本法律依據(jù)

為了保持法律體系內(nèi)在的和諧統(tǒng)一，維護(hù)法律的尊嚴(yán)和公平實施，對同一事項的規(guī)定要求，下位法與上位法應(yīng)保持一致，當(dāng)下位法與上位法發(fā)生沖突時，上位法優(yōu)于下位法，應(yīng)當(dāng)選擇適用上位法。［3］在上述規(guī)定林地概念的國家立法和地方立法中，有關(guān)林地的含義不一致時，司法實踐中認(rèn)定林地時應(yīng)當(dāng)適用《森林法實施條例》第二條第四款有關(guān)林地概念的規(guī)定。另外，根據(jù)《刑法修正案（二）》和《解釋》的立法原意，上述地方立法中有關(guān)林地概念的外延顯然過大，不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大了林地的范圍，司法實踐中有可能導(dǎo)致定罪的擴(kuò)大化。

（二）林地的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合《土地利用現(xiàn)狀分類》和《技術(shù)規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定

林地是一個法律概念，作為法律概念必須具有可量度性和可操作性，應(yīng)有其具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，［4］否則在司法實踐中就難以適用。雖然《森林法實施條例》對林地概念作了一定的界定，但只是一個概括性的規(guī)定，在司法實踐中缺乏可操作性，譬如何為喬木林地、何為竹林地、采伐跡地以及如何具體認(rèn)定等等，這些問題《森林法實施條例》并未給出規(guī)定，而這些缺失應(yīng)當(dāng)由《土地利用現(xiàn)狀分類》和《技術(shù)規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定加以彌補(bǔ)，《技術(shù)規(guī)定》明確了每一種林地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。因此，必要的技術(shù)規(guī)范也是司法實踐中認(rèn)定林地必不可少的。在此需要說明的是，《土地利用現(xiàn)狀分類》和《技術(shù)規(guī)定》對灌木林地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，前者規(guī)定灌木林地是指灌木覆蓋度≥40%的林地，后者將灌木林地規(guī)定為灌木覆蓋度≥30%的林地，在司法實踐中應(yīng)當(dāng)適用哪個規(guī)定呢？筆者認(rèn)為，對《土地利用現(xiàn)狀分類》和《技術(shù)規(guī)定》的地位和效力進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆治鼍筒浑y解決此問題?，F(xiàn)行的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007），是由中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會在2007年8月10日聯(lián)合發(fā)布，它屬于國家標(biāo)準(zhǔn)，而《技術(shù)規(guī)定》（2003年4月發(fā)布）關(guān)于灌木林地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)屬于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，顯然國家標(biāo)準(zhǔn)的地位和效力要高于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，況且該國家標(biāo)準(zhǔn)也新于《技術(shù)規(guī)定》這個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。因此，灌木林地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適用《土地利用現(xiàn)狀分類》的有關(guān)規(guī)定。

基于以上分析，根據(jù)《森林法實施條例》有關(guān)林地的概念，結(jié)合《土地利用現(xiàn)狀分類》和《技術(shù)規(guī)定》有關(guān)林地認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，下列土地認(rèn)定為林地：

1）生長郁閉度大于等于0.1的喬木、竹類、沿海紅樹林的土地；

2）生長覆蓋度大于等于40%灌木的土地；

3）人工造林、飛播造林和封山育林后不到成林年限，尚未郁閉但有成林希望的土地；

4）林木被采伐或火燒后5年未更新的土地；

5）粗放經(jīng)營的核桃、板栗、柿子等干果果樹的土地；

6）林地中，修筑的直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的設(shè)施，如培育苗木（苗圃）、種子生產(chǎn)、存儲種子等的土地；

7）用于樹木科研、試驗、示范的林業(yè)基地（不包括其教學(xué)樓、實驗樓等建設(shè)用地）

8）林地中，不以交通為主要目的的集材道、運(yùn)材道等的土地；

9）鐵路、公路等建設(shè)用地具備征地手續(xù)，征地范圍以外生長喬木、竹類、灌木并符合林地標(biāo)準(zhǔn)的土地；

10）鐵路、公路等建設(shè)用地沒有征地手續(xù)，農(nóng)村道路、溝渠等，其兩側(cè)毗鄰用于防護(hù)行樹以外生長喬木、竹類、灌木的土地；

11）林帶覆蓋的土地。喬木林帶，一般指喬木2行以上（含2行）且行距≤4m時，林冠寬度（林冠垂直投影）小于圖上2mm，且連續(xù)面積大于等于圖上15mm。當(dāng)喬木林帶的缺損長度超過林帶寬度3倍時，應(yīng)視為兩條林帶，兩平行林帶的帶距≤8m時按片狀喬木林調(diào)查。灌木林帶，一般指灌木2行以上（含2行）且行距≤2m時，覆蓋寬度小于圖上2mm且連續(xù)面積大于等于圖上15mm。當(dāng)灌木林帶的缺損長度超過林帶寬度3倍時，應(yīng)視為兩條林帶，兩平行灌木林帶的帶距≤4m時按片狀灌木林調(diào)查；

12）居民點以外森林公園、自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園等中生長喬木、竹類、灌木的土地；

13）固定用于林木育苗的土地；

14）農(nóng)村居民點四周用于防風(fēng)的林地；

15）林果間作，以林為主的土地等。

下列土地不能確認(rèn)為林地：

1）城市、建制鎮(zhèn)內(nèi)部（包括其內(nèi)部公園），種植綠化林木的土地；

2）與農(nóng)村居民點四周相連（距最外圍界線不大于圖上0.2mm）且不夠最小上圖標(biāo)準(zhǔn)，生長零星喬木、竹類、灌木的土地；

3）林帶一般為1行喬木或灌木的土地；

4）墓地中生長喬木、竹類、灌木的土地；

5）森林公園、自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園等中修建的建（構(gòu)）筑物的土地；

6）臨時用于樹木育苗的耕地。

（三）有關(guān)防護(hù)林地、特種用途林地的認(rèn)定

《解釋》第一條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，…造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，并具有下列情形之一的，屬于《中華人民共和國刑法修正案（二）》規(guī)定的'數(shù)量較大，造成林地大量毀壞'，應(yīng)當(dāng)以非法占用農(nóng)用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金：（一）非法占用并毀壞防護(hù)林地、特種用途林地數(shù)量分別或者合計達(dá)到五畝以上；（二）非法占用并毀壞其他林地數(shù)量達(dá)到十畝以上；…”

上述規(guī)定對非法占用防護(hù)林地、特種用途林地與其他林地規(guī)定了不同的定罪標(biāo)準(zhǔn)。因此，司法實踐中認(rèn)定犯罪時不僅需要界定林地，而且還要區(qū)分是防護(hù)林地、特種用途林地還是其他林地，因為林地的類別不同，定罪量刑的標(biāo)準(zhǔn)也就不同。防護(hù)林地、特種用途林地基于其林地資源的生態(tài)內(nèi)涵［5］以及其他內(nèi)涵，法律規(guī)定了低于其他林地的定罪標(biāo)準(zhǔn)，界定是防護(hù)林地、特種用途林地還是其他林地，在某些情況下就成為確定定罪量刑的關(guān)鍵。

那么，什么是防護(hù)林地、特種用途林地，它們又該如何認(rèn)定呢？《森林法》把森林分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種用途林，卻并未規(guī)定什么是林地以及林地的類別，而是由《森林法實施條例》第二條第四款加以規(guī)定，即“林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民規(guī)劃的宜林地。”由此不難看出，森林法對森林種類的劃分是按照利用森林的主導(dǎo)目的為標(biāo)準(zhǔn)，但對林地的劃分卻是以林地的狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果是林種與林地種類不對應(yīng)，按照前述的林地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)無從區(qū)分《解釋》中的防護(hù)林地、特種用途林地或其他林地，這一問題的破解可從《森林法實施條例》第八條的規(guī)定中尋找答案，該條規(guī)定：國家重點防護(hù)林和特種用途林的確定，由國務(wù)院林業(yè)主管部門提出意見，報國務(wù)院批準(zhǔn)公布；地方重點防護(hù)林和特種用途林的確定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門提出意見，報本級人民政府批準(zhǔn)公布；其他防護(hù)林、用材林、特種用途林以及經(jīng)濟(jì)林、薪炭林，由縣級人民政府林業(yè)主管部門根據(jù)國家關(guān)于林種劃分的規(guī)定和本級人民政府的部署組織劃定，報本級人民政府批準(zhǔn)公布。這實際上已經(jīng)為防護(hù)林地和特種用途林地等的劃分提供了一個基本規(guī)定。

至于具體如何劃分還得按照《技術(shù)規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定?！都夹g(shù)規(guī)定》第十條按照主導(dǎo)功能的不同將森林資源分為生態(tài)公益林(地)和商品林(地)二個類別。所謂生態(tài)公益林(地)是以保護(hù)和改善人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡、保存種質(zhì)資源、科學(xué)實驗、森林旅游、國土保安等需要為主要經(jīng)營目的的森林、林木、林地，包括防護(hù)林和特種用途林。生態(tài)公益林按事權(quán)等級劃分為國家公益林(地)和地方公益林(地)。

1.國家公益林(地)，是由地方人民政府根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定劃定，并經(jīng)國務(wù)院林業(yè)主管部門核查認(rèn)定的公益林（地），包括森林、林木、林地。劃分標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行林策發(fā)[2001]88號《國家公益林認(rèn)定辦法(暫行)》和林策發(fā)[2004]94號《國家林業(yè)局財政部重點公益林區(qū)劃界定辦法》。

2.地方公益林(地)，是由各級地方人民政府根據(jù)國家和地方的有關(guān)規(guī)定劃定，并經(jīng)同級林業(yè)主管部門核查認(rèn)定的公益林（地），包括森林、林木、林地。

由此可知，防護(hù)林地和特種用途林地就是生態(tài)公益林地，由地方各級人民政府按照森林法、國家相關(guān)的技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及地方的有關(guān)規(guī)定劃定，并經(jīng)國務(wù)院林業(yè)主管部門或者地方林業(yè)主管部門核定。據(jù)此，司法實踐中當(dāng)林權(quán)不清或無林權(quán)證時，應(yīng)當(dāng)以國務(wù)院林業(yè)主管部門或地方各級林業(yè)主管部門核查認(rèn)定的防護(hù)林地或特種用途林地的相關(guān)文件以及相關(guān)的調(diào)查規(guī)劃設(shè)計文件，來作為認(rèn)定防護(hù)林地和特種用途林地的依據(jù)。

［1］吳鵬.關(guān)于辦理破壞林地資源刑事案件的討論 [EB/OL].（2007-06-19）.[2009-02-20].http://www.forest.haikou.gov.cn/lyzt/zjlt/fzgd02.html.

［2］李煒,吳永高.土地調(diào)查應(yīng)采用土地分類國家標(biāo)準(zhǔn).[EB/OL].（2008-05-12）.[2009-02-20]. http://www.lrlaw.com.cn/Web-Views/content_redian.aspx?ID=136.

［3］舒國瀅.法理學(xué)階梯[M].北京:清華大學(xué)出版社,2006:84-85.

［4］黃松有.《中華人民共和國物權(quán)法》條文理解與適用[M].北京:人民法院出版社,2007:326-327.

［5］蘇祖云,費世民,李裕.新時期林地資源管理問題的重新認(rèn)識及其可持續(xù)利用對策[J].林業(yè)資源管理,2007(3):1-6.

【責(zé)任編校：陶 范】

Judicial Identification of Forest Land as Object of Crime of Unlawfully Occupies Farmland

(1.Nanjing Forest police College,Nanjing 210046,China;2.Northwest Institute of Forest Inventory,Planning and Design,Xi'an 710048,China)

Based on the analysis of relevant laws andregulations of forest management,and combinedwith the legislative intent of crime of unlawfully occupies farmland,this article makes analysis on judicial identification of forest land as its object,and discusses identification foundation of forest land.

crime of unlawfully occupies farmland;forest land；judicial identification

D924.3

A

1673 2391（2010）04—0029—04

20100521

郭會玲（1963），女，陜西渭南人，副教授，主要從事林業(yè)資源環(huán)境法律教學(xué)和科研工作。

國家林業(yè)局林業(yè)軟件學(xué)研究項目（2010-R05）階段性成果。