成建蘭

【摘要】公共政策執(zhí)行處于十分重要的地位,它直接影響著公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)。公共政策在執(zhí)行過程中,由于各種因素的影響,容易導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣,出現(xiàn)偏差和變異等現(xiàn)象。本文分析了政策執(zhí)行難的各種表現(xiàn),結(jié)合三個具體的實例,探討了導(dǎo)致其產(chǎn)生的一些原因,以此為問題的解決提供參考,從而促進(jìn)公共政策執(zhí)行有效性的提高。

【關(guān)鍵詞】公共政策;困難;表現(xiàn);成因

公共政策執(zhí)行是國家行政機(jī)關(guān)及其組成人員通過運用各種手段,將公共政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實,從而實現(xiàn)公共政策目標(biāo)的一種行為。政策執(zhí)行在政策過程中具有十分重要的地位,它是實現(xiàn)公共政策目標(biāo)的關(guān)鍵。然而,公共政策執(zhí)行的過程不可能是一帆風(fēng)順的,由于多種原因,在公共政策的實際執(zhí)行中,常常會出現(xiàn)失真、偏差和扭曲等諸多變異,導(dǎo)致公共政策不能得到完全的實行,執(zhí)行的結(jié)果往往不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

一、公共政策“執(zhí)行難”的表現(xiàn)

(一)“執(zhí)行難”的界定

公共政策“執(zhí)行難”,一般是假定所要執(zhí)行的公共政策本身是科學(xué)和合理的,是出于長遠(yuǎn)利益的考慮,符合發(fā)展的要求,但在具體的執(zhí)行過程中,政策不被執(zhí)行或者執(zhí)行走樣,出現(xiàn)變異、扭曲等問題的現(xiàn)象。

就公共政策執(zhí)行的實踐來看,政策不被執(zhí)行的情況發(fā)生的很少,或者是幾乎沒有,政策執(zhí)行難主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行走樣,即執(zhí)行中出現(xiàn)失真、偏差和扭曲等諸多問題。在分析公共政策“執(zhí)行難”的表現(xiàn)的時候,主要探討的是該方面的表現(xiàn)。

(二)公共政策執(zhí)行走樣的表現(xiàn)

1、替換性執(zhí)行公共政策

替換性政策執(zhí)行是指當(dāng)執(zhí)行機(jī)關(guān)和部門所執(zhí)行的政策對自己不利時,執(zhí)行者就制定與上級政策表面一致,實際上卻違背上級政策的實施方案,使上級的政策難以得到貫徹、落實。這就是所謂的“掛羊頭、賣狗肉”、“上有政策、下有對策”。2

2、選擇性執(zhí)行公共政策

選擇性執(zhí)行是指有些地區(qū)和單位對所執(zhí)行的公共政策進(jìn)行“過濾”或者“各取所需”,或者“截留其中某些部分”,或者“曲解適用范圍”,或者“打擦邊球”。

3、附加性執(zhí)行公共政策

附加性執(zhí)行是指在在政策執(zhí)行過程中由執(zhí)行機(jī)關(guān)或執(zhí)行人員將自己的意志非法粘附在公共政策之上,附加了一些不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容,盲目擴(kuò)大政策外延,以執(zhí)行國家公共政策為名,推行反映自身利益的“土政策”、“土規(guī)定”,使執(zhí)行復(fù)雜化,影響了目標(biāo)的實現(xiàn)。

4、形式性執(zhí)行公共政策

只做表面文章,在組織,人員,資金上沒有真正到位。或坐觀其變,等新政策出臺,看上面的態(tài)度,看其他執(zhí)行者的情況。很容易喪失實施公共政策的良機(jī),使公共政策成為一紙空文。

5、機(jī)械性執(zhí)行公共政策

公共政策這種執(zhí)行或者表現(xiàn)為無視公共政策的精神實質(zhì),不考慮客觀環(huán)境條件,對相關(guān)問題不能因時、因事、因地做出具體分析,機(jī)械地照搬其他地區(qū)、部門或行業(yè)的公共政策;或者表現(xiàn)為無視公共管理中各種新情況、新問題、新特點,機(jī)械照搬陳舊的、過時的公共政策;或者無視公共事務(wù)的時效性,在公共政策不到位的情況下,面對亟須解決的公共事務(wù)問題無所作為,因坐等上級政策而喪失解決問題的最佳時機(jī)。

二、公共政策“執(zhí)行難”的原因分析

1、不同相關(guān)群體,尤其是政策制定者和執(zhí)行者之間的利益矛盾

公共政策就其本質(zhì)而言是對公共利益與社會價值的權(quán)威性分配。在利益多元化情況下,不同的利益主體存在著利益差異和不同的利益取向,而政策無法使不同階層和個人、不同地域和部門的利益都得到表達(dá)和滿足.政策執(zhí)行困難,很大程度上是由政策制定者與執(zhí)行者在利益上的沖突造成的,而利益集團(tuán)間的沖突,使政策執(zhí)行難上加難。

2、公共政策落實方面存在問題

該主要體現(xiàn)在以下兩個方面:一是公共政策落實的力度和決心不夠,相關(guān)責(zé)任不明確,這導(dǎo)致了政策執(zhí)行者容易出現(xiàn)敷衍和形式性地執(zhí)行公共政策,使政策走樣;二是政策落實的策略不當(dāng),容易出現(xiàn)過于集體性的“一刀切”現(xiàn)象,表現(xiàn)為執(zhí)行者機(jī)械性地執(zhí)行公共政策。

3、公共政策對象對政策的不同反應(yīng)造成潛在阻礙

一項公共政策的出臺往往涉及多元利益群體的利益,是各方利益的整合,自然公共政策對象對這項公共政策就會有不同的反映:從政策那里得到好處的部分利益群體就會贊成這項政策;既沒得到好處也沒受到損失的部分利益群體對此項政策的態(tài)度就不是十分明朗;而利益受到這項政策損害的那部分利益群體就會旗幟鮮明地反對這項政策,千方百計地阻撓這項政策的執(zhí)行。

4、政策執(zhí)行者的素質(zhì)問題,存在某些認(rèn)知缺陷

任何一項政策最終要靠執(zhí)行者來實施。現(xiàn)實中的政策“執(zhí)行難”,執(zhí)行中出現(xiàn)扭曲和變異在很大程度上是由于政策執(zhí)行者的素質(zhì)不高,存在認(rèn)知等方面缺陷所造成的。政策執(zhí)行者由于缺乏必要的知識和能力,對某項政策理解不透,思想上受到拜金主義、功利主義、本位主義和官僚主義影響,政策水平和管理水平低下等原因,使得公共政策無法實現(xiàn)既定的目標(biāo)。

5、公共政策環(huán)境與資源的問題

公共政策的執(zhí)行是一個多因素綜合的結(jié)果,政策資源在其中發(fā)揮著重要的作用,但是在現(xiàn)實的公共政策執(zhí)行中,政策資源匾乏或不到位的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了它的執(zhí)行。

6、體制方面的問題

造成公共政策難以執(zhí)行還有一個重要因素就是體制問題。

首先,責(zé)任追究制度。在我國,責(zé)任追究制度還不十分健全,責(zé)任后果時常沒有明確的人員來承擔(dān),或者部門之間相互推諉,以至于最后不了了之有時即便有了明確的責(zé)任人,也沒有很好的懲罰措施。這在前面的政策落實中已進(jìn)行了說明。

其次,監(jiān)督機(jī)制。在我國,監(jiān)督機(jī)制不完善,監(jiān)督力度不夠,監(jiān)督方式欠理想。人民代表大會沒有充分的發(fā)揮它的監(jiān)督功能,黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)由于體制上的依附關(guān)系也沒能充分地發(fā)揮它的監(jiān)督功能,新聞等媒體在我國發(fā)揮的監(jiān)督作用也是十分有限的。

最后,溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。政策的執(zhí)行是個系統(tǒng)工程,需要各方面的溝通協(xié)調(diào)和配合。但是現(xiàn)實中,溝通協(xié)調(diào)的渠道十分不暢,各部門各自為政,相沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生。

參考文獻(xiàn)

[1] 葉靜.試析公共政策執(zhí)行中的“上有政策,下有對策”現(xiàn)象[J].公共行政 黨政干部論壇,2004(3):29

[2] 張為波,王莉.試論公共政策執(zhí)行的阻礙因素及對策[J].西南民族大學(xué)學(xué)報.人文社科版,2005(3):173