封春榮

一、《辦法》立法必要性

大型游樂設(shè)施在運營使用過程中具有驚險、刺激等特點，受到廣大游客特別是年輕游客的喜愛。但是，由于大型游樂設(shè)施運行速度快、運行高度高、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等因素，容易產(chǎn)生事故隱患，運營安全風(fēng)險很大，一旦發(fā)生事故，將直接損害到人民群眾的人身和財產(chǎn)安全。

上世紀(jì)九十年代起，我國開始加強(qiáng)對大型游樂設(shè)施的監(jiān)督管理，先后制定有《游藝機(jī)和游樂設(shè)施安全監(jiān)督管理規(guī)定》、《游樂園管理規(guī)定》、《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》等部門規(guī)章。2003年3月，國務(wù)院以第373號令頒布了《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（以下簡稱《條例》），正式將大型游樂設(shè)施納入特種設(shè)備進(jìn)行安全監(jiān)察管理。本市根據(jù)《條例》等規(guī)定，加強(qiáng)了對大型游樂設(shè)施的安全監(jiān)察，使本市大型游樂設(shè)施運營安全總體處于受控狀態(tài)。

近年來，本市大型游樂設(shè)施運營業(yè)快速發(fā)展，呈現(xiàn)出數(shù)量大、品種多、結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜、運行驚險刺激大等特點，流動式運營（嘉年華）、主題公園等運營方式越來越多，迪斯尼樂園有望落戶本市，一些個體工商戶也參與其中。大型游樂設(shè)施運營業(yè)的發(fā)展對安全管理提出了更高的要求，現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章已經(jīng)不能滿足本市對大型游樂設(shè)施安全管理的要求，有的已經(jīng)廢止。為了適應(yīng)大型游樂設(shè)施運營業(yè)的發(fā)展，保證廣大游客的人身安全，進(jìn)一步加強(qiáng)大型游樂設(shè)施運營安全管理，有必要根據(jù)《條例》等規(guī)定，在總結(jié)本市多年來安全管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定《辦法》，以進(jìn)一步細(xì)化和落實運營單位安全責(zé)任，完善運營安全管理制度。

二、《辦法》適用范圍

目前，本市投入運營的大型游樂設(shè)施已達(dá)333臺（套），分布于66家公園和游樂場所等，絕大部分是由外省市生產(chǎn)或者國外進(jìn)口。根據(jù)對大型游樂設(shè)施大量事故的分析，絕對大部分事故都是由于運營單位主體責(zé)任不落實，違章指揮、違規(guī)操作等原因造成的，運營安全是大型游樂設(shè)施安全的主要方面。為了使立法更具針對性，《辦法》的制定圍繞大型游樂設(shè)施的設(shè)置和人員管理、安全運營管理、檢驗檢測、監(jiān)督管理等進(jìn)行，適用于大型游樂設(shè)施運營的安全管理。

鑒于個體工商戶、或者其他單位也在從事大型游樂設(shè)施運營活動，《辦法》規(guī)定以大型游樂設(shè)施開展經(jīng)營性運營活動的個體工商戶或者其他單位也是運營單位主體，應(yīng)當(dāng)依法從事運營活動，并對運營安全承擔(dān)責(zé)任，解決了實際監(jiān)管中無法可依的現(xiàn)象。

此外，本市還有相當(dāng)一部分對公眾開放的非經(jīng)營性大型游樂設(shè)施，同樣存在著事故隱患和運營安全風(fēng)險。由于《條例》僅適用于經(jīng)營性活動的大型游樂設(shè)施，《辦法》第三十九條規(guī)定對公眾開放的非經(jīng)營性大型游樂設(shè)施的運營安全管理，參照本辦法執(zhí)行。因此，相關(guān)運營單位也應(yīng)當(dāng)參照《辦法》的規(guī)定落實安全責(zé)任，加強(qiáng)對大型游樂設(shè)施的安全管理。

三、《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》共八章四十條，圍繞運營使用各環(huán)節(jié)的特點和要求，主要規(guī)范以下十方面內(nèi)容。

（一）明確了質(zhì)量監(jiān)督部門及相關(guān)部門的管理職責(zé)

為了進(jìn)一步明確政府及相關(guān)部門的管理職責(zé)，《辦法》針對目前大型游樂設(shè)施設(shè)置和運營多樣化的實際，建立了齊抓共管的安全管理體制。區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)督促本行政區(qū)域內(nèi)大型游樂設(shè)施的安全監(jiān)督管理工作，協(xié)調(diào)解決相關(guān)重大問題；市和區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大型游樂設(shè)施運營安全的監(jiān)督管理；安全生產(chǎn)、綠化市容、旅游、體育等行政管理部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)同實施本辦法。

《辦法》還從四個方面強(qiáng)化了質(zhì)量監(jiān)督部門的監(jiān)管責(zé)任：

一是細(xì)化了安全檢查和巡查制度。質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)對運營單位定期進(jìn)行安全檢查，經(jīng)常性地組織開展現(xiàn)場巡查，在節(jié)假日前和旅游旺季到來前增加巡查次數(shù)。檢查和巡查要作記錄，并由檢查和巡查人員簽字后保存?zhèn)洳??！掇k法》對安全檢查和現(xiàn)場巡查的內(nèi)容作了具體規(guī)定。

二是強(qiáng)化了監(jiān)管措施。對運營單位違反安全管理規(guī)定的行為或者大型游樂設(shè)施存在事故隱患的，質(zhì)量監(jiān)督部門可以根據(jù)實際情況作出暫停使用、停止使用或者需要進(jìn)一步技術(shù)鑒定的決定，直至依法責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓。對有證據(jù)表明不符合安全技術(shù)規(guī)范要求或者存在嚴(yán)重事故隱患的大型游樂設(shè)施，可以依法采取查封或者扣押措施，提高了監(jiān)管執(zhí)行力。

三是確立了信息公布制度。要求質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門每年向社會公布一次本市大型游樂設(shè)施安全狀況，內(nèi)容包括大型游樂設(shè)施數(shù)量、種類以及事故情況、原因分析、防范對策等。

四是強(qiáng)化了監(jiān)管部門對運營單位安全管理的指導(dǎo)。要求質(zhì)量監(jiān)督部門制定大型游樂設(shè)施安全管理制度大綱的示范文本，并向社會公布；對運營單位開展的安全管理人員、操作人員和維修保養(yǎng)人員安全教育和培訓(xùn)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；對流動式大型游樂設(shè)施運營活動進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；對運營單位應(yīng)急預(yù)案的編制和演練進(jìn)行指導(dǎo)等。

（二）明確了推行安全責(zé)任保險制度

開展特種設(shè)備責(zé)任保險，發(fā)揮保險在突發(fā)事件預(yù)防、處置和恢復(fù)重建等方面的作用，是保護(hù)公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)不受侵害、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要手段，是落實企業(yè)主體責(zé)任、提高企業(yè)風(fēng)險管理意識和風(fēng)險抵御能力的重要舉措?！稐l例》鼓勵實行特種設(shè)備責(zé)任保險制度。日前，本市開展了特種設(shè)備責(zé)任保險的課題研究和實踐探討。為此，《辦法》結(jié)合本市實際，明確規(guī)定本市推行大型游樂設(shè)施安全責(zé)任保險制度，鼓勵運營單位投保相關(guān)安全責(zé)任險，以提高運營單位的安全管理水平和事故賠付能力。

（三）落實了設(shè)置大型游樂設(shè)施的安全責(zé)任

設(shè)置大型游樂設(shè)施包括采購、安裝、檢驗、登記等環(huán)節(jié)，是運營安全的重要方面，《辦法》補(bǔ)充和強(qiáng)化了運營單位在設(shè)置大型游樂設(shè)施各環(huán)節(jié)的安全責(zé)任。

一是查驗相關(guān)資料。運營單位在購買或者租賃大型游樂設(shè)施時，應(yīng)當(dāng)查驗制造許可證、設(shè)計文件鑒定報告、產(chǎn)品使用說明書等相關(guān)資料，以確保設(shè)施是有資質(zhì)的企業(yè)依法制造的。如果是已登記使用過的設(shè)施，還應(yīng)當(dāng)查驗安全技術(shù)檔案和質(zhì)量監(jiān)督部門出具的特種設(shè)備注冊登記證明。

二是選擇有資格安裝單位。運營單位安裝大型游樂設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)選擇具有相應(yīng)安裝資格的單位進(jìn)行安裝。

三是申請監(jiān)督檢驗。運營單位要憑安裝單位出具的自檢合格報告向特種設(shè)備檢驗檢測機(jī)構(gòu)申請監(jiān)督檢驗，取得安全檢驗合格標(biāo)志后，方可投入使用。

四是使用前注冊登記。運營單位應(yīng)當(dāng)在大型游樂設(shè)施投入使用前，持相關(guān)資料向質(zhì)量監(jiān)督部門申請注冊登記。

（四）強(qiáng)化了流動式運營活動的監(jiān)管措施

近年來，本市經(jīng)常出現(xiàn)大型游樂設(shè)施流動式運營活動，典型的是“嘉年華”。由于大型游樂設(shè)施拆裝搬遷多、運營使用頻率高、作業(yè)人員流動大等原因，安全風(fēng)險更大。為此，《辦法》對流動式運營活動的管理提出了特別要求，規(guī)定活動承辦單位應(yīng)當(dāng)在活動舉辦前60日，將活動名稱、時間、地點、主要內(nèi)容、運營單位、負(fù)責(zé)人以及大型游樂設(shè)施名稱、數(shù)量等情況書面告知區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門。質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)對流動式運營活動的安全管理進(jìn)行指導(dǎo)，督促運營單位申請監(jiān)督檢驗、設(shè)備登記和開展人員培訓(xùn)，并在運營過程中加強(qiáng)現(xiàn)場監(jiān)督檢查。

（五）細(xì)化了作業(yè)人員的職責(zé)

作業(yè)人員是大型游樂設(shè)施運營安全的直接保障。明確作業(yè)人員的職責(zé)，對于落實安全責(zé)任具有重要意義。《辦法》規(guī)定運營單位應(yīng)當(dāng)配備以下三類作業(yè)人員，并履行相應(yīng)職責(zé)：一是安全管理機(jī)構(gòu)或者專職安全管理人員，主要負(fù)責(zé)本單位運營安全的內(nèi)部監(jiān)督；二是設(shè)施操作人員，負(fù)責(zé)本單位每一臺設(shè)施的安全操作；三是維修保養(yǎng)人員，負(fù)責(zé)本單位設(shè)施的日常檢查、維修、保養(yǎng)等。以上三類人員，都應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)的特種設(shè)備作業(yè)人員資格?！掇k法》同時全面細(xì)化了各類作業(yè)人員的職責(zé)。

《辦法》還規(guī)定運營單位應(yīng)當(dāng)對作業(yè)人員定期進(jìn)行安全教育和培訓(xùn)，保證其具備與崗位職責(zé)相適應(yīng)的技術(shù)能力和安全作業(yè)知識。相關(guān)培訓(xùn)記錄，應(yīng)當(dāng)至少保存3年備查。

（六）強(qiáng)化了安全運營管理要求

運營單位是大型游樂設(shè)施運營安全的第一責(zé)任人，《辦法》從五方面強(qiáng)化了運營單位的安全管理要求。

一是建立和執(zhí)行安全管理制度。鑒于一些運營單位制定的制度不全、內(nèi)容不完整、執(zhí)行不力等情況，《辦法》規(guī)定安全管理制度應(yīng)當(dāng)包括崗位責(zé)任制度、安全檢查制度、安全操作規(guī)程、維修保養(yǎng)制度、培訓(xùn)考核制度等。同時要求市質(zhì)量監(jiān)督部門制定大型游樂設(shè)施安全管理制度大綱的示范文本，并向社會公布。

二是建立應(yīng)急處置機(jī)制。為提高應(yīng)急處置能力，迅速有效地控制事故，減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，《辦法》要求運營單位應(yīng)當(dāng)編制至少包括事故預(yù)警預(yù)防措施、應(yīng)急處置程序、應(yīng)急技術(shù)措施等六方面內(nèi)容的應(yīng)急預(yù)案，報區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門備案，并適時組織應(yīng)急預(yù)案演練，提高應(yīng)急救援的技術(shù)水平和熟練程度。

三是規(guī)定了現(xiàn)場安全防護(hù)措施。運營單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)運行區(qū)域周圍具體情況，設(shè)置隔離護(hù)欄或者采取其他隔離措施、安全防護(hù)網(wǎng)、人行通道和安全疏散通道，夜間運營的要設(shè)置充足的照明。運營單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)大型游樂設(shè)施的運行特點，在醒目位置設(shè)置安全注意事項和警示標(biāo)志，標(biāo)明乘坐大型游樂設(shè)施的禁忌病癥、乘客身高年齡等限制、由成年人陪同乘坐的要求、禁止乘客進(jìn)入的區(qū)域等。

四是明確了全面檢查和保養(yǎng)的責(zé)任。大型游樂設(shè)施因經(jīng)受可能影響其安全技術(shù)性能的火災(zāi)、水淹、雷擊、大風(fēng)等自然災(zāi)害、以及發(fā)生事故等原因停止使用，或者自行停止使用1年以上的，運營單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面檢查和保養(yǎng)，確認(rèn)正常后方可繼續(xù)使用。

五是明確了轉(zhuǎn)讓、出租、委托經(jīng)營等相關(guān)各方的責(zé)任。在用的大型游樂設(shè)施因轉(zhuǎn)讓、出租、委托經(jīng)營等導(dǎo)致實際運營單位發(fā)生變動的，新的運營單位應(yīng)當(dāng)辦理注冊登記變更手續(xù)。未辦理變更手續(xù)的，原運營單位不得移交使用；發(fā)生安全責(zé)任事故的，仍由原運營使用單位承擔(dān)安全責(zé)任。

（七）建立了安全評價制度

由于本市大型游樂設(shè)施發(fā)展較早，運營5年以上的設(shè)施約占總量的50%，10年以上的約占總量的20%，有的已經(jīng)達(dá)到了設(shè)計使用年限，其中一些由于設(shè)計、制造上的保證還能繼續(xù)使用?！掇k法》在《條例》規(guī)定的報廢制度基礎(chǔ)上，結(jié)合實際，建立了安全評價制度，規(guī)定運營單位對超過設(shè)計使用年限的大型游樂設(shè)施，需要繼續(xù)使用的，應(yīng)當(dāng)委托具備大型游樂設(shè)施相應(yīng)制造資格的單位進(jìn)行安全評價，確定繼續(xù)使用的條件和期限，并報質(zhì)量監(jiān)督部門備案。該制度解決了超過設(shè)計使用年限的設(shè)施繼續(xù)使用有一定風(fēng)險，但又不宜強(qiáng)制報廢的監(jiān)管難題。為確保評估的準(zhǔn)確，《辦法》規(guī)定安全評價單位應(yīng)當(dāng)對其評價結(jié)果負(fù)責(zé)。

（八）明確了場地提供者的責(zé)任

近年來，部分公園、體育場、游樂場等經(jīng)常將場地提供給運營單位開展運營活動，出了安全問題又相互推諉，甚至找不到運營單位。為了落實場地提供者的安全責(zé)任，《辦法》規(guī)定為他人提供大型游樂設(shè)施運營場地的經(jīng)營管理者，應(yīng)當(dāng)督促、協(xié)助運營單位加強(qiáng)安全管理；發(fā)現(xiàn)事故隱患或者其他異常情況的，應(yīng)當(dāng)要求運營單位及時處理，并報告區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門。

（九）明確了檢驗檢測機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)事故隱患的報告和處置職責(zé)

特種設(shè)備檢驗檢測機(jī)構(gòu)承擔(dān)著大型游樂設(shè)施監(jiān)督檢驗和定期檢驗的法定任務(wù)，是確保大型游樂設(shè)施安全的重要環(huán)節(jié)。鑒于技術(shù)優(yōu)勢和工作便利，檢驗檢測機(jī)構(gòu)有能力發(fā)現(xiàn)設(shè)施是否存在事故隱患。為此，《辦法》規(guī)定，檢驗檢測機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)運營單位在用的大型游樂設(shè)施存在事故隱患或者其他異常情況的，應(yīng)當(dāng)以書面形式告知運營單位。如果發(fā)現(xiàn)大型游樂設(shè)施存在重大問題，還應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)當(dāng)日告知運營單位立即停止使用，同時報告區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門，并配合質(zhì)量監(jiān)督部門進(jìn)行處理。這些重大問題包括生產(chǎn)、安裝、維修單位未取得相應(yīng)資格的；未依法辦理注冊登記的；已經(jīng)報廢或者應(yīng)當(dāng)報廢的；未經(jīng)監(jiān)督檢驗、定期檢驗或者經(jīng)檢驗不合格的；存在其他嚴(yán)重事故隱患的。

（十）法律責(zé)任

法律責(zé)任是落實各項制度的重要保證?！掇k法》在《條例》的基礎(chǔ)上，對運營單位、流動式運營活動的承辦單位、場地提供者、檢驗檢測機(jī)構(gòu)等違反《辦法》的行為設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任。同時，對行政機(jī)關(guān)工作人員違反《辦法》，不履行或者不正確履行法定職責(zé)規(guī)定了相應(yīng)的責(zé)任。