陳 思 羅云波 江樹人

激勵(lì)相容:我國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)選擇

陳 思 羅云波 江樹人

提高監(jiān)管效率是當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管的核心議題。信息不對(duì)稱、存在利益沖突的情況下,只有妥善處理好監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間食品安全目標(biāo)上的激勵(lì)沖突,形成他們之間的激勵(lì)相容機(jī)制,才能真正提高食品安全監(jiān)管效率。文章首先提出了食品安全監(jiān)管的激勵(lì)相容理論;然后分析了我國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀,通過(guò)數(shù)據(jù)和案例分析指明了我國(guó)食品安全監(jiān)管激勵(lì)不相容情況突出的問(wèn)題;并運(yùn)用博弈分析的方法探討了激勵(lì)不相容食品安全監(jiān)管的弊端——當(dāng)監(jiān)管政策體制激勵(lì)不相容、博弈方違規(guī)行為收益更大時(shí),無(wú)論監(jiān)管部門如何調(diào)節(jié)人事結(jié)構(gòu),加大人力、物力、財(cái)力的投入,經(jīng)濟(jì)理性的博弈方往往仍會(huì)采取違法違規(guī)的行為,三聚氰胺奶粉這樣的系統(tǒng)性食品安全問(wèn)題還會(huì)不斷重演;最后對(duì)我國(guó)建立激勵(lì)相容的食品安全監(jiān)管體系提出政策建議。

食品安全監(jiān)管;激勵(lì)相容;信息不對(duì)稱;監(jiān)管效率

我國(guó)食品安全監(jiān)管中存在著廣泛的信息不對(duì)稱問(wèn)題。激勵(lì)性規(guī)制理論認(rèn)為,消除規(guī)制與被規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題,關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)規(guī)制者與被規(guī)制者之間的激勵(lì)相容,調(diào)節(jié)兩者之間的利益沖突,使雙方的目標(biāo)盡可能保持一致。激勵(lì)相容的監(jiān)管方式起初應(yīng)用于金融領(lǐng)域?qū)︺y行的監(jiān)管[1],被認(rèn)為是當(dāng)代銀行監(jiān)管的趨勢(shì)所在[2]。近年來(lái)也逐漸開始應(yīng)用于證券市場(chǎng)中對(duì)上市公司的監(jiān)管[3]、環(huán)境領(lǐng)域中對(duì)排污企業(yè)的監(jiān)管[4]、漁業(yè)中對(duì)捕撈者的管理[5]、煤炭領(lǐng)域?qū)γ禾科髽I(yè)的監(jiān)管[6]、醫(yī)療領(lǐng)域中對(duì)醫(yī)院的監(jiān)管[7]等等。

激勵(lì)相容理論在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中的研究較少,目前仍處于起步階段。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的研究多是指出激勵(lì)相容在食品安全監(jiān)管中的重要意義,建議我國(guó)食品安全監(jiān)管在規(guī)制過(guò)程中引入激勵(lì)相容機(jī)制[8],沒有系統(tǒng)提出激勵(lì)相容的食品安全監(jiān)管的概念,也沒有揭示出激勵(lì)不相容食品安全監(jiān)管后果的嚴(yán)重性。筆者試圖從激勵(lì)相容的理念入手,研究當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管中的激勵(lì)不相容問(wèn)題,通過(guò)博弈分析深入探討激勵(lì)不相容食品安全監(jiān)管的弊端,并在此基礎(chǔ)上探討如何建立激勵(lì)相容的食品安全監(jiān)管體系,以期為政府食品安全監(jiān)管部門拓展監(jiān)管思維、提高監(jiān)管效率提供一種新的視角。

一、食品安全監(jiān)管的激勵(lì)相容理論

激勵(lì)相容的概念首先出現(xiàn)在哈維茨(Hur wiez)創(chuàng)立的機(jī)制設(shè)計(jì)理論中,是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,每個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人都會(huì)有追求自身利益的一面,其個(gè)人行為會(huì)按自利的規(guī)則行動(dòng),如果能有一種制度安排,使企業(yè)追求個(gè)人利益的行為正好與其實(shí)現(xiàn)集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合,這種制度安排,就是所謂的“激勵(lì)相容”。

1996年度的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主美國(guó)教授威廉·維克里(W iilian Vickrey)和英國(guó)教授詹姆斯·米爾利斯(JamesMirrlees)在研究中引入激勵(lì)相容理念來(lái)解決委托代理問(wèn)題,開創(chuàng)了信息不對(duì)稱條件下的激勵(lì)理論——委托代理理論。在我國(guó)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中,一方面“監(jiān)管者由于種種原因,所了解的信息大大的少于被監(jiān)管者,由此會(huì)產(chǎn)生高度的信息不對(duì)稱問(wèn)題;另一方面,監(jiān)管者與被監(jiān)管者由于各自所占的立場(chǎng)不同,因此他們的目標(biāo)也不同,不同的利益訴求會(huì)產(chǎn)生彼此之間的利益沖突。監(jiān)管者有如委托人,被監(jiān)管者有如代理人,兩者之間的關(guān)系是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的委托代理關(guān)系”[9],因此,可以用激勵(lì)相容的理念來(lái)解決監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的問(wèn)題,實(shí)行激勵(lì)相容的食品安全監(jiān)管。

所謂激勵(lì)相容的食品安全監(jiān)管,是指監(jiān)管的制度安排,使被監(jiān)管者在追求個(gè)人利益的同時(shí)也能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管者制定的監(jiān)管目標(biāo)。舉例來(lái)說(shuō),當(dāng)監(jiān)管目標(biāo)為“生產(chǎn)者①本文中用生產(chǎn)者指代食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。主動(dòng)對(duì)問(wèn)題食品進(jìn)行召回”時(shí),相應(yīng)的監(jiān)管制度安排能夠使得食品出現(xiàn)安全問(wèn)題后生產(chǎn)者選擇召回的得益要大于不召回的得益。激勵(lì)相容的食品安全監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是,對(duì)被監(jiān)管者的監(jiān)管不能僅僅從監(jiān)管目標(biāo)出發(fā)制定監(jiān)管措施,而應(yīng)當(dāng)參照被監(jiān)管者的利益,更多地考慮所出臺(tái)的監(jiān)管措施是否激勵(lì)相容,以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者在食品安全目標(biāo)上的充分融合。美聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘對(duì)激勵(lì)相容的監(jiān)管作過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)要的界定,那就是激勵(lì)相容監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是符合,而不是違背投資者和銀行經(jīng)理利潤(rùn)最大化目標(biāo)的監(jiān)管。激勵(lì)相容的食品安全監(jiān)管即是這樣一個(gè)符合被監(jiān)管者利潤(rùn)最大化目標(biāo)的監(jiān)管方式。

二、我國(guó)食品安全監(jiān)管激勵(lì)不相容問(wèn)題突出

地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管人員具有雙重屬性,一方面是監(jiān)管者——對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)管;另一方面是被監(jiān)管者——受中央的監(jiān)管,當(dāng)出現(xiàn)食品安全事故時(shí)監(jiān)管人員會(huì)被糾責(zé)。要實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管目標(biāo),“需通過(guò)合理的制度安排滿足監(jiān)管中各行為主體的激勵(lì)相容約束。而目前的監(jiān)管體制在信息不對(duì)稱條件下,不可避免地會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的目標(biāo)沖突,進(jìn)而引發(fā)監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管體系(政策)激勵(lì)不相容問(wèn)題”[10]。監(jiān)管目標(biāo)讓生產(chǎn)者遵守規(guī)制章程,但相應(yīng)監(jiān)管政策下,生產(chǎn)者違規(guī)收益更大;監(jiān)管目標(biāo)讓監(jiān)管者認(rèn)真負(fù)責(zé)地努力監(jiān)管,但監(jiān)管者不努力往往收益更大。接下來(lái)用數(shù)據(jù)和案例分析對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管的激勵(lì)不相容狀態(tài)進(jìn)行論證。

(一)監(jiān)管人員在食品安全上激勵(lì)不相容

保障消費(fèi)者食品安全是食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在食品安全上的監(jiān)管工作往往應(yīng)該涵蓋三個(gè)方面:(1)管理層面的工作內(nèi)容。以保障消費(fèi)者食品安全為目標(biāo),制定監(jiān)督管理的戰(zhàn)略、計(jì)劃等。(2)技術(shù)層面的工作內(nèi)容。在技術(shù)上對(duì)食品安全嚴(yán)格把關(guān),依法建立具有針對(duì)性的科學(xué)的檢測(cè)項(xiàng)目、檢測(cè)手段、認(rèn)真公正的檢測(cè)。(3)將已發(fā)現(xiàn)的危害較大的食品安全問(wèn)題信息及時(shí)傳遞給消費(fèi)者,使其避免于有毒有害物的危害。為了便于分析假定地方監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管人員有兩種策略選擇:努力監(jiān)管和不努力監(jiān)管,監(jiān)管人員做以上三方面的某項(xiàng)工作,稱之為在食品安全監(jiān)管上努力;如不做則稱之為在食品安全監(jiān)管上不努力。接下來(lái)分析我國(guó)食品安全監(jiān)管的實(shí)際工作情況。

1.監(jiān)管成本高

“我國(guó)擁有6萬(wàn)多種傳統(tǒng)菜點(diǎn)、2萬(wàn)多種工業(yè)食品”[11],與英國(guó)、美國(guó)等大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家相比較,我國(guó)食品具有種類繁多、更新快,生產(chǎn)加工烹飪技術(shù)更為復(fù)雜的特點(diǎn)。我國(guó)食品市場(chǎng),尤其是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)是非常典型的分散生產(chǎn)和分散銷售的產(chǎn)銷結(jié)構(gòu),呈現(xiàn)出小規(guī)模大群體的特點(diǎn)。我國(guó)食品的特性在豐富了老百姓的餐桌的同時(shí)也增大了食品質(zhì)量安全的信息量;而技術(shù)復(fù)雜,更新快、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)分散等特性加大了食品安全信息獲取難度;再加上“黑心食品”的技術(shù)不斷升級(jí),使得政府監(jiān)管部門若選擇獲取生產(chǎn)者違法添加有毒有害物的信息,需要不斷地修訂標(biāo)準(zhǔn)、采取更多的人力物力財(cái)力進(jìn)行頻繁的審查。而我國(guó)食品質(zhì)量安全監(jiān)管目前處于發(fā)展期,人員、設(shè)備各方面還不夠完善,面對(duì)我國(guó)食品及食品市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的特殊性,以及不斷涌現(xiàn)的食品生產(chǎn)加工的新工藝、新問(wèn)題,政府監(jiān)管部門進(jìn)行食品安全監(jiān)管成本過(guò)高,動(dòng)力不足。

2.標(biāo)準(zhǔn)與食品安全問(wèn)題脫節(jié)

“中國(guó)的食品標(biāo)準(zhǔn)日趨由原來(lái)重視產(chǎn)品的感官和理化指標(biāo),逐步轉(zhuǎn)向重視食品的安全性指標(biāo),近幾年新修訂的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)都增加了安全性指標(biāo),但是,隨著新的食品安全問(wèn)題不斷涌現(xiàn),仍然存在著較為普遍的標(biāo)準(zhǔn)與食品安全問(wèn)題脫節(jié)的現(xiàn)象。標(biāo)準(zhǔn)的制定往往偏重于對(duì)食品中可能存在的有害物質(zhì)進(jìn)行限制,而無(wú)法對(duì)不明添加物進(jìn)行明確的規(guī)定,這為檢測(cè)監(jiān)管工作留下了隱患,因?yàn)槿粘５臋z測(cè)工作主要是依照產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn),所以在標(biāo)準(zhǔn)要求的檢測(cè)指標(biāo)均合格的情況下,該食品仍可能為不合格產(chǎn)品。”[12]目前,常規(guī)的1 200多種食品中有400多種食品沒有對(duì)應(yīng)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)或者檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn),而1 800多種食品添加劑中只有約300種有相應(yīng)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn),大多數(shù)食品、食品添加劑的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)還不適應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管工作的實(shí)際需要[13]。

近期的下腳料豬油事件中,長(zhǎng)沙市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局用最嚴(yán)格的“全檢”方式“檢驗(yàn)”黑作坊骯臟惡臭條件下生產(chǎn)的“下腳料豬油”,結(jié)果竟然是下腳料豬油屬于合格食品。近年來(lái)發(fā)生的較大食品安全事件,如蘇丹紅事件、阜陽(yáng)奶粉事件、金華火腿事件、三鹿奶粉事件等,其中的有毒有害物絕大多數(shù)不在相應(yīng)產(chǎn)品的國(guó)標(biāo)檢測(cè)項(xiàng)目范圍內(nèi)。食品安全事件一而再再而三地由記者及國(guó)外檢測(cè)機(jī)構(gòu)率先發(fā)現(xiàn)和揭露,而不是由質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)檢測(cè)出來(lái)直接警示消費(fèi)者,這也在一定的程度上說(shuō)明了我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺失、檢驗(yàn)樣品代表性不強(qiáng)、檢測(cè)項(xiàng)目與食品安全相關(guān)性不足,即標(biāo)準(zhǔn)與食品安全脫節(jié)的問(wèn)題。

安全標(biāo)準(zhǔn)體系是食品安全保障體系的基石,沒有完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,檢驗(yàn)檢測(cè)體系的建設(shè)和運(yùn)行則缺乏科學(xué)依據(jù);沒有有效的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,認(rèn)可認(rèn)證工作將無(wú)從談起[14]94。我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)與食品安全問(wèn)題脫節(jié)、“檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)技術(shù)水平較低、質(zhì)檢機(jī)構(gòu)官方性質(zhì)明顯,第三方公正性不夠”[14]105等現(xiàn)實(shí)原因,導(dǎo)致當(dāng)前地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在技術(shù)上存在著與食品安全相關(guān)性不足的問(wèn)題。

3.監(jiān)管工作內(nèi)容與食品安全的相關(guān)性不足

《食品安全法》規(guī)定:國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理工作。由于企業(yè)的食品安全問(wèn)題更容易由當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門發(fā)現(xiàn),因此本文中以我國(guó)一個(gè)普通地級(jí)市的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局(簡(jiǎn)稱質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu))為例,分析其工作內(nèi)容與食品安全的相關(guān)性。質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)食品安全方面工作的內(nèi)容主要分為兩部分:一部分是委托檢驗(yàn)和發(fā)證檢驗(yàn);另一部分是抽查,分為省抽和市抽。

委托檢驗(yàn)是指質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)接受企業(yè)委托對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)、開具合格證明并且收取相關(guān)費(fèi)用。由于“加工企業(yè)在辦理衛(wèi)生許可證或?qū)⒆约旱男庐a(chǎn)品投入市場(chǎng)時(shí),為了確保自己能按時(shí)拿到產(chǎn)品的檢驗(yàn)合格報(bào)告,往往會(huì)對(duì)送檢樣品進(jìn)行處理”[15],而且委托檢驗(yàn)中具體檢驗(yàn)項(xiàng)目也是由企業(yè)決定的,因此,委托檢驗(yàn)與食品安全的相關(guān)性很低。發(fā)證檢驗(yàn)類似,違法添加或已知其產(chǎn)品含有有毒有害物的食品企業(yè),往往不會(huì)主動(dòng)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)對(duì)自己的的產(chǎn)品進(jìn)行發(fā)證檢驗(yàn),即便檢驗(yàn),也會(huì)事先確定檢驗(yàn)項(xiàng)目中不含有其添加的有毒有害物,因此,發(fā)證檢驗(yàn)可能查出食品安全問(wèn)題的概率也比較低。事實(shí)也是如此,三鹿事件中中國(guó)名牌奶粉企業(yè)幾乎全軍覆沒,受三聚氰胺污染的22個(gè)品牌的奶粉都擁有“QS”(食品安全)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證標(biāo)記。蘇丹紅、阜陽(yáng)奶粉、金華火腿等事件中的不少食品企業(yè)有名稱、有商標(biāo)、有地址,甚至擁有各種認(rèn)證證書,證照齊全。

抽查主要是對(duì)當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)的抽樣和檢測(cè),是一種地毯式排查。一般來(lái)說(shuō)與委托檢驗(yàn)和認(rèn)證檢驗(yàn)相比,食品安全問(wèn)題更可能通過(guò)抽查被發(fā)現(xiàn)。省抽一般每年兩次左右,市抽次數(shù)往往低于省抽。

委托檢驗(yàn)和發(fā)證檢驗(yàn)成本低收益高,是質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)主要工作內(nèi)容所在,也是質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)收入的主要來(lái)源,但是往往不能查出企業(yè)違規(guī)添加有毒有害物的信息。當(dāng)抽查中抽樣檢測(cè)的樣品具有代表性、檢測(cè)項(xiàng)目具有針對(duì)性時(shí)(稱之為有效的抽查),食品安全問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)更多是來(lái)源于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的抽查,但是,抽查每年加起來(lái)不過(guò)幾次。在地級(jí)市質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的工作中,真正能夠查處生產(chǎn)者違規(guī)違法行為的工作只占日常工作內(nèi)容的一小部分。其他食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)也往往如此,工作內(nèi)容以發(fā)證收費(fèi)而不是以針對(duì)性的抽查、查處生產(chǎn)者的違規(guī)添加為主。與食品安全相關(guān)性低的工作在食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作中所占的比例過(guò)高,監(jiān)管機(jī)構(gòu)自然不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和控制問(wèn)題。因此,地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然工作量大,監(jiān)管者每天工作繁忙,但總的來(lái)說(shuō)其實(shí)際工作的主要內(nèi)容與食品安全的相關(guān)性不足。

4.監(jiān)管者努力監(jiān)管得到的獎(jiǎng)勵(lì)不足

公務(wù)員薪酬體系由兩部分組成:薪金和晉升。由于監(jiān)管者日常工作內(nèi)容本身與食品安全相關(guān)性不足,當(dāng)監(jiān)管者日常工作與食品安全不相關(guān)時(shí),監(jiān)管者進(jìn)行努力監(jiān)管往往就屬于非日常工作范疇,自然得不到什么獎(jiǎng)勵(lì),甚至因?yàn)榕ΡO(jiān)管耽誤了正常工作、惹出更多麻煩或是花費(fèi)了更多的成本,還要受到批評(píng);當(dāng)監(jiān)管者日常工作與食品安全相關(guān)時(shí),監(jiān)管者實(shí)際上因?yàn)楣ぷ髋Χ苯拥玫郊有交驎x升的概率很低,而且公務(wù)員收入穩(wěn)定,即便加薪幅度也不大,晉升更是與績(jī)效呈弱相關(guān)[14]117。因此,總的來(lái)說(shuō),監(jiān)管者選擇努力監(jiān)管得到的獎(jiǎng)勵(lì)不足。

5.監(jiān)管者不努力監(jiān)管所受懲罰不足

由于監(jiān)管者日常工作內(nèi)容與食品安全相關(guān)性不足,日常工作往往本身就屬于不努力行為,因此不出事故的情況下不會(huì)受到處罰,只有當(dāng)出現(xiàn)食品安全事故時(shí),才會(huì)對(duì)負(fù)有重要責(zé)任的監(jiān)管者進(jìn)行處罰,但是處罰力度也并不大。一方面,受到懲罰的概率低;另一方面,懲罰程度也不高,“問(wèn)責(zé)只是止于行政問(wèn)責(zé),嚴(yán)重時(shí)多以免職辭職等形式出現(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)中,免職辭職后的官員往往日后又得到任用,這樣免職并沒有構(gòu)成行政處分”[16]。在食品安全事件上,監(jiān)管者遭受的處罰與消費(fèi)者遭受的損失不是小多少的問(wèn)題,而是不在一個(gè)量級(jí)上。

6.小結(jié)

委托檢驗(yàn)和發(fā)證檢驗(yàn)往往不能查處生產(chǎn)者違規(guī)添加有毒有害物的信息,但是,地方質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)如果將工作的主要內(nèi)容放在委托檢驗(yàn)和認(rèn)證檢驗(yàn)上,每年會(huì)獲得可觀的收益;食品安全問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)本應(yīng)該更多來(lái)源于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的抽查,但質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)如果將工作的主要內(nèi)容放在有效的抽查上,不但會(huì)影響委托檢驗(yàn)認(rèn)證檢驗(yàn)的數(shù)量,降低收益,還會(huì)大大增加成本。

質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)將工作重心更多放在有效的抽查或是其他有利于發(fā)現(xiàn)和查處食品安全問(wèn)題的內(nèi)容上,有益于保障消費(fèi)者食品安全,卻不利于質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)自身利益,這在一定程度上凸顯了我國(guó)食品安全監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管體系激勵(lì)不相容問(wèn)題。監(jiān)管目標(biāo)讓質(zhì)檢人員在食品安全上努力,但是,對(duì)于質(zhì)監(jiān)人員來(lái)說(shuō),食品標(biāo)準(zhǔn)本身就與食品安全問(wèn)題脫節(jié),其實(shí)際工作內(nèi)容也與食品安全相關(guān)性不足,選擇努力監(jiān)管的成本非常高,并且即便努力了也得不到什么獎(jiǎng)勵(lì),不努力也受不到什么處罰,因此造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員在食品安全上往往選擇不努力反而收益更大。從而得出,現(xiàn)階段我國(guó)食品安全監(jiān)管的制度安排下,地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管人員選擇努力行為的激勵(lì)不足、激勵(lì)不相容問(wèn)題突出。

(二)生產(chǎn)者在食品安全上激勵(lì)不相容

在我國(guó)監(jiān)管制度安排下,監(jiān)管部門讓生產(chǎn)者守規(guī)守法,但對(duì)生產(chǎn)者守規(guī)守法的激勵(lì)不足,甚至有時(shí)生產(chǎn)者違規(guī)違法收益更大。例一,上海熊貓三聚氰胺事件,在當(dāng)期的監(jiān)管措施下,廠商買到100噸三聚氰胺奶粉,如果要全部銷毀拿不到任何補(bǔ)償,而如果不進(jìn)行銷毀,相應(yīng)的懲罰卻不夠明確;因此,相對(duì)監(jiān)管部門期望的“銷毀”行為來(lái)說(shuō),生產(chǎn)者選擇一個(gè)合適的時(shí)期“賣出”三聚氰胺奶粉行為的期望收益往往更高。例二,在海南毒豇豆事件中,在當(dāng)時(shí)的監(jiān)管措施下,對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō),高毒農(nóng)藥效果好成本低并且不難買到,而“禁用高毒農(nóng)藥”不過(guò)是一種口頭命令,監(jiān)管當(dāng)局沒有設(shè)立有效的措施調(diào)節(jié)行為所對(duì)應(yīng)的收益,導(dǎo)致相對(duì)于遵守監(jiān)管章程的行為,違法違規(guī)行為往往能夠使生產(chǎn)者得到更大的利益。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)令禁止食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在食品中添加三聚氰胺、吊白塊、蘇丹紅等有毒有害物,但是企業(yè)違規(guī)添加這些化工原料可以降低成本,使產(chǎn)品在外觀上更好看,甚至讓消費(fèi)者更有食欲,吸引不知情的消費(fèi)者。當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)疏于監(jiān)管時(shí),企業(yè)的違法添加行為會(huì)獲得超額利潤(rùn)并免于處罰,占據(jù)食品市場(chǎng),在競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì);而合規(guī)的企業(yè)由于成本高,產(chǎn)品價(jià)格也高,并且缺乏與不安全產(chǎn)品的區(qū)分,以至于在市場(chǎng)中遇到銷售困難,利潤(rùn)變小,并處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。在這樣的監(jiān)管制度下,經(jīng)濟(jì)理性的生產(chǎn)者會(huì)建立起“違法違規(guī)可以帶來(lái)更大的利益”的預(yù)期,更加傾向于采取違規(guī)違法添加的行為。

我國(guó)目前處于社會(huì)主義初級(jí)階段,老百姓多數(shù)還不富裕,即使能夠很好地鑒別食品的安全性,某些安全性較低的食品因?yàn)閮r(jià)格便宜也會(huì)有相當(dāng)大的市場(chǎng)。選擇合規(guī)合法行為的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者本來(lái)所能占據(jù)的市場(chǎng)份額就比較小,再加上難以與不安全食品區(qū)分,往往獲利不高。例三,品牌放心肉賣不過(guò)雜牌肉。2009年10月20日重慶晚報(bào)報(bào)道,重慶本土有了首個(gè)品牌豬肉,不過(guò)公司銷售人士表示,他們的品牌肉銷量明顯不如普通豬肉。目前,公司在市內(nèi)設(shè)了約10個(gè)零售點(diǎn),只要有普通豬肉競(jìng)爭(zhēng),他們多數(shù)時(shí)候銷量都處于下風(fēng)。幾個(gè)月下來(lái),其品牌豬肉板塊經(jīng)營(yíng)一直處于虧損狀態(tài)。解放日?qǐng)?bào)記者任翀指出:“在價(jià)格敏感度極高的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)中消費(fèi)者希望能買到平價(jià)放心肉,并不情愿為食品的質(zhì)量安全買單?！痹诂F(xiàn)階段我國(guó)食品安全監(jiān)管的制度影響下,生產(chǎn)者選擇合法合規(guī)行為的激勵(lì)不足、激勵(lì)不相容問(wèn)題突出。

三、激勵(lì)不相容監(jiān)管弊端:一個(gè)博弈分析框架

食品安全監(jiān)管是一個(gè)食品市場(chǎng)各利益主體之間圍繞食品安全重復(fù)博弈的過(guò)程,“不同行為主體之間關(guān)于食品質(zhì)量安全的博弈關(guān)系決定了最終食品安全的供給”。[17]本章通過(guò)食品安全監(jiān)管博弈分析①本文中兩個(gè)食品安全博弈模型均借鑒了參考文獻(xiàn)[10]中的金融監(jiān)管博弈模型。,探討激勵(lì)不相容食品安全監(jiān)管方式導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)的嚴(yán)重性。

(一)監(jiān)管者與生產(chǎn)者之間的博弈

信息對(duì)稱時(shí),地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過(guò)強(qiáng)制合同使生產(chǎn)者的效用目標(biāo)與監(jiān)管目標(biāo)一致;在信息不對(duì)稱時(shí),則很難通過(guò)強(qiáng)制合同實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)一致。假設(shè)每個(gè)生產(chǎn)者按照食品安全法律法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),食品質(zhì)量安全將會(huì)得到保證,否則,將會(huì)引發(fā)食品安全問(wèn)題。并且監(jiān)管者如果努力履行自己的監(jiān)管職責(zé)努力監(jiān)管,食品企業(yè)的違法行為將會(huì)受到查處,可以保證食品質(zhì)量安全。生產(chǎn)者遵守監(jiān)管獲得的凈收益為R,違反監(jiān)管獲得的凈收益為(R+r),r為超常收益;如果生產(chǎn)者違反監(jiān)管被發(fā)現(xiàn)后,將受到監(jiān)管當(dāng)局的處罰,罰金為F。

圖1 生產(chǎn)者與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的博弈樹

由于監(jiān)管者與生產(chǎn)者之間的信息不對(duì)稱,生產(chǎn)者具有完全信息,而監(jiān)管者并不確切知道生產(chǎn)者是否遵守監(jiān)管,只能通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)或非現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)其是否違規(guī)進(jìn)行概率上的判斷。假定判斷生產(chǎn)者遵守監(jiān)管的概率為ξ,則生產(chǎn)者違規(guī)的概率則為1-ξ。在該概率條件下監(jiān)管者面臨兩個(gè)選擇——對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行努力監(jiān)管或不努力,采取聽之任之的寬容戰(zhàn)略。如果監(jiān)管者選擇努力監(jiān)管,對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控仍需要做進(jìn)一步的調(diào)查工作并可能實(shí)施相應(yīng)的懲罰措施,需要支付重點(diǎn)監(jiān)控成本C;如果監(jiān)管者不努力,采取寬容戰(zhàn)略則不需要支付監(jiān)管成本,但是一旦出現(xiàn)大的食品安全事故,監(jiān)管者則會(huì)受到處罰。假定監(jiān)管者得到固定的低報(bào)酬I,如果食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違規(guī),監(jiān)管者對(duì)其進(jìn)行了處罰而得到了較好糾正時(shí),監(jiān)管當(dāng)局受到好評(píng)和獎(jiǎng)勵(lì)的收益為θ;如果出現(xiàn)大的食品安全事故受到批評(píng)和譴責(zé)的成本為η。本博弈為完全但不完美信息動(dòng)態(tài)博弈,博弈擴(kuò)展式見圖1。

1.地方監(jiān)管部門與生產(chǎn)者之間的博弈分析

監(jiān)管者選擇努力監(jiān)管策略的得益為:

監(jiān)管者選擇不努力監(jiān)管策略的得益為:

該博弈中,存在兩個(gè)精煉貝葉斯納什均衡:均衡①,當(dāng)監(jiān)管者實(shí)施努力戰(zhàn)略的凈收益大于不努力的凈收益時(shí),監(jiān)管者將選擇努力,即當(dāng)ξ<(θ+η-C)/(θ+η)時(shí),監(jiān)管者的最優(yōu)戰(zhàn)略選擇是努力監(jiān)管,在生產(chǎn)者知道監(jiān)管者選擇努力戰(zhàn)略且自身違規(guī)的凈收益小于守規(guī)時(shí),博弈存在唯一均衡,即監(jiān)管者努力進(jìn)行監(jiān)管,生產(chǎn)者遵守監(jiān)管;均衡②,當(dāng)ξ>(θ+η-C)/(θ+η)時(shí),監(jiān)管者的最優(yōu)戰(zhàn)略選擇是不努力,在生產(chǎn)者知道監(jiān)管當(dāng)局選擇不努力時(shí)其最優(yōu)選擇是不遵守監(jiān)管規(guī)則,該博弈存在唯一均衡,即監(jiān)管者不努力監(jiān)管,生產(chǎn)者違規(guī);均衡③為混合均衡,當(dāng)ξ=(θ+η-C)/(θ+η)時(shí),①、②同時(shí)存在。

本文第二章對(duì)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀分析表明:現(xiàn)階段我國(guó)食品安全監(jiān)管的制度安排下,監(jiān)管人員選擇努力行為的激勵(lì)不足、激勵(lì)不相容問(wèn)題突出。監(jiān)管成本C很高,監(jiān)管者選擇努力所受的獎(jiǎng)勵(lì)θ和處罰η都比較小,C>θ+η,I-η>I+θ-C,監(jiān)管人員在食品安全上往往選擇不努力凈收益更大,此時(shí)經(jīng)濟(jì)理性的監(jiān)管者會(huì)選擇不努力。當(dāng)監(jiān)管者不努力時(shí),生產(chǎn)者違規(guī)不能被查處,生產(chǎn)者往往選擇違規(guī)收益更大,所以在當(dāng)前食品安全監(jiān)管的博弈均衡中均衡②(監(jiān)管者不努力,生產(chǎn)者違規(guī))較為突出。

2.啟示

命題1 如果不能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者在食品安全監(jiān)管上的激勵(lì)相容,無(wú)論將食品安全監(jiān)管交付哪一個(gè)部門,無(wú)論是多部門監(jiān)管還是單部門監(jiān)管,無(wú)論是分段監(jiān)管還是品種監(jiān)管,往往都無(wú)法改變當(dāng)前監(jiān)管者不努力監(jiān)管的的現(xiàn)狀,食品安全博弈的結(jié)果往往是均衡②(監(jiān)管者不努力,生產(chǎn)者違規(guī)),食品安全水平難有提高。

(二)生產(chǎn)者之間的博弈

為了更好地理解生產(chǎn)者為什么會(huì)選擇“違規(guī)”戰(zhàn)略,仍有必要對(duì)生產(chǎn)者之間的博弈關(guān)系進(jìn)行分析。生產(chǎn)者之間存在著較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,由于我國(guó)食品市場(chǎng)呈現(xiàn)分散生產(chǎn)分散經(jīng)營(yíng)、小規(guī)模大群體的特點(diǎn),在這種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中生產(chǎn)者存在有較強(qiáng)的投機(jī)傾向,一方面會(huì)降低在食品安全上的投入;另一方面會(huì)添加有毒有害物以降低成本,以獲取較高的投資收益。反映在食品安全監(jiān)管上,則表現(xiàn)為生產(chǎn)者的違規(guī)行為。假定市場(chǎng)中只有兩家生產(chǎn)者A與B,在市場(chǎng)透明度較低、監(jiān)管者選擇寬容戰(zhàn)略的情況下,生產(chǎn)者不遵守監(jiān)管規(guī)制被發(fā)現(xiàn)的可能性是較低的。

如果雙方都遵守監(jiān)管規(guī)則,A獲得凈收益為RA,B獲得凈收益為RB;如果雙方都違規(guī)經(jīng)營(yíng),A獲得凈收益為(RA-C),B獲得凈收益為(RB-C);如果A遵守監(jiān)管規(guī)則,B違規(guī)經(jīng)營(yíng),則A的凈收益為(RA-CB),B的凈收益為(RB+CB);如果B遵守監(jiān)管規(guī)則,A違規(guī)經(jīng)營(yíng),則A的凈收益為(RA+CA),B的凈收益為(RB-CA)。一般而言,雙方都違規(guī)添加所造成的食品安全問(wèn)題給雙方帶來(lái)的損失C是潛在的、間接的,而在食品安全上投入較高的資本所帶來(lái)的成本增加進(jìn)而造成的市場(chǎng)占有率的降低給它們帶來(lái)的損失CA或CB是現(xiàn)實(shí)的、直接的,因而對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)雙方,CA或CB是高于C的,所以(RA-C)>(RA-CB),(RBC)>(RB-CA)。它們的博弈支付矩陣如博弈模型見圖2所示。

1.生產(chǎn)者之間的博弈分析

該博弈中,無(wú)論生產(chǎn)者B選擇何種戰(zhàn)略,生產(chǎn)者A的最優(yōu)戰(zhàn)略選擇都是違規(guī)經(jīng)營(yíng);而無(wú)論生產(chǎn)者A選擇何種戰(zhàn)略,生產(chǎn)者B的最優(yōu)戰(zhàn)略選擇也是違規(guī)經(jīng)營(yíng)。因此,本博弈的納什均衡為生產(chǎn)者A與B同時(shí)違規(guī)經(jīng)營(yíng)。

2.啟示

命題2 在食品市場(chǎng)缺乏透明度且監(jiān)管者缺乏有效監(jiān)管激勵(lì),對(duì)生產(chǎn)者采取不努力的寬容態(tài)度時(shí),食品市場(chǎng)中將會(huì)出現(xiàn)生產(chǎn)者同時(shí)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的情況。無(wú)論監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)定了多少規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)多么健全和科學(xué),如果不能改變生產(chǎn)者的激勵(lì)不相容,這些規(guī)范往往都不會(huì)在生產(chǎn)者身上得到實(shí)施,經(jīng)濟(jì)理性的生產(chǎn)者仍會(huì)同時(shí)選擇違規(guī),“囚徒困境”帶來(lái)的食品較為普遍的不安全將會(huì)發(fā)生,三聚氰胺這樣系統(tǒng)性食品安全問(wèn)題容易形成,三鹿事件將會(huì)不斷重演。

圖2 監(jiān)管過(guò)程中生產(chǎn)者之間的博弈支付矩陣

(三)激勵(lì)不相容監(jiān)管的弊端

存在信息不對(duì)稱和利益沖突的條件下,激勵(lì)不相容的監(jiān)管往往相當(dāng)于向所有的被監(jiān)管者發(fā)出一個(gè)明確的預(yù)期,即違規(guī)、違背監(jiān)管主體期望的行動(dòng)可以帶來(lái)更大的利益,而守法、選擇監(jiān)管主體期望的行動(dòng)則會(huì)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。這種規(guī)制方式弱化了監(jiān)管人員和生產(chǎn)者選擇有利于食品安全行為和遵守政府政策法規(guī)的積極性和主動(dòng)性。如果生產(chǎn)者建立起“違法違規(guī)可以帶來(lái)更大的利益”的預(yù)期,那么先違規(guī)的生產(chǎn)者就可以獲得先行者優(yōu)勢(shì)。隨著違規(guī)者的增加,不違規(guī)者所獲收益持續(xù)減少,不違規(guī)者也可能轉(zhuǎn)入違規(guī)操作,加入到違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行列中去。[18]

盡管政府監(jiān)管部門采取了各種措施,但是如果總的監(jiān)管措施不滿足激勵(lì)相容約束,博弈方違規(guī)行為收益更大時(shí),違規(guī)率仍會(huì)一直上升,直到產(chǎn)生嚴(yán)重的后果才得以遏制,這與近年來(lái)我國(guó)食品安全監(jiān)管力度不斷加大,但是,大案要案仍然接二連三,各種惡性違規(guī)事件仍接連暴露的情況比較吻合。這種激勵(lì)不相容的監(jiān)管措施不僅起不到應(yīng)有的懲處和約束作用,反而導(dǎo)致違規(guī)獲利的巨大誘惑力與監(jiān)管規(guī)則相對(duì)較弱的強(qiáng)制力之間出現(xiàn)嚴(yán)重失衡,客觀上促使和誘發(fā)了違法違規(guī)行為的發(fā)生。[19]在信息不對(duì)稱存在利益沖突的情況下,無(wú)論采用什么技術(shù)設(shè)備,如何加大人力物力財(cái)力,只要不改變激勵(lì)不相容的監(jiān)管方式,我國(guó)食品安全水平就難以提高,系統(tǒng)性食品安全事件仍會(huì)不斷發(fā)生。

四、我國(guó)激勵(lì)相容食品安全監(jiān)管制度安排

上述分析表明,食品市場(chǎng)和監(jiān)管過(guò)程中信息的嚴(yán)重不對(duì)稱及監(jiān)管體制的不合理會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管失靈,只有妥善處理好了監(jiān)管機(jī)構(gòu)、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在食品安全目標(biāo)上的激勵(lì)沖突,通過(guò)合理的監(jiān)管制度安排建立激勵(lì)相容的食品安全監(jiān)管機(jī)制,形成他們自身利益與食品安全目標(biāo)之間的激勵(lì)相容,才能真正提高食品安全監(jiān)管效率。

我國(guó)要建立激勵(lì)相容的食品安全監(jiān)管機(jī)制。一方面要對(duì)監(jiān)管當(dāng)局、監(jiān)管者提供有效監(jiān)管的激勵(lì)。通過(guò)激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)建立一個(gè)與監(jiān)管目標(biāo)激勵(lì)相容的工作氛圍,形成對(duì)地方監(jiān)管當(dāng)局、監(jiān)管者提供有效監(jiān)管的激勵(lì)與約束機(jī)制,激勵(lì)監(jiān)管者選擇有利于食品安全的行為,更好地履行監(jiān)管職責(zé);另一方面,要對(duì)生產(chǎn)者提供服從監(jiān)管的激勵(lì)。建立起一個(gè)“守法得利,違規(guī)重罰”的食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境,使得生產(chǎn)者好的行為得到更大的收益,而不是合法合規(guī)、遵守道德就要吃虧,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者保障食品安全目標(biāo)的充分融合。具體措施如下。

1.對(duì)食品安全機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效工資

一方面要考慮保障消費(fèi)者食品安全到底需要監(jiān)管者做哪些工作,強(qiáng)化監(jiān)管工作與食品安全之間的相關(guān)性,完善和明確監(jiān)管工作內(nèi)容,其中特別要注意強(qiáng)化縣市一級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作與食品安全的相關(guān)性。另一方面需要建立一套合理的對(duì)監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行監(jiān)督和考核的科學(xué)體系,對(duì)監(jiān)管者積極負(fù)責(zé)的進(jìn)行食品安全工作的行為予以獎(jiǎng)勵(lì)。

2.完善問(wèn)責(zé)制度

“問(wèn)責(zé)制度就是讓掌握公共權(quán)力的政府官員對(duì)其行為負(fù)責(zé)。有效的問(wèn)責(zé)制度事前能夠起到威懾和防范的作用,事后能夠進(jìn)行處理和調(diào)整的作用”。當(dāng)政府官員有了“不盡職就丟官”的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),自然會(huì)在無(wú)形中加強(qiáng)自我約束和自我要求。[20]

3.增大生產(chǎn)者的違法成本

在生產(chǎn)者不能夠負(fù)起社會(huì)責(zé)任,政府監(jiān)管又很難到位的情況下,增強(qiáng)消費(fèi)者食品安全上的權(quán)利是加大生產(chǎn)者違法成本、提高我國(guó)食品安全水平的一個(gè)有效途徑。政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)丶?lì)消費(fèi)者進(jìn)行維權(quán),鼓勵(lì)消費(fèi)者組織起來(lái),參與食品安全的博弈,積極維護(hù)自己權(quán)益。例如建立健全消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的集體訴訟制度,確定“舉證責(zé)任倒置”制度(在訴訟中,由公益機(jī)關(guān)代為提起訴訟,要求強(qiáng)勢(shì)的食品廠商提供免責(zé)證據(jù))等等。消費(fèi)者作為產(chǎn)品的直接體驗(yàn)者積極進(jìn)行維權(quán),一方面能夠及時(shí)將食品的不安全信息傳遞出來(lái),增加違法生產(chǎn)者被查處的概率;另一方面,能夠給予肇事者強(qiáng)大的威懾力與警醒作用,促使生產(chǎn)者降低違法添加有毒有害物侵害消費(fèi)者的意愿,有效增加企業(yè)的違法成本,使得生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的食品安全博弈在一定程度上由對(duì)抗轉(zhuǎn)向協(xié)作,進(jìn)而達(dá)到相容的目的。[21]

[1] 陳建梁,陳珠明.對(duì)金融機(jī)構(gòu)資本監(jiān)管的激勵(lì)相容機(jī)制——預(yù)先承諾制(PCA)的信息經(jīng)濟(jì)學(xué)分析.經(jīng)濟(jì)科學(xué),2001(03):41-48

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Abstract I mproving regulatory efficiency is the core issue of the current food safety regulatory in China.The compatibleincentive regulatorymechanism is the foundation of food safety regulatory efficiency.In this paper,the author proposes the incentive compatible theory of food safety regulation at first,and then points out that the China’food safety regulation is an incompatible-incentive regulation based on the analysis of actuality.After that,the paper explores the shortcomings of incompatible-incentive regulatory of food safety by the means of game analysis.In the end of the article,the author tried to put for ward some suggestions for establishing the compatible-incentive regulatory of food safety.

Key words Food safety regulation;Incentive compatible;Asymmetric information;Regulatory efficiency

(責(zé)任編輯:常 英)

Incentive Compatibility:The Realistic Choice of Food Safety Supervision in China

Chen Si Luo Yunbo Jiang Shuren

2010-05-07

陳 思,中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)理學(xué)院博士研究生;羅云波,中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;江樹人,中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,郵編:100193。