■ 何傳新

(泰安市黨校，山東 泰安 271000)

為了既滿足經(jīng)濟不斷發(fā)展對土地的需求，又保障糧食安全對一定數(shù)量耕地的需求，同時保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，我們必須轉變土地粗放、低效利用的模式，逐步向節(jié)約集約化利用的方向轉化，充分挖掘現(xiàn)有建設用地的潛力，盤活存量建設用地，走節(jié)約集約用地的道路。

1 泰安市城鎮(zhèn)建設用地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀評價及分析

1.1 城鎮(zhèn)建設用地節(jié)約集約利用指標體系分析

我們利用城鎮(zhèn)用地結構、城鎮(zhèn)人均建設用地、單位建設用地產(chǎn)出率、城鎮(zhèn)人口與用地增長彈性系數(shù)、土地閑置率五個指標對泰安土地節(jié)約集約利用情況進行分析評價。

依照調查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對照國家、省標準及區(qū)域性參考標準，依次分析對比上述指標體系內容：

1.1.1 城鎮(zhèn)用地結構

通過比較，泰安市市區(qū)居住用地比例大于國家標準規(guī)定的最高標準的比例，超過標準1.04個百分點，工業(yè)用地比例在國家標準以內，道路廣場用地比例偏低，綠地比例超過國家標準0.23個百分點。根據(jù)國外城市發(fā)展的一些經(jīng)驗表明，城市化水平愈高，城市的功能愈趨向會下降，而道路用地和綠地的比例會有較大的提高，因此今后泰安市的發(fā)展應該注重提高道路廣場用地的比例，使得城市的利用結構更加富有效率。

將泰安市市區(qū)和新泰市、肥城市的各類城市用地面積相加作為泰安市整體城市用地面積，然后計算各類用地的比例。計算的結果顯示，除綠地所占的比例偏高以外，其他用地的比例均在國家標準以內，土地利用結構相對比較合理。

1.1.2 城鎮(zhèn)人均建設用地

表1 泰安市城市土地利用結構表

表2 泰安市各區(qū)市縣人均城鎮(zhèn)用地情況

通過調查、計算得出泰安市各區(qū)市縣2006年人均城鎮(zhèn)用地面積（見表2）。

按照《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB J137—90）規(guī)定：新建城市的規(guī)劃人均建設用地指標宜在第III級以內。泰安市平均人均建設用地面積為101.47m2/人，在第III級以內，因此可以認為泰安市城鎮(zhèn)用地是比較集約的。

通過對比，泰安市及其下屬各區(qū)市縣的人均城市建設用地均在山東省城市建設用地規(guī)劃控制標準內，因此單從人均城鎮(zhèn)用地面積這個指標來看，泰安市及其所屬各區(qū)市縣的城市建設用地利用是集約的。

1.1.3 單位建設用地產(chǎn)出率

阿貝折射儀測定飲料的可溶性固形物的含量[10];p H計測定飲料的p H值;苯酚硫酸法測定飲料中多糖含量[1 1],2,6-二氯靛酚-紫外分光光度法測定飲料中維生素C的含量[1 2],三氯化鋁顯色法測定飲料中總黃酮[1 3]的含量。

根據(jù)省國土資源廳2006年11月發(fā)布的《關于統(tǒng)籌規(guī)劃利用土地資源支持省會城市群經(jīng)濟圈發(fā)展專題調研報告》公布的數(shù)據(jù)，泰安市的建設用地產(chǎn)出率是比較低的，僅相當于全省平均水平和經(jīng)濟圈內七城市平均水平的66%-67%，相當于濟南市的47%，甚至不如欠發(fā)達的聊城、德州地區(qū)，詳見表3：

表3 2005年省會城市圈建設用地產(chǎn)出情況

可見，提高建設用地的產(chǎn)出效率是泰安市土地節(jié)約集約利用最大的潛力所在。

1.1.4 城鎮(zhèn)人口與土地利用變動趨勢

從表4可看出，2000－2006年泰安市城鎮(zhèn)用地面積是隨著非農業(yè)人口的增長而增加的。非農業(yè)人口從150萬左右增加到177萬左右，增長率為17.67%，人均城鎮(zhèn)用地面積也是逐漸增加的，從2000年的84.99m2/人，增加到2006年的101.47m2/人，增長率為19.39%，城市人口與建設用地增長彈性系數(shù)為0.91，該指標小于1，表明城鎮(zhèn)用地增長快于人口增長，城鎮(zhèn)用地呈外延式擴張，內涵挖潛不足，城鎮(zhèn)用地集約度在不斷降低。今后要在內涵挖潛上下功夫，不斷提高城市土地利用率。

1.1.5 土地閑置情況

通過對土地利用總體規(guī)劃確定的到2010年的城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃控制范圍進行調查，2006年底，城鎮(zhèn)內部仍然存在大量閑置土地和空閑土地。調查結果見表5。

全市城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內閑置和空閑土地一共有363宗，合計595公頃，占規(guī)劃區(qū)總面積的4.9%，低于7.8%的全國水平。其中閑置土地193宗，面積453公頃；空閑土地170宗，面積142公頃。

表4 泰安市2000－2006年城鎮(zhèn)用地情況

表5 城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內閑置建設用地調查匯總表 單位：公頃

1.2 評價結論

從單項指標對比來看，泰安市城鎮(zhèn)用地結構基本合理，人均建設用地低于山東省標準，土地閑置率低于全國平均標準，但單位面積GDP產(chǎn)出率大大低于全省和周邊城市水平，用地增長速度大于人口增長速度，土地集約度在下降。綜合分析：泰安市的城鎮(zhèn)建設用地總體上是節(jié)約和集約的，但工業(yè)用地和經(jīng)營性用地產(chǎn)出效率太低，粗放、低效，集約用地潛力較大。

2 促進城鎮(zhèn)建設用地節(jié)約和集約利用的措施

泰安市新一輪城市總體規(guī)劃（2005～2020）確定，2020年泰安中心城總人口將達到135萬人左右，2020年中心城用地規(guī)?？刂圃?47平方公里以內，人均城市建設用地控制在109平方米以內；預測2010城市化水平年發(fā)展到52.7%，2020年發(fā)展到65.2%?？梢?，今后一個時期，泰安市城市化和工業(yè)化進程將不斷加快，土地供需矛盾會更加突出，為了即滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對建設用地的需求，又保證一定數(shù)量的耕地，必須準確把握當前的土地政策，利用政治、經(jīng)濟等多種手段，引導建設項目挖潛存量土地，走集約利用土地的路子。

2.1 建立和完善土地利用的市場機制

要提高土地利用的效益和集約度，就要不斷深化土地市場改革，限制政府權力的越位，形成效率與公平兼顧的土地市場體系，通過價格的高低來控制土地的使用量，抑制土地囤積和投機。在制定宏觀調控政策的同時，應逐步配套完善實施細則，建立各類用地市場化運作機制，充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用，逐步加大土地招拍掛范圍，嚴格操作程序，運用市場的經(jīng)濟杠桿，提高土地稀缺意識；運用價格機制抑制多占、濫占和浪費土地，實現(xiàn)土地應有的價值。

加快推進土地資源的市場化配置。要充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用，運用價格機制抑制多占、濫占和浪費土地。經(jīng)依法批準轉讓的土地，應當全部在土地有形市場公開交易，除經(jīng)營性用地必須實行招標、拍賣、掛牌外，工業(yè)用地也必須創(chuàng)造條件盡快嚴格實行招標、拍賣、掛牌出讓制度。

2.2 完善土地收購儲備制度，依靠政府手段盤活閑置土地

在土地市場中已經(jīng)完全“沉淀”、不能依法通過延期開發(fā)、土地轉讓、項目轉讓、合作開發(fā)等市場方式盤活以實現(xiàn)有效利用的土地，可以納入政府土地收購儲備的范圍，委托土地收購儲備機構依法收回土地使用權，納入政府土地供應體系，通過“招拍掛”出讓或劃撥等方式重新配置土地。盤活市場不能盤活的低效利用土地和閑置土地，是我國土地收購儲備機構的一項重要職能，也就是說，對于這類性質的閑置土地，可以通過土地收購儲備機構的經(jīng)常性工作，依靠政府行政手段實現(xiàn)重新配置和有效利用。通過儲備土地，實行經(jīng)營性土地使用權集中統(tǒng)一供應，不僅有利于創(chuàng)造公開、公平、公正的投資環(huán)境，而且為顯化土地資產(chǎn)，促進集約用地提供了平臺。

2.3 挖掘土地潛力，提高土地產(chǎn)出率，實現(xiàn)節(jié)約集約用地

（1）挖掘城區(qū)內老企業(yè)土地潛力。城區(qū)內老企業(yè)要促其升級改造，盡量促成其土地置換，退二進三，提高原廠區(qū)土地的集約度。利用市場引導和行政推動的方式，鼓勵市區(qū)內工業(yè)、倉儲等利用程度低的土地根據(jù)城市規(guī)劃調整用途，綜合利用；對產(chǎn)出效益低、污染排放量大的企業(yè)實施強行搬遷，做到優(yōu)地優(yōu)用；騰空處的土地利用市場手段重新配置，發(fā)展更高層次的產(chǎn)業(yè)。（2）挖掘城鎮(zhèn)舊城區(qū)用地潛力。市區(qū)兩級政府給與社區(qū)一定的扶持政策，調動各方參與土地挖潛集約的積極性，進行舊城改造。存量土地再利用時，要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展中低收入家庭需要的普通商品住房、經(jīng)濟適用住房建設以及必需的市政公用設施建設，保證當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)、生活水平不降低。提高土地利用的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。（3）大力推進“城中村”改造。應把“城中村”改造放在城市土地節(jié)約集約利用的突出位置，實行必要的政策傾斜，積極鼓勵“城中村”改造。

2.4 加強城鄉(xiāng)規(guī)劃對城市集約利用土地的指導作用

要加強城鎮(zhèn)體系和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，加大整合土地資源力度，使產(chǎn)業(yè)集聚效應達到最優(yōu)，實現(xiàn)集約利用土地。通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃合理配置產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與農村之間產(chǎn)業(yè)和用地對接，減少基礎設施配套建設用地。

在依法做好土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的相互銜接工作基礎上，充分發(fā)揮近期建設規(guī)劃的綜合協(xié)調作用。近期建設規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃、房地產(chǎn)業(yè)和住房建設發(fā)展中長期規(guī)劃要相互銜接，統(tǒng)籌安排規(guī)劃年限內的城市建設用地總量、空間分布和實施時序，合理確定各類用地布局和比例，實現(xiàn)集約利用土地的目標。

2.5 建立土地節(jié)約集約利用評價考核體系和考評制度

政府在土地利用上的指導思想和行政行為，直接影響著土地的利用效果，因此要完善政府領導的考核機制。通過建立土地節(jié)約和集約利用評價考核制度，對土地利用進行評價，把任期內土地利用是否節(jié)約和集約的評價結果作為考核各級政府工作的重要內容，以此來規(guī)范政府的行為，推動全社會在宏觀意義上對國土資源進行節(jié)約和集約利用。只有樹立和落實科學發(fā)展觀、珍惜和合理利用每一寸土地的觀念成為政府領導的共識，集約用地才能取得實效。

2.6 加強土地批后管理，防止囤積土地現(xiàn)象發(fā)生

泰安市土地收購儲備中心于2006年下半年對泰城規(guī)劃區(qū)內自2001年以來公開出讓的42宗經(jīng)營性土地進行了全面、徹底的調查摸底，調查結果顯示，被調查的29宗土地中，按合同約定全面完成開發(fā)義務的僅有7家，不到四分之一，而完成開發(fā)的土地面積不到15%，可見開發(fā)商囤積土地的現(xiàn)象是大量存在的；發(fā)生用途改變的有8宗，占28%，也是一個不小的數(shù)字。各類開發(fā)園區(qū)的不少建設項目在建設過程中，由于項目預期不佳、資金不到位等原因，造成建設工期一拖再拖，造成了土地的大面積拋荒閑置。個別投資商的本意就是多占少用，以囤積土地。對此類項目必須依法處理，不能造成新的閑置土地。泰安高新區(qū)在這方面進行大膽嘗試并且取得了很好的效果。

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