■鄭磊

民主從平等起步

■鄭磊

前不久，萬眾矚目的選舉法修正案（草案）提交全國人大常委會(huì)審議。而其中最引人關(guān)注的，是草案明確提出，各級(jí)人大的代表名額，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則進(jìn)行分配。這意味著，城鄉(xiāng)之間選舉權(quán)的不平等將成為歷史。

民主是這個(gè)時(shí)代最響亮的口號(hào)之一，因?yàn)樗鼮楝F(xiàn)代社會(huì)的任何組織與任何決策提供了主要的合法性資源。民主無處不在，選舉是其最典型的體現(xiàn)形式，選票是其標(biāo)志性的物質(zhì)載體。在我國，人民代表大會(huì)制度是根本制度，而這項(xiàng)根本制度的基礎(chǔ)是選舉制度。可以說，選舉乃江山社稷的基石。

2009年10月27日，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案（草案）》被提請(qǐng)十一屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議，由此啟動(dòng)了選舉法自1979年修訂以來的第五次修改程序。12月23日，十一屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)該修正案草案又進(jìn)行了第二次審議。

城鄉(xiāng)同比擴(kuò)大民主

在此次的選舉法修正案（草案）中，諸多要點(diǎn)頗受關(guān)注。例如，新設(shè)專章強(qiáng)化“選舉機(jī)構(gòu)”、規(guī)范并細(xì)化選舉與罷免程序、確保應(yīng)有適量基層代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表總名額上限提高。但其中最大的亮點(diǎn)，莫過于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同比選舉各級(jí)人大代表、“四分之一條款”壽終正寢。

所謂“四分之一條款”，是指農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)。這可以追溯到我國1953年制定的第一部選舉法。1995年對(duì)現(xiàn)行選舉法的第三次修改，則使這個(gè)比例成為全國、省、自治區(qū)以及縣、自治縣、市轄區(qū)三級(jí)人大中城鄉(xiāng)代表所代表的人口基數(shù)的通行比例。有人贊之以符合國情的創(chuàng)舉，有人貶之為破壞選舉平等的謬見?！八姆种粭l款”，在許多人眼里，幾乎成為中國選舉法的代名詞。

此次修改程序，正是在修改“四分之一條款”的呼聲中被觸發(fā)的。它是本次修改的最大重點(diǎn)，其他修改內(nèi)容只是順帶統(tǒng)籌考慮的必要修改。也因?yàn)槿绱?，這次幅度并不算大的修改受到媒體廣泛而持續(xù)的關(guān)注。

選舉法修正案（草案）明確寫道，全國人大代表名額與地方各級(jí)人大代表名額，分別根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)或本行政區(qū)域的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則進(jìn)行分配。與此前法律文本相比較，選舉法修正案（草案）的修改建議實(shí)現(xiàn)了“雙重統(tǒng)一”。

一是城鄉(xiāng)統(tǒng)一。此前的文本中規(guī)定，即使是同一級(jí)人大的代表，會(huì)因?yàn)槠涑鲎赞r(nóng)村與城鎮(zhèn)的不同，而在所代表的人口基數(shù)上出現(xiàn)4∶1的差別。本次修改取消了這項(xiàng)差別，而將每一代表所代表的人口基數(shù)鎖定為1∶1。

二是各級(jí)各類人大統(tǒng)一。在“四分之一條款”盛行的選舉法文本中，各級(jí)人大、同級(jí)各類行政區(qū)人大的城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)之間的差值并不完全統(tǒng)一，4∶1的比例通行于全國、省級(jí)的省、自治區(qū)兩類行政區(qū)，地市級(jí)的自治州以及縣級(jí)的縣、自治縣這四級(jí)六類行政區(qū)的人大；省級(jí)的直轄市、地市級(jí)的市、縣級(jí)的市轄區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大這四級(jí)五類行政區(qū)的人大不適用4∶1的比例；此外，縣、自治縣在特殊情形下，其城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)之間的差值也不限于4∶1的比例，而可以是小于4∶1直至1∶1。本次修改取消了這種繁瑣的差別，將全國五級(jí)十一類行政區(qū)的人大的城鄉(xiāng)代表所代表人口數(shù)統(tǒng)一到1∶1。

城鄉(xiāng)同比的三階段歷程

改革開放以來，我國現(xiàn)行選舉法的歷次修改沿著“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的路徑展開，正在進(jìn)行中的第五次修改將是這一路徑中濃墨重彩的點(diǎn)睛之筆。放眼共和國成立以來的選舉制度，城鄉(xiāng)之間選舉權(quán)的平等前后經(jīng)歷了三個(gè)階段。推動(dòng)這三個(gè)階段發(fā)展的，主要有兩大原因：一個(gè)是城鄉(xiāng)人口比例，另一個(gè)是政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展水平。

第一個(gè)階段是多項(xiàng)城鄉(xiāng)比例共存時(shí)期，始于1953年我國第一部選舉法的頒布實(shí)施。

這部選舉法規(guī)定城鄉(xiāng)人大代表可以代表不同的選民人數(shù)，全國為8∶1，省級(jí)為5∶1，縣級(jí)為4∶1。也就是說，在選舉全國人大代表時(shí)，農(nóng)村每一位選民的實(shí)際選舉權(quán)只有城市每一位選民1/8；而在選舉省、縣人大代表時(shí)，農(nóng)村選民的實(shí)際選舉權(quán)是城鎮(zhèn)選民的1/5、1/4。

如此規(guī)定與我國當(dāng)時(shí)人口構(gòu)成的工農(nóng)比例、城鄉(xiāng)比例相差懸殊相關(guān)聯(lián)。1953年，我國農(nóng)村和城鎮(zhèn)的居民的人數(shù)比例為87∶13，如果按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分配代表名額，農(nóng)民代表將占近九成的代表比例，大大超過工人及其他各界代表的比例，會(huì)把人代會(huì)開成“農(nóng)民代表大會(huì)”。因此，受到城鄉(xiāng)人口比例等各種因素的制約，1953年選舉法雖然通過規(guī)定“每一選民只有一個(gè)投票權(quán)”確立了選舉平等原則，但這只能在同一選區(qū)選民之間、同一選舉單位選舉人之間做到這種平等，而在城鄉(xiāng)之間，還無法完全做到。

為此，鄧小平1953年在作選舉法草案的說明時(shí)，一方面指出：“只有這樣規(guī)定，才能真實(shí)地反映我國的現(xiàn)實(shí)生活，才能使全國各民族各階層在各級(jí)人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇?，所以它不但是很合理的，而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的?！绷硪环矫嬗种赋觯骸半S著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度?！?/p>

第二個(gè)階段是統(tǒng)一的四分之一比例時(shí)期，始于1995年對(duì)現(xiàn)行選舉法的第三次修改。

農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的局面，存在了很長一段時(shí)期。1979年頒布現(xiàn)行選舉法時(shí)，這個(gè)比例也沒有大的改觀，再加上政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展情況的制約，現(xiàn)行選舉法沿用了1953年選舉法關(guān)于農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的三個(gè)比例。

改革開放后，我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面都有了長足的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口比例也發(fā)生了較大的變化。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，隨著城市化進(jìn)程加快，這個(gè)變化顯得更為突出。1995年，城鎮(zhèn)人口占全國人口總數(shù)的比例已從1953年的10.6%提高到21%。為了適應(yīng)這一新變化，1995年修改選舉法時(shí)，適當(dāng)縮小了農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，將省、自治區(qū)和全國這兩級(jí)人民代表大會(huì)中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，從原來的 5∶1、8∶1，統(tǒng)一修改為4∶1。

第三個(gè)階段是城鄉(xiāng)同比時(shí)期，將由選舉法第五次修改拉開序幕。

隨著時(shí)間的推移，我國的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)繼續(xù)發(fā)生著深刻的變化，城鄉(xiāng)差別日益縮小，農(nóng)民的民主法治意識(shí)也在不斷提高。根據(jù)人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，到2008年底，我國農(nóng)村人口占全國人口總數(shù)的比例已下降到54%。

2007年10月15日，在黨的十七大上，胡錦濤總書記在代表黨的十六屆中央委員會(huì)所作的報(bào)告中提出，要堅(jiān)定不移地發(fā)展社會(huì)主義民主政治，擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主，建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。這為現(xiàn)行選舉法的第五次修改提供了指導(dǎo)思想，選舉法修改列入了十一屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并列入2009年立法工作計(jì)劃。

2009年5月以來，全國人大法制工作委員會(huì)和常委會(huì)辦公廳有關(guān)局室、中組部等方面共同組成調(diào)研組，深入到廣東、河南、寧夏、遼寧、上海等8個(gè)省、市、區(qū)進(jìn)行調(diào)研，先后召開19次座談會(huì)，重點(diǎn)聽取對(duì)逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表問題的意見和對(duì)選舉法的其他修改意見。與此同時(shí)，法工委對(duì)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表涉及的代表名額分配問題，設(shè)定幾種方案進(jìn)行測(cè)算、比較，并委托各地人大常委會(huì)對(duì)本地區(qū)縣級(jí)以上人大代表名額的分配進(jìn)行測(cè)算，估計(jì)城鄉(xiāng)同比選舉代表可能發(fā)生的變化。

日前，選舉法修正案（草案）已經(jīng)經(jīng)過了十一屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議、第十二次會(huì)議的一審和再審。根據(jù)法工委的建議，在常委會(huì)會(huì)議充分審議后，草案將于2010年3月提請(qǐng)十一屆全國人大第三次會(huì)議審議。

城鄉(xiāng)同比揭開平等選舉新篇章

平等作為憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本原則、公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是選舉制度所包含的一項(xiàng)基本價(jià)值。在共和國60年來選舉制度的變革歷程中，平等價(jià)值不斷地被彰顯。

然而，平等有形式平等和實(shí)質(zhì)平等之分。形式平等是近代憲法確立的平等原理，強(qiáng)調(diào)抽象個(gè)體意義上的平等，也就是忽視具體個(gè)體之間的差別。形式平等是絕對(duì)的平等，當(dāng)它重視結(jié)果的平等時(shí)，就會(huì)淪為大鍋飯那樣的平均主義；當(dāng)它強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)的平等時(shí)，由于現(xiàn)實(shí)中個(gè)人的能力、財(cái)產(chǎn)等各個(gè)方面都存在不同程度的差異，抹殺差別地實(shí)現(xiàn)平等會(huì)導(dǎo)致在平等的名義下現(xiàn)實(shí)上的不平等。為此，現(xiàn)代憲法確立了新型的平等原理：實(shí)質(zhì)平等。這是一種相對(duì)的平等，它正視現(xiàn)實(shí)生活中人與人之間的差別，并將這些差別區(qū)分出哪些是合理的，哪些是不合理的。對(duì)于合理的差別，實(shí)質(zhì)平等允許基于這種差別而區(qū)別對(duì)待，例如，因?yàn)閯趧?dòng)付出的不同而獲得不同的報(bào)酬是符合實(shí)質(zhì)平等的。對(duì)于不合理的差別，實(shí)質(zhì)平等同樣不允許由此產(chǎn)生區(qū)別對(duì)待，例如，因?yàn)榍舐氄叩募灦槐讳浻谩?/p>

在選舉制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同比的進(jìn)程中，所貫徹的是實(shí)質(zhì)平等觀。實(shí)質(zhì)平等觀的關(guān)鍵，不在于首先比較兩項(xiàng)主體是否獲得相同待遇，而在于首先甄別導(dǎo)致區(qū)別的差別事由是否合理。選舉法并沒有從一開始就無視國情搞一刀切，而是根據(jù)當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展?fàn)顩r以及城鄉(xiāng)人口的比例數(shù)區(qū)別對(duì)待，這對(duì)于保證人大代表的廣泛性，尤其是保證工人階級(jí)和其他各界在各級(jí)人大代表中占相當(dāng)比例，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性是具有積極意義的，也有利于各級(jí)人大履行其職責(zé)。因此，城鄉(xiāng)代表合適的差別比例是符合實(shí)質(zhì)平等觀的，或者說，合適的差別比例并不是說明我國選舉制度的不平等，恰恰是我國選舉制度平等價(jià)值的體現(xiàn)。

然而，由于實(shí)質(zhì)平等觀總是和特定時(shí)期的國情相關(guān)聯(lián)，因此，曾經(jīng)符合實(shí)質(zhì)平等的城鄉(xiāng)比例，會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而體現(xiàn)為不平等。根據(jù)社會(huì)發(fā)展調(diào)整合適的城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)比例，也就構(gòu)成了我國選舉制度中城鄉(xiāng)比例不斷變化的原因。

選舉制度的平等價(jià)值包含了兩方面的內(nèi)涵：一人一票、同票同值。代表名額分配平等、每位代表所代表的人數(shù)相等既是同票同值的反映，也是一人一票的前提。只有確定合適的城鄉(xiāng)比例，才能完整地體現(xiàn)選舉制度的平等價(jià)值，而城鄉(xiāng)同比使這種完整的平等價(jià)值更為直觀地體現(xiàn)出來。

除了平等價(jià)值之外，選舉權(quán)普遍實(shí)現(xiàn)、直選程度提高、無記名投票等都是良好的選舉制度的題中之義。各項(xiàng)價(jià)值之間是相互關(guān)聯(lián)的，因此選舉法修正案（草案）除了城鄉(xiāng)同比的最大亮點(diǎn)外，還包括強(qiáng)調(diào)基層代表的數(shù)量、強(qiáng)化選舉委員會(huì)、明確秘密寫票處等重要內(nèi)容。而且，城鄉(xiāng)同比的推開，對(duì)于切實(shí)實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)普遍實(shí)現(xiàn)、適度提高直選程度、落實(shí)無記名投票都將發(fā)揮積極的作用。從這個(gè)意義上，城鄉(xiāng)同比將揭開中國選舉制度新的一頁，成為政治文明建設(shè)的新起點(diǎn)。