鄭州市規(guī)劃勘測設計研究院 鄭方芳

近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的空間管制研究

鄭州市規(guī)劃勘測設計研究院 鄭方芳

空間管制作為一種有效而適宜的資源配置調節(jié)方式，日益成為區(qū)域規(guī)劃尤其是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的重要內容。通過劃定區(qū)域規(guī)劃內不同建設發(fā)展特性的類型區(qū)，制定其分區(qū)開發(fā)標準和控制引導措施，可協(xié)調社會、經濟與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，解決空間發(fā)展的利益矛盾，通過空間管制發(fā)揮政府在空間開發(fā)與空間結構變化中的引導與控制作用。

一、空間管制理論模式分析

1.城市增長管理模式。城市增長管理模式興起于美國。二戰(zhàn)后蓬勃興起的建設開發(fā)熱潮，造成城市無限制的低密度蔓延，人們開始質疑、檢討、反思此種以土地、環(huán)境為代價的增長模式，對土地開發(fā)活動進行管制，制定更加完善的發(fā)展建設措施，成為各地方政府關注的熱點問題?！霸鲩L管理”作為一種新的嘗試性管理模式，被指出并應用于美國許多城市的建設發(fā)展管理中。

2.空間準入制度的建立與準入門檻的設定?？臻g管制的有效實施，應以建立“空間準入”制度為核心，為各類開發(fā)建設活動設定“準入門檻”，達到引導控制目的，即“分而治之”。根據(jù)不同的地域功能、空間資源特色、開發(fā)潛力，從空間范圍上劃定不同的管制區(qū)域，制定相應空間利用引導對策和限制策略。

3.以協(xié)調性為主的控制引導。空間協(xié)調包括兩層含義：首先是指同一區(qū)域范圍內，不同類型管制分區(qū)間的協(xié)調，表現(xiàn)為不同性質開發(fā)行為與資源保護的協(xié)調，如城鎮(zhèn)建設占用耕地與土地資源保護協(xié)調、開敞空間侵蝕與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調等。其次是指超越行政轄區(qū)之外的管制協(xié)調，其實際操作難度往往大于前者。因此，除制定相應規(guī)劃對策外，更為重要的是建立健全的行政協(xié)調機制，以來在相互沖突的發(fā)展目標間尋求最佳平衡狀態(tài)。

二、近郊小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的空間管制規(guī)劃

1.空間管制的原則。

（1）區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)一體化原則。經濟成長的創(chuàng)新機制，并不局限于傳統(tǒng)城市空間，而完全有可能在其他空間優(yōu)先發(fā)展。從區(qū)域整體協(xié)調發(fā)展角度看，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設引導，將是空間管制的重要內容。

（2）生態(tài)優(yōu)先原則。城市化加速，社會經濟結構、空間結構、城市規(guī)模的迅速變化，尤其是近郊城鎮(zhèn)中建設用地的無序擴張，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問題。保護脆弱的生態(tài)環(huán)境，為人們提供更多開敞空間，實現(xiàn)社會、經濟與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是空間管制的重要原則之一。

（3）設施共享、節(jié)約土地原則。存在于同一區(qū)域環(huán)境下各城鎮(zhèn)單體間協(xié)調發(fā)展，遵循上一層次區(qū)域層面所確立的規(guī)劃管制要求，重大基礎設施遵循共享原則，避免重復建設，形成區(qū)域協(xié)調發(fā)展的空間布局，逐步消除城鎮(zhèn)經濟的“二元”結構差異。

2.規(guī)劃內容。根據(jù)各種資源的空間分布特征及相關發(fā)展條件因素分析，可將鎮(zhèn)域用地分為適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)三大區(qū)域。通過管制區(qū)的劃分，在不同區(qū)域實施不同的管制措施，形成協(xié)調發(fā)展、各種資源合理布局的區(qū)域。

（1）適建區(qū)。主要指鎮(zhèn)區(qū)，它的建設應以節(jié)約集約利用土地為原則，合理布局各功能組團，限制盲目發(fā)展，嚴格控制建設用地指標，重點建設鎮(zhèn)區(qū)中心及臨主要道路建筑景觀，完善鎮(zhèn)區(qū)市政基礎設施及道路交通條件，達到新農村建設要求。

（2）限建區(qū)。限制建設區(qū)原則上不應安排建設項目，同時范圍內的工業(yè)企業(yè)應逐步遷出，對分散的村民居民區(qū)進行拆遷合并，原有的基本農田用地必須予以嚴格保護。確有必要在限建區(qū)進行建設時，必須建立“空間準入”制度，控制項目的性質、規(guī)模和開發(fā)強度。

（3）禁建區(qū)。禁止建設區(qū)是保障城市安全的重要地帶，原則上禁止任何城市建設行為。

3.實施機制。

（1）法律保障?？臻g管制作為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的組成之一，應當具有相應的法律地位、對嚴格控制地區(qū)的開發(fā)建設行為必須用法律進行約束，在空間規(guī)劃的立法框架基礎上，確定實施程序和相應政策、措施。

（2）政策措施。面對不斷受市場經濟影響的城市發(fā)展環(huán)境，管制政策、措施的制定應考慮其市場運行的可能性，利用經濟調控與競爭平衡實現(xiàn)資源最優(yōu)分配。在空間分區(qū)管制中，對涉及不同部門、機構和跨行政區(qū)劃的重大空間資源的利用，可通過政策協(xié)商、建立多部門綜合協(xié)調機制等方式推動空間管制的有效實施。

（3）反饋機制。區(qū)域層面的規(guī)劃實施，具有單向控制引導特征，即傳統(tǒng)的自上而下型管理模式，強硬的指令性使其成為一種絕對的政府行為，缺乏靈活性。而跨轄區(qū)的重大空間資源協(xié)調管制，涉及多個行政單元主體的利益平衡，因此要在“自上而下”和“自下而上”之間尋求雙向互動式管理模式。如利用咨詢、討論、交流等非約束性的程序，強調公眾參與，強調后續(xù)規(guī)劃的補充和調整，以完善區(qū)域層面空間管制指導的可操作性。

三、結語

空間管制作為引導控制各類空間資源整合利用的增長管理模式，為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實施提供了可能。目前還只是偏重于空間管制的規(guī)劃內容編制，而對具體的土地利用開發(fā)行為的控制引導，仍缺乏有效規(guī)劃管理實施。因此在完善管制內容可操作性的同時，應加強對政府投資導向與市場調控結合的雙軌式管制策略研究，以增強空間管制的實效性，有利于城市總體規(guī)劃更好的編制和實施。