黃亞雄,賀正楚

(湖南工業(yè)大學(xué)師院校區(qū),湖南株洲 412007)

助學(xué)貸款信用體系基本框架的構(gòu)建＊

黃亞雄,賀正楚

(湖南工業(yè)大學(xué)師院校區(qū),湖南株洲 412007)

針對商業(yè)助學(xué)貸款信用體系建設(shè)中存在的問題及原因,構(gòu)建商業(yè)助學(xué)貸款信用體系的基本框架。這一基本框架包括:完善商業(yè)助學(xué)貸款信用法律法規(guī)體系、建立商業(yè)助學(xué)貸款的信用數(shù)據(jù)技術(shù)支撐體系、建立大學(xué)生信用評價體系、建立政府信用市場管理體系、建立全社會誠信教育體系、建立商業(yè)助學(xué)貸款失信懲戒機制。

助學(xué)貸款;信用體系;基本框架

我國助學(xué)貸款信用體系建設(shè)中,存在著助學(xué)貸款信用現(xiàn)況不佳、大學(xué)生誠信意識淡漠、誠信環(huán)境不佳、信用制度不健全、信用法制空白等問題[1]。產(chǎn)生這些問題的原因主要是,助學(xué)貸款政策本身不完善影響其執(zhí)行質(zhì)量、我國的個人信用系統(tǒng)不健全、商業(yè)銀行承擔(dān)著較大的風(fēng)險壓力影響其放貸積極性、還款期限短,就業(yè)形勢嚴峻,學(xué)生還款壓力大,導(dǎo)致還款率較低[2]。

完善我國助學(xué)貸款信用體系建設(shè)的根本措施,是盡快建立助學(xué)貸款信用體系。

助學(xué)貸款信用體系作為一種社會機制,主要包括:信用法律法規(guī)體系、信用數(shù)據(jù)技術(shù)支撐體系、學(xué)校建立大學(xué)生信用評價體系、信用市場監(jiān)管體系、誠信教育體系和失信懲戒法律法規(guī)等五個體系和一項法律要求。

一、完善助學(xué)貸款信用法律法規(guī)體系

制定與頒布有關(guān)助學(xué)貸款的法律與法規(guī),是各國實施助學(xué)貸款計劃的普遍做法,目的在于使助學(xué)貸款計劃具有法律保障。從國際上來看,大凡助學(xué)貸款計劃比較成功的國家,其助學(xué)貸款的法律都比較完備。如美國、日本、加拿大。1965年美國頒布的《高等教育法》可以說是一部助學(xué)貸款資助法,對有關(guān)助學(xué)貸款也作了詳細的規(guī)定。1944年日本議會通過了《日本育英會法》,使成立于1943年10月的日本育英會實施的助學(xué)貸款有了法律保障,并將育英會從一個純私人性質(zhì)的機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榘胝M織?！度毡居ā?984年和1993年兩次進行了修正。該法對育英會的機構(gòu)設(shè)置、管理結(jié)構(gòu)、貸款資金來源、貸款償還等都作了規(guī)定。為了具體實施貸款計劃還制定了《日本育英會法實施令》。1964年加拿大通過了《加拿大助學(xué)貸款法》,根據(jù)該法,加拿大設(shè)立了擔(dān)保助學(xué)貸款。該法規(guī)定了政府有責(zé)任讓學(xué)生獲得貸款。政府應(yīng)該通過制定政策,提供信息和服務(wù)讓貧困學(xué)生能最大可能獲得貸款,同時讓助學(xué)貸款計劃健康運行。牙買加1971年通過了《助學(xué)貸款基金法》,根據(jù)該法成立“助學(xué)貸款周轉(zhuǎn)基金”并由“助學(xué)貸款局”負責(zé)管理[3]。

我國《高等教育法》對助學(xué)貸款、學(xué)生勤工儉學(xué)、助學(xué)金有一個原則性規(guī)定。有關(guān)助學(xué)貸款雖然出臺了《關(guān)于助學(xué)貸款的管理規(guī)定(試行)》、《關(guān)于助學(xué)貸款管理的補充意見》和《助學(xué)貸款管理操作規(guī)程(試行)》等法規(guī)與政策性文件,但法規(guī)操作性仍然不強,如對貧困學(xué)生的評判標準也比較模糊;助學(xué)貸款實施過程中應(yīng)體現(xiàn)的公平性、透明性尚待完善等。另外,有關(guān)助學(xué)貸款的法規(guī)還屬于行政性法規(guī),其法律地位還比較低,強制性和約束力也不夠。這都反映相應(yīng)法律、法規(guī)在立法上的缺失,以致容易產(chǎn)生許多糾紛,糾紛產(chǎn)生后也難于通過法律途徑解決。這些年以來,助學(xué)貸款出現(xiàn)的各種問題,是與助學(xué)貸款缺乏穩(wěn)定而健全的法律、法規(guī)保障有很大關(guān)系的。

助學(xué)貸款經(jīng)過多年的實踐,許多問題也已經(jīng)暴露出來,應(yīng)該說,制定一部統(tǒng)一的綜合性的有關(guān)助學(xué)貸款法律的條件已經(jīng)成熟。助學(xué)貸款法應(yīng)該借鑒其它國家有關(guān)助學(xué)貸款立法的經(jīng)驗,總結(jié)助學(xué)貸款政策實踐的經(jīng)驗教訓(xùn),將助學(xué)貸款的政策目標,貸款參與主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,助學(xué)貸款管理機構(gòu)的權(quán)限,貸款對象的確定以及貸款標準、貸款利率、還款方式、借款催收方式以及拖欠的后果等等用法律的形式固定下來,使得助學(xué)貸款有法可依,有利于提高助學(xué)貸款工作的規(guī)范化和程序化,保證貸款的公正性、合法性和社會參與性,增強權(quán)威性或?qū)蛐?減少該工作隨意性和不確定性。因此,我國在立法上必須加快制定一部綜合性的《助學(xué)貸款法》。制定這部法律應(yīng)該借鑒其它國家助學(xué)貸款立法的經(jīng)驗,準確界定助學(xué)貸款的性質(zhì)、明確有關(guān)部門、當(dāng)事人的工作職責(zé),建立適合助學(xué)貸款特點的風(fēng)險預(yù)防和控制制度,完善激勵機制等。完善立法,規(guī)范政府、銀行、學(xué)生和學(xué)校的行為。對助學(xué)貸款的資金來源、發(fā)放機構(gòu)、申貸程序、貸款擔(dān)保和種類、償還辦法、減免條件、債務(wù)逾期或逃債處罰量刑等作出規(guī)定,切實加強對違約行為的經(jīng)濟、法律制裁等強制性約束。加強法制建設(shè),使助學(xué)貸款的開展有法可依,是保障助學(xué)貸款良性運轉(zhuǎn)的重要一環(huán)。

參照其他國家有關(guān)信用立法的經(jīng)驗,結(jié)合中國信用立法的現(xiàn)實情況,中國在建立助學(xué)貸款征信管理體系方面的相關(guān)立法應(yīng)該從兩個方面著手進行,一是修改或完善現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī),對提供不真實數(shù)據(jù)者進行懲罰。二是盡快出臺助學(xué)貸款征信數(shù)據(jù)開放和征信數(shù)據(jù)使用規(guī)范的新法案,例如《信用信息公開法》、《商業(yè)秘密法》、《隱私權(quán)法》、《消費信用保護法》、《商用信用報告法》等等,同時抓緊修改《統(tǒng)計法》、《檔案法》、《商業(yè)銀行法》、《公司法》、《反不正當(dāng)競爭法》和《破產(chǎn)法》等等。這些法律法規(guī)中應(yīng)該明確規(guī)定,何種助學(xué)貸款征信數(shù)據(jù)可以開放及其監(jiān)督機構(gòu)的責(zé)任,助學(xué)貸款征信數(shù)據(jù)的取得、處理和傳播的方式,助學(xué)貸款征信數(shù)據(jù)商業(yè)化的原則界定,數(shù)據(jù)商業(yè)化的經(jīng)營方式等等,其中出臺“界定數(shù)據(jù)開放范圍”的法律或法規(guī)是首要任務(wù)[4]。

二、建全助學(xué)貸款的信用數(shù)據(jù)技術(shù)支撐體系

實現(xiàn)助學(xué)貸款管理網(wǎng)絡(luò)化、信息化,是助學(xué)貸款順利開展的一項基礎(chǔ)性工程。建設(shè)助學(xué)貸款信息系統(tǒng),實現(xiàn)網(wǎng)上申請、審批、查詢、統(tǒng)計、咨詢服務(wù)等,可以極大地提高效率,節(jié)約成本,增加高校、銀行、政府管理部門和學(xué)生之間的信息交流和溝通,降低助學(xué)貸款的拖欠率,有利于助學(xué)貸款的風(fēng)險控制,有利于強化政府的宏觀管理與監(jiān)控能力。在美國和加拿大,聯(lián)邦政府建立了大型的國家助學(xué)貸款信息系統(tǒng),它可以完成助學(xué)貸款信息在不同機構(gòu)的充分流通,為各部門各機構(gòu)做出合理的決策奠定了堅實的事實基礎(chǔ)。在互聯(lián)網(wǎng)已普及的今天,應(yīng)充分利用強大的計算機網(wǎng)絡(luò)和信息管理系統(tǒng),這是助學(xué)貸款過程高效能運作的保障。建立助學(xué)貸款信息系統(tǒng),首先要建立助學(xué)貸款學(xué)生的個人信息檔案,將其納入電子化系統(tǒng)管理,逐步實現(xiàn)高校、銀行、政府管理部門間聯(lián)網(wǎng),以便于相互查詢,資源共享;其次,應(yīng)進一步簡化助學(xué)貸款申請和審批等程序,為助學(xué)貸款管理、跟蹤、查詢等提供便利;第三,應(yīng)加強畢業(yè)生債務(wù)確認和還貸跟蹤督促等配合工作,增進政府、銀行和高校之間的信任與合作。建立助學(xué)貸款信息系統(tǒng),是一個分批次、分階段的過程。2002年,教育部決定建立助學(xué)貸款學(xué)生信息查詢系統(tǒng),在高等學(xué)校學(xué)籍學(xué)歷查詢系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,建設(shè)助學(xué)貸款學(xué)生個人信息數(shù)據(jù)庫,進而建立專門的助學(xué)貸款信息系統(tǒng)[5]。

目前不少省市已經(jīng)開始了建立地方性助學(xué)貸款信息系統(tǒng)的探索,上海、江蘇、廣東等地已經(jīng)開通了助學(xué)貸款信息網(wǎng)。建議盡快開通“助學(xué)貸款信息系統(tǒng)工作網(wǎng)”,以實現(xiàn)網(wǎng)上申請、審核、發(fā)放、追貸、統(tǒng)計分析、保持信貸記錄等功能。

助學(xué)貸款管理系統(tǒng)模型,見圖1。統(tǒng)。它將是一個由銀行、大學(xué)生、高校和政府主管部門按不同權(quán)限共享的信息交換平臺,主要包括:在校大學(xué)生的個人經(jīng)濟狀況,助學(xué)貸款獲得者的信用記錄,助學(xué)貸款經(jīng)辦銀行的資信狀況,各高等院校組織實施助學(xué)貸款的情況,國家的有關(guān)政策變動等信息。通過對助學(xué)貸款信息系統(tǒng)的運用,可以實現(xiàn)如下功能:一是實現(xiàn)助學(xué)貸款網(wǎng)上申請、審核、發(fā)放等;二是了解助學(xué)貸款申請者的家庭經(jīng)濟、道德素質(zhì)以及學(xué)習(xí)情況,將錢貸給那些最需要資助且信用意識好的大學(xué)生;三是可以掌握獲貸大學(xué)生的動態(tài)信息,及時應(yīng)對一些意外情況(如學(xué)生出國、退學(xué)、意外傷亡等),跟蹤借款者去向,催促學(xué)生按時歸還貸款。四是統(tǒng)計報告各省市、各銀行、各高校的助學(xué)貸款詳細進展情況,為督促、平衡全國的助學(xué)貸款工作提供確實可靠的依據(jù)。

三、建立大學(xué)生信用評價體系

助學(xué)貸款是一種無擔(dān)保的信用貸款,因而個人信用制度是信用性貸款的基礎(chǔ)。我國個人信用制度建設(shè)開始于20世紀末,現(xiàn)在還處于起步階段。1999年5月,中國人民銀行批準在上海開展個人信用信息征集咨詢試點工作,兩年內(nèi)就采集了110萬人的個人信貸消息,包括貸款發(fā)放、歸還、逾期以及信用卡發(fā)放、透支等情況。在上海的各商業(yè)銀行都與該系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng),可通過一定的授權(quán)查詢有關(guān)信息。國務(wù)院還自1999年10月開始在全國建立和實行公民身份號碼制度。每個公民自出生之日起編寫唯一的、終生不變的身份代碼。為個人信用征詢系統(tǒng)在全國的建立奠定了重要的基礎(chǔ)。但這些工作還是剛剛開展,距離建立全面的個人信用制度的目標還比較遠[6,7]。

圖1 助學(xué)貸款管理系統(tǒng)模型圖

國家相關(guān)部門應(yīng)該在總結(jié)上海、廣東等地方助學(xué)貸款信息系統(tǒng)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,盡快建立全國聯(lián)網(wǎng)的助學(xué)貸款信息系

個人信用制度建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它的建立和完善需要制定并嚴格執(zhí)行有關(guān)信用的法律、法規(guī),需要政府有關(guān)部門如銀行、工商、稅務(wù)、海關(guān)、司法等密切合作,共同努力,也需要一些相關(guān)的其他社會制度的支持。實現(xiàn)信用信息資源共享,還需要提高整個社會的信息化水平。這是一個長期的、逐步實現(xiàn)的過程。在覆蓋全國的個人信用征詢系統(tǒng)建立之前,可以先建立針對大學(xué)生的信用征詢系統(tǒng)。在這方面,教育部已做了一些工作,以往幾屆貸款畢業(yè)生的數(shù)據(jù)采集工作已基本完成,該系統(tǒng)將由有關(guān)銀行開通試用。查詢系統(tǒng)能查到學(xué)生的貸款情況、還款情況,是否有違約記錄等。該系統(tǒng)的投入使用必將會對貸款的回收起到積極的作用。大學(xué)生是國家最寶貴的人力資源,是社會的精英,他們畢業(yè)以后必將是社會中收入相對比較穩(wěn)定,水平也相對較高的一個群體。針對他們的個人信用征詢系統(tǒng)是社會整體信用系統(tǒng)的最重要的組成部門。建立針對他們的專門的信用征詢系統(tǒng),既有利于助學(xué)貸款工作的深入開展,也有利于推進全社會的信用征詢系統(tǒng)的建立。

大學(xué)生個人信用評價體系是對每個大學(xué)生在校期間的各種活動中誠信表現(xiàn)的總結(jié),是靜態(tài)的記錄。要建立大學(xué)生個人信用評價體系,應(yīng)該把政府職能部門和學(xué)校結(jié)合起來,對學(xué)生的學(xué)習(xí)表現(xiàn)、家庭收入情況、個人消費情況、是否惡意拖欠學(xué)費、經(jīng)濟社會活動方面、同學(xué)間認可的誠信度等各種信用活動進行評價。把每個學(xué)生在學(xué)校的信用評價結(jié)果存入本人的人事檔案中。當(dāng)學(xué)生走上社會以后,政府職能部門不僅僅必須認可學(xué)校的結(jié)論,而且要繼續(xù)予以評價記錄,并使之成為全社會可以查閱的個人信用數(shù)據(jù)庫。

要建立大學(xué)生信用評價體系,關(guān)鍵是建立大學(xué)生的誠信檔案。建立如實記錄大學(xué)生信用信息的誠信檔案,對大學(xué)生今后工作、創(chuàng)業(yè)、消費、乃至升遷都有極其重要的作用。它主要記錄大學(xué)生在上學(xué)期間的誠實守信或者違背誠信的事實: (1)學(xué)習(xí)方面是否誠信。主要看考試有無作弊、作業(yè)論文有無抄襲、是否經(jīng)常無故曠課等作為評價指標。(2)經(jīng)濟活動是否誠信。主要考察是否有惡意拖欠學(xué)費、是否隱瞞家庭真實收入、是否采取作弊手段騙取貸款或者勤工助學(xué)崗位、是否出現(xiàn)家庭本來是貧困卻總是高消費等作為評價指標。(3)社會活動是否誠信。主要考核在人際交往中如借東西不按期歸還,約好的事情不去完成,謊話連篇等;網(wǎng)絡(luò)中是否作到誠信上網(wǎng);就業(yè)中是否誠信求職等作為評價指標。(4)同學(xué)之間認可的誠信度如何。就是說全班同學(xué)每年一次相互之間對誠信情況進行評比打分。

大學(xué)生的誠信檔案由各個高校的學(xué)生處統(tǒng)一管理,學(xué)院組織實施,隨時發(fā)生隨時記錄,最后由學(xué)院和學(xué)校兩極認定,畢業(yè)時裝入本人的學(xué)生檔案。這份信用檔案將隨學(xué)生的人事檔案一并交給用人單位,從而將學(xué)生的信用記錄延伸到社會。

四、建立政府信用市場管理體系

助學(xué)貸款信用體系要真正發(fā)揮作用,建立政府信用市場管理體系是組織保證。社會信用體系建設(shè)關(guān)系最為密切的部門主要包括:工商、公安、民政、教育、人事、社會保障、銀行、司法等部門。這些重點部門的主要工作:一是要結(jié)合部門特點和管理要求,建立信用等級分類的方法和標準,實行分類管理,提高監(jiān)管工作效率和質(zhì)量。二是建立行業(yè)或部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。要廣泛收集和及時加工處理監(jiān)管對象身份的信用數(shù)據(jù),建立行業(yè)或部門內(nèi)部共享的數(shù)據(jù)庫。三是建立信用信息公開制度。要依法向其他執(zhí)法部門和社會信用中介機構(gòu)開放在執(zhí)法和履行公務(wù)過程中收集或產(chǎn)生的有關(guān)信用信息,實現(xiàn)資源共享。

五、建立全社會誠信教育體系

這是建立社會信用體系的一項長期的基礎(chǔ)性工作。全體社會成員的誠信意識提高了,市場主體的守法意識增強了,現(xiàn)代信用知識增加了,自我約束和自我保護能力增強了,社會信用體系的建立和完善就有了堅實的基礎(chǔ)。開展誠信教育,目前應(yīng)主要從以下四方面入手:一是認真貫徹《公民道德建設(shè)實施綱要》和胡錦濤總書記提出的《八榮八恥》的精神。利用廣播、電視、圖書、報刊、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代傳播工具,大力開展形式多樣、內(nèi)容豐富、通俗易懂的宣傳教育活動,在全社會普遍形成守信光榮、失信可恥的社會氛圍。二是組織編寫現(xiàn)代信用知識普及性教材,普及現(xiàn)代信用知識,開設(shè)面向政府、企業(yè)的多種類型的短期培訓(xùn)和在職教育。三是在大學(xué)開設(shè)信用管理專業(yè),培養(yǎng)高層次的信用管理專門人才,滿足全社會對高級信用管理、信用教育、信用服務(wù)等的需求。

六、建立助學(xué)貸款失信懲戒機制

建立助學(xué)貸款失信懲戒機制是社會信用體系正常發(fā)揮作用的保障。對失信者和失信行為不能給予及時、有力的懲戒,就是對失信者的鼓勵,反過來就是對守信者的懲罰。應(yīng)綜合運用法律、行政、經(jīng)濟道德等多種手段,使失信者付出與其失信行為相應(yīng)的經(jīng)濟和名譽代價;使守信者得到各種方便和利益。失信懲戒機制主要有五類:一是由政府綜合管理部門做出的行政性懲戒。如有關(guān)政府部門公布“黑名單”、“不良記錄”等。但要嚴格依法辦事,講究程序,避免侵犯個人隱私和商業(yè)秘密。二是由政府專業(yè)監(jiān)管部門做出的監(jiān)管性懲戒。這兩類懲戒都是由政府綜合管理或?qū)I(yè)監(jiān)管部門采取記錄、警告、處罰、取消市場準入、依法追究責(zé)任等行政管理手段,懲罰或制止違法違規(guī)或失信行為。三是由金融、商業(yè)和社會服務(wù)機構(gòu)做出的市場性懲戒。主要是對信用記錄好的企業(yè)和個人,給予優(yōu)惠和便利,對信用記錄不好的企業(yè)和個人,給予嚴格限制。四是通過信用信息廣泛傳播形成的社會性懲戒。主要是使失信對交易對方的失信轉(zhuǎn)化為對全社會的失信,讓失信者一處失信,處處受制約。五是由司法部門做出的司法性懲戒。主要是依法追究嚴重失信者的民事或刑事責(zé)任。要建立與失信懲戒要求相適應(yīng)的司法配合體系。如社區(qū)義務(wù)勞動、社區(qū)矯正、罰款、監(jiān)獄各類短期刑罰等,使失信者付出各種形式足以抵補其造成的社會危害的代價。

[1]張民選.理想與抉擇——大學(xué)生資助政策的國際比較[M].北京:人民教育出版社,2007.

[2]趙中建.高等學(xué)校的學(xué)生貸款——國際比較研究[M].成都:四川教育出版社,2006.

[3]潘巖.國家助學(xué)貸款的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢[J].遼寧教育研究,2006, (5).

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[5]王守軍.我國助學(xué)貸款的現(xiàn)狀與發(fā)展建議[J].現(xiàn)代教育科學(xué), 2002,(1).

[6]許翾.國家助學(xué)貸款的現(xiàn)狀、問題與制度創(chuàng)新[J].中國高教研究, 2007,(5).

[7]中華人民共和國教育部財務(wù)司.高等學(xué)校學(xué)生資助政策問答[M].北京:高等教育出版社,2000.

2010-02-26

湖南省企業(yè)戰(zhàn)略管理與投資決策研究基地基金項目

黃亞雄(1965-),男,湖南寧鄉(xiāng)人,副教授。