許 峰 秦曉楠 李秋成

(山東大學(xué)管理學(xué)院,山東濟(jì)南 250100)

1 導(dǎo)言

當(dāng)前,我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段,鄉(xiāng)村建設(shè)與城市化是現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù),有效管理鄉(xiāng)村資源與環(huán)境以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展事關(guān)全局。在經(jīng)濟(jì)全球化和治道變革的共同作用下(毛壽龍,2000),地方治理結(jié)構(gòu)正在向以服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)的新政體發(fā)展,因此,從經(jīng)濟(jì)演化的角度發(fā)展鄉(xiāng)村旅游成為地方政府適應(yīng)新的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)所做出的一種積極政策選擇。一方面,鄉(xiāng)村旅游地開(kāi)發(fā)使廣大農(nóng)民向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移,推進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化,帶動(dòng)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速和文明程度提高,實(shí)現(xiàn)了“大農(nóng)業(yè)”和“大旅游”的有效結(jié)合,成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的創(chuàng)新模式;另一方面,建設(shè)鄉(xiāng)村旅游地適應(yīng)了城市居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要,加快了城鄉(xiāng)信息、資金和技術(shù)等資源的經(jīng)濟(jì)融合和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。

據(jù)國(guó)家旅游局官方網(wǎng)站發(fā)布的《2008年中國(guó)旅游業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,到 2008年末,全國(guó)共有星級(jí)飯店 14099家,全國(guó)納入統(tǒng)計(jì)范圍的旅行社共有 20110家。據(jù)魏小安(2006)估計(jì),鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)組織達(dá) 20萬(wàn)家。鄉(xiāng)村旅游地的資源系統(tǒng)形態(tài)多元,牽涉相關(guān)利益主體眾多,開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中逐漸出現(xiàn)了一系列深層次的問(wèn)題,限制了鄉(xiāng)村旅游地的可持續(xù)發(fā)展能力,諸如資源要素破壞性低層次開(kāi)發(fā)決策、相關(guān)利益主體參與決策程度不高甚至惡意破壞、旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和內(nèi)容單一、經(jīng)營(yíng)管理和營(yíng)銷推廣能力薄弱、開(kāi)發(fā)層次和規(guī)模較低等治理決策與經(jīng)營(yíng)績(jī)效等問(wèn)題都已經(jīng)影響到鄉(xiāng)村旅游地可持續(xù)發(fā)展的初衷。本文立足于不同形態(tài)資源與環(huán)境約束下的鄉(xiāng)村旅游地,探索構(gòu)建穩(wěn)健的多中心治理結(jié)構(gòu)以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與和諧發(fā)展。

2 文獻(xiàn)綜述

2.1 歷史回顧

20世紀(jì)50年代后,真正意義上的鄉(xiāng)村旅游地因其在市場(chǎng)中的巨大潛力和在鄉(xiāng)村重建中的社會(huì)文化經(jīng)濟(jì)作用,成為旅游研究的熱點(diǎn)(Opper mann,1996)。20世紀(jì)90年代以前,急于擺脫鄉(xiāng)村衰落困境的發(fā)達(dá)國(guó)家將鄉(xiāng)村旅游作為改變鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要途徑。20世紀(jì) 90年代中期以后,伴隨鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活條件的改善,國(guó)外鄉(xiāng)村旅游地經(jīng)營(yíng)動(dòng)機(jī)呈現(xiàn)涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、政治等諸多方面的多元化特征。我國(guó)真正意義上的鄉(xiāng)村旅游興起于 20世紀(jì) 90年代前后(黃郁成,2006)。國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)村旅游理論研究與發(fā)展探討比國(guó)外要晚,研究?jī)?nèi)容也相對(duì)狹窄,主要是對(duì)國(guó)外的模仿借鑒和實(shí)驗(yàn)檢驗(yàn),研究?jī)?nèi)容主要為兩大部分:基礎(chǔ)理論的引介和實(shí)證或個(gè)案研究。

2.2 研究評(píng)述

從國(guó)內(nèi)外鄉(xiāng)村旅游研究文獻(xiàn)綜合來(lái)看(王瓊英,馮學(xué)鋼,2006;王素潔,劉海英,2007;等),其主要內(nèi)容集中于 6個(gè)方面:鄉(xiāng)村旅游供給、鄉(xiāng)村旅游者及其市場(chǎng)細(xì)分、居民對(duì)鄉(xiāng)村旅游的理解和態(tài)度、鄉(xiāng)村旅游影響、鄉(xiāng)村旅游營(yíng)銷和鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展。近年來(lái),我國(guó)鄉(xiāng)村旅游研究開(kāi)始向經(jīng)營(yíng)模式、治理結(jié)構(gòu)及制度建設(shè)等深層次領(lǐng)域拓展,力求解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展從“放任自流”轉(zhuǎn)向“協(xié)同集約”過(guò)程中逐漸凸顯的管理問(wèn)題。學(xué)者們開(kāi)始關(guān)注不同利益相關(guān)者在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中所扮演的重要角色并引入博弈分析方法(郭華,2007),探索穩(wěn)定合作關(guān)系的構(gòu)建(張世兵,龍茂興,2009)、精英治理模式(王林,2009)以及公共物品與服務(wù)的提供等(黃秀娟,2009)等命題。然而,鄉(xiāng)村旅游地的資源形態(tài)千差萬(wàn)別,社區(qū)、投資商、政府等利益相關(guān)主體之間的關(guān)系是錯(cuò)綜復(fù)雜的,已有研究?jī)H從經(jīng)濟(jì)人理性和信息完全程度出發(fā)對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行一般性分析是有欠缺的。沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)村旅游地資源系統(tǒng)屬性的基礎(chǔ)性判定,鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)主體間的合作博弈與治理優(yōu)化就有流于泛泛之虞。因此,如何依據(jù)鄉(xiāng)村旅游地形態(tài)確立相宜的治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)利益均衡和價(jià)值最大化是尚未充分展開(kāi)的重要領(lǐng)域,本文將對(duì)此作必要的補(bǔ)充。

3 資源系統(tǒng)屬性下的鄉(xiāng)村旅游地形態(tài)劃分

鄉(xiāng)村旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展所依賴的資源系統(tǒng)屬性較為多元,有多種劃分體系(唐代劍等,2006),如按旅游資源劃分為自然風(fēng)光旅游地、農(nóng)業(yè)旅游地、農(nóng)事旅游地、民俗文化旅游地、聚落與建筑旅游地;按對(duì)資源和市場(chǎng)的依賴程度劃分為資源型、市場(chǎng)型和中間型;按地理位置劃分為城郊型、邊遠(yuǎn)型和景區(qū)邊緣型;按科技含量劃分為現(xiàn)代型和傳統(tǒng)型等等。上述分類大多著眼于鄉(xiāng)村旅游地資源特點(diǎn)、功能類型、空間地理位置、開(kāi)發(fā)方式等單一屬性,雖然梳理完整、邏輯清晰,但過(guò)于平面化和靜態(tài)化,不符合本文“根據(jù)資源系統(tǒng)屬性安排制度”的主旨。

3.1 劃分原則

從制度供給的角度來(lái)看,鄉(xiāng)村旅游地分類應(yīng)以其可持續(xù)發(fā)展依賴資源的系統(tǒng)屬性為依據(jù),以便于管理模式的優(yōu)化。在不同資源系統(tǒng)組合下,鄉(xiāng)村旅游地具有不同的利益相關(guān)者權(quán)力和利益關(guān)系,不同“模式”下開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的交易成本亦存在差異,而交易成本的差異很大程度上決定了制度選擇。正如科斯(1937)所言,制度供給應(yīng)圍繞交易費(fèi)用這一中心,把交易作為分析單位,找出區(qū)分不同交易的特征因素,然后分析什么樣的交易應(yīng)該用什么樣的體制組織來(lái)協(xié)調(diào),這一理念同樣適用于鄉(xiāng)村旅游治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因此,借助經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論依據(jù)可持續(xù)發(fā)展依賴的資源系統(tǒng)屬性對(duì)鄉(xiāng)村旅游進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分類,可以為制度供給下的治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供穩(wěn)健的基礎(chǔ)。

3.2 劃分依據(jù)

鄉(xiāng)村旅游地發(fā)展的核心是依托“鄉(xiāng)村性”的自然資源和人文資源,具體表現(xiàn)為自然景觀、建筑聚落、鄉(xiāng)土文化、活動(dòng)場(chǎng)景等。在界定鄉(xiāng)村旅游地資源系統(tǒng)時(shí)可以發(fā)現(xiàn),資源系統(tǒng)和鄉(xiāng)村社區(qū)并不是簡(jiǎn)單地包含與被包含;作為鄉(xiāng)村旅游地的核心要素,其空間關(guān)系是多元化的。首先,在某些鄉(xiāng)村旅游地,資源(主要是自然資源)與社區(qū)在空間上相對(duì)獨(dú)立,或者社區(qū)只是開(kāi)放性大尺度景區(qū)中很小的一塊區(qū)域,鄉(xiāng)村主要承擔(dān)公共服務(wù)的功能,例如著名的世界遺產(chǎn)地美國(guó)科羅拉多大峽谷的西峽(Grand Canyon West)與當(dāng)?shù)赜〉诎膊柯浔Ａ魠^(qū)之間就存在這種空間關(guān)聯(lián)特征,當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村社區(qū)被政府授權(quán)管理西峽事務(wù)并提供相關(guān)公共服務(wù);其次,在另一些鄉(xiāng)村旅游地,資源或者吸引物分散在社區(qū)之中,資源可以有效分割,社區(qū)和資源表現(xiàn)出“斑塊 -基質(zhì)”之景觀結(jié)構(gòu)特征,可控鄉(xiāng)村旅游資源的開(kāi)發(fā)顯然可以采取私人化的生產(chǎn)模式,例如中國(guó)西南成都地區(qū)城郊鄉(xiāng)村的“農(nóng)家樂(lè)”旅游開(kāi)發(fā)區(qū)域就在社區(qū)中生成大量的有明晰資源產(chǎn)權(quán)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶或私人企業(yè);其三,還存在著社區(qū)和資源高度重合的鄉(xiāng)村旅游地,在這種類型的旅游地中,社區(qū)不再僅僅是作為鄉(xiāng)村旅游利益相關(guān)者之一的簡(jiǎn)化概念,而是成為政府、居民、企業(yè)、旅游者以及其他利益主體動(dòng)態(tài)互動(dòng)的平臺(tái),例如曾經(jīng)最貧困的法國(guó)布列塔尼地區(qū)保留了大量特定歷史時(shí)期的街區(qū)和建筑,如今這些古舊社區(qū)在人們的視野里直接變成了鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)資源,成為社區(qū)與資源重合的典型代表。

3.3 劃分結(jié)果

基于上述思考,根據(jù)可持續(xù)發(fā)展依賴資源系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其引致的產(chǎn)權(quán)特征,我們可以借用經(jīng)濟(jì)學(xué)中物品分類的方法對(duì)鄉(xiāng)村旅游地進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分類,即根據(jù)資源系統(tǒng)在利用中所呈現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的不同組合特征,把鄉(xiāng)村旅游地分為“公共物品資源 -俱樂(lè)部資源 -公共池塘資源 -私人物品資源”四大類別,具體表現(xiàn)為公共型、公用型、私人型三大鄉(xiāng)村旅游形態(tài)(見(jiàn)圖 1)。不同鄉(xiāng)村旅游形態(tài)的鄉(xiāng)村旅游地應(yīng)當(dāng)配以相宜的治理結(jié)構(gòu)才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的帕累托效率。

圖1 基于競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的鄉(xiāng)村旅游地形態(tài)分類

第一類,資源系統(tǒng)與鄉(xiāng)村社區(qū)分離的公共型鄉(xiāng)村旅游地,例如遺產(chǎn)景區(qū)、保護(hù)區(qū)等體現(xiàn)為國(guó)家所有或集體所有,是典型的非排他且非競(jìng)爭(zhēng)的公共物品,其開(kāi)發(fā)和管理更多地是“公平導(dǎo)向”的政府推動(dòng),并由政府將鄉(xiāng)村社區(qū)帶入旅游發(fā)展的范圍中;其中鄉(xiāng)村社區(qū)和景區(qū)相對(duì)獨(dú)立和鄉(xiāng)村社區(qū)位于大規(guī)模開(kāi)放性保護(hù)區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村旅游地是典型代表,美國(guó)印第安人華拉派部落(Hualapai Tribe)就代表政府對(duì)西峽的旅游開(kāi)發(fā)進(jìn)行管理,成功地運(yùn)作出“懸空玻璃橋(Skywalk)”吸引游客并全面推廣其部落文化遺產(chǎn)①美科羅拉多大峽谷懸空玻璃橋在 2007年 3月 20日正式建成開(kāi)放,詳細(xì)內(nèi)容參見(jiàn) http:∥news.sina.com.cn/w/2007-03-22/074311467847s.shtml。

第二類,資源系統(tǒng)分散于鄉(xiāng)村社區(qū)中的私人型旅游地,如“農(nóng)家樂(lè)”,就是產(chǎn)權(quán)明晰、具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的私人物品,可分割性資源和塊狀社區(qū)結(jié)構(gòu)確保其私人成本和收益能夠較好地與社會(huì)成本和收益吻合,市場(chǎng)化的交易模式最為有效。

第三類,資源系統(tǒng)與鄉(xiāng)村社區(qū)高度重疊的公用型旅游地,如安徽西遞、宏村等各類不同歷史時(shí)期頗具代表性鄉(xiāng)村特色的古村落等,其資源具有有限的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性,屬于較為復(fù)雜的介于公共型和私人型之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。對(duì)于公用型鄉(xiāng)村旅游資源,村民自治、成員固定的開(kāi)發(fā)模式符合詹姆斯·布坎南所提出的“俱樂(lè)部物品”的概念,村民自愿形成協(xié)會(huì)、排除非會(huì)員不需要成本且會(huì)員間沒(méi)有歧視,并由會(huì)員分?jǐn)傁嗤某杀竞褪找?。但現(xiàn)實(shí)中,許多鄉(xiāng)村社區(qū)的公用旅游資源更像 2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆長(zhǎng)期研究的公共池塘資源一樣②奧斯特羅姆教授提出,公共池塘資源就是同時(shí)具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的物品,是一種人們共同使用整個(gè)資源系統(tǒng)但分別享用資源單位的公共資源。,既無(wú)法確保所有村民都付出合理成本,也無(wú)法排除外部人從中獲益,外部性、搭便車、集體行為邏輯以及利益分配中的不公平等現(xiàn)象廣泛存在,單純的政府主導(dǎo)和市場(chǎng)化運(yùn)作都存在著很大缺陷。更為困難的是,由于資源有限,在發(fā)展實(shí)踐中此類鄉(xiāng)村旅游地廣受資源破壞、環(huán)境惡化、發(fā)展瓶頸等問(wèn)題困擾。

4 鄉(xiāng)村旅游地可持續(xù)開(kāi)發(fā)的多中心治理結(jié)構(gòu)

在分析鄉(xiāng)村旅游地可持續(xù)開(kāi)發(fā)治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程中,應(yīng)注意到不同資源系統(tǒng)屬性下主導(dǎo)性開(kāi)發(fā)力量的不同:代表公共利益的政府部門在鄉(xiāng)村旅游社區(qū)規(guī)劃和發(fā)展中聚焦于公共產(chǎn)品的提供,約束并引導(dǎo)其他利益相關(guān)主體,避免管理越位或缺位;投資商或者企業(yè)則在私人產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程中起主導(dǎo)作用,以明確的利潤(rùn)訴求引促鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)的持續(xù)改良和升級(jí)換代。單一的政府主導(dǎo)或企業(yè)主導(dǎo)很難突破公用型鄉(xiāng)村旅游地的發(fā)展瓶頸,有效的制度供給必然是多方參與、多方協(xié)調(diào)、平等互信以及相互監(jiān)督原則下的公有體制和私人體制的多方結(jié)合。

4.1 主體構(gòu)成

企業(yè)和政府在私人物品生產(chǎn)和公共產(chǎn)品提供的過(guò)程中有其不可替代的積極作用,也在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間分別主導(dǎo)著私人型和公共型鄉(xiāng)村旅游地的開(kāi)發(fā)。但以其作為單一權(quán)力維度管理公用型鄉(xiāng)村旅游地的開(kāi)發(fā)則是不可取的:一方面政府過(guò)多介入微觀層面的開(kāi)發(fā)運(yùn)作容易喪失公平立場(chǎng);另一方面企業(yè)規(guī)模發(fā)展之后的利益追逐也會(huì)侵害公眾利益。為此,要在政府和企業(yè)之間尋找第三方力量來(lái)平衡,將“多中心”作為鄉(xiāng)村旅游地自主治理的根本前提。鄉(xiāng)村社區(qū)居民作為核心利益相關(guān)者與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展有著最為緊密的切身利益關(guān)系,充分發(fā)揮他們的作用有益于彌補(bǔ)企業(yè)和政府在決策中的信息盲點(diǎn),強(qiáng)調(diào)他們的主體地位有利于限制企業(yè)和政府的違規(guī)行為。政府部門、相關(guān)企業(yè)、鄉(xiāng)村社區(qū)民眾,即“官、產(chǎn)、民”三方在平等合作基礎(chǔ)上的互動(dòng)能夠避免少數(shù)主體“獨(dú)裁”的現(xiàn)象,強(qiáng)勢(shì)政府的在位也排除了“多數(shù)人暴力”的可能。因此,以“官、產(chǎn)、民”為核心的多元化權(quán)力結(jié)構(gòu)是突破發(fā)展困境的必然選擇,是保證可持續(xù)發(fā)展方向的必要非充分條件。

“官、產(chǎn)、民”之所以不能充分保證鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展,其原因在于依靠?jī)?nèi)部的力量很難構(gòu)建真正的多中心權(quán)力結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)實(shí)中的政府擁有強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力,幾乎主導(dǎo)著鄉(xiāng)村社區(qū)旅游發(fā)展的相關(guān)事務(wù);企業(yè)擁有資本權(quán)力,追求經(jīng)濟(jì)利益的天然秉性使其永遠(yuǎn)傾向于忽視乃至于漠視資源和文化的保護(hù);而企業(yè)與政府的“官商結(jié)合”現(xiàn)象更使某些政府官員失去公共利益代理者的立場(chǎng),成為企業(yè)的代言人。在“官、產(chǎn)、民”之外要納入媒體、學(xué)界等外部力量,構(gòu)建包括外部支持和監(jiān)督系統(tǒng)的“官、產(chǎn)、民、媒、學(xué)”多中心模式才是公用型鄉(xiāng)村旅游地可持續(xù)發(fā)展的理想治理結(jié)構(gòu)。

4.2 結(jié)構(gòu)優(yōu)化

圖2 鄉(xiāng)村旅游地多中心治理結(jié)構(gòu)

多中心治理模式的實(shí)施與否及其效果優(yōu)劣取決于各執(zhí)行主體所構(gòu)成的治理結(jié)構(gòu)(見(jiàn)圖 2)以及基于此的角色界定與職能績(jī)效,并通過(guò)共同決策、相互協(xié)作等規(guī)則貫徹實(shí)施?！肮?、產(chǎn)、民”作為核心利益主體也是鄉(xiāng)村旅游社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的核心執(zhí)行者;媒體和學(xué)界作為外生力量,既是監(jiān)督者也是被監(jiān)督者,因而對(duì)媒體和學(xué)者在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的角色界定也很重要。在明確角色界定和監(jiān)督規(guī)則的前提下,利益相關(guān)主體各自優(yōu)勢(shì)職能的充分發(fā)揮必然帶來(lái)鄉(xiāng)村旅游地可持續(xù)發(fā)展在宏觀和微觀兩個(gè)層面的保障。

具體而言,公共型鄉(xiāng)村旅游地由政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā),并接受民眾適度參與,例如,自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、歷史遺產(chǎn)區(qū)轄域內(nèi)的鄉(xiāng)村大多具有“實(shí)驗(yàn)區(qū)”屬性,可承擔(dān)旅游中轉(zhuǎn)服務(wù)基地職能,居民參與一些管護(hù)和維持工作,政府傾向于保護(hù)某種背景下區(qū)域內(nèi)人與自然之間原生的關(guān)聯(lián),所獲收益盡量均衡惠及所有人,對(duì)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向贏利性企業(yè)的參與采取必要的約束。與之對(duì)應(yīng),私人型鄉(xiāng)村旅游地則由企業(yè)主導(dǎo)開(kāi)發(fā),同時(shí)也吸納民眾積極參與,政府則不宜介入,例如,在城市周邊密布的“農(nóng)家樂(lè)”為主的接待機(jī)構(gòu),都普遍以“公司 +農(nóng)戶”的多元形式實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化科學(xué)管理與鄉(xiāng)村性特色挖掘的統(tǒng)一。公共型鄉(xiāng)村旅游地的開(kāi)發(fā)過(guò)程中社區(qū)共有資源系統(tǒng)居于核心位置,因而鄉(xiāng)村社區(qū)成為不可回避的制約力量,沒(méi)有單一主體可以主導(dǎo)其開(kāi)發(fā)治理的過(guò)程,需要因地制宜根據(jù)發(fā)展階段形成公私協(xié)作、社區(qū)賦權(quán)的彈性治理結(jié)構(gòu),應(yīng)在政府、企業(yè)和民眾三者之間形成高效協(xié)同機(jī)制以確保開(kāi)發(fā)績(jī)效。

4.3 職能劃分

(1)政府部門的宏觀管控與審慎決策

政府在鄉(xiāng)村旅游地開(kāi)發(fā)中要站在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的高度進(jìn)行管控,克服制度瓶頸引致的利益失衡,并對(duì)各利益相關(guān)者之間的矛盾和沖突實(shí)施必要的監(jiān)控,達(dá)到多方利益均衡。政府的主要職能包括:提供鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展旅游的核心基礎(chǔ)設(shè)施;通過(guò)制定合理的產(chǎn)業(yè)政策和制度,為旅游生產(chǎn)者提供滿足其需求的支撐和依托,提供公平開(kāi)放的投資與競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境并對(duì)其行為進(jìn)行有效監(jiān)控;為鄉(xiāng)村社區(qū)居民營(yíng)造自然、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)共生的生存環(huán)境,為旅游者維護(hù)景觀和氛圍等。政府要避免擴(kuò)大權(quán)力范圍和規(guī)模的傾向,不能僭越市場(chǎng)職能,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上層級(jí)的政府部門不宜直接介入旅游開(kāi)發(fā)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)。例如在產(chǎn)權(quán)模糊的公用型鄉(xiāng)村資源開(kāi)發(fā)中,一些地方政府上級(jí)部門過(guò)多介入當(dāng)?shù)毓糯迓涞泥l(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā),或因信息不對(duì)稱而屢屢做出錯(cuò)誤決策,或在出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)糾紛時(shí)無(wú)法給出令人信服的裁決。這樣不僅不能為各個(gè)利益群體提供加大增量資產(chǎn)的基礎(chǔ)性制度,也無(wú)法在宏觀監(jiān)控上恪守公正立場(chǎng)。因此,各級(jí)政府部門應(yīng)堅(jiān)守有限、理性和服務(wù)三要義,控制自身利益惡性膨脹,約束權(quán)力規(guī)模的無(wú)效率擴(kuò)張,并誠(chéng)心接受其他利益主體的監(jiān)督,以鄉(xiāng)村旅游地可持續(xù)發(fā)展為最高目標(biāo)。

(2)鄉(xiāng)村企業(yè)的內(nèi)生成長(zhǎng)與外在引入

旅游企業(yè)是鄉(xiāng)村旅游地產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的核心細(xì)胞,也是帶動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)就地增值的關(guān)鍵力量,企業(yè)能力與企業(yè)集群的優(yōu)劣直接決定著鄉(xiāng)村旅游地發(fā)展的潛力和競(jìng)爭(zhēng)力。企業(yè)能力的良性發(fā)揮能夠很好地解決旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率問(wèn)題,而企業(yè)雄厚的資本力量也可以為鄉(xiāng)村旅游的規(guī)模發(fā)展提供更好的基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)村旅游地的發(fā)展過(guò)程中,內(nèi)生性鄉(xiāng)村旅游企業(yè)成長(zhǎng)迅速,一些鄉(xiāng)村精英扮演著核心執(zhí)行主體的主導(dǎo)角色,但限于自身能力的欠缺其后續(xù)成長(zhǎng)需要給予扶持。與此相反,外在規(guī)模企業(yè)憑借經(jīng)驗(yàn)與實(shí)力也逐漸被引入鄉(xiāng)村旅游地的協(xié)同開(kāi)發(fā);但由于不諳鄉(xiāng)情或意在短期獲利,外來(lái)企業(yè)與鄉(xiāng)村社區(qū)容易出現(xiàn)零和或負(fù)和博弈,給鄉(xiāng)村旅游地說(shuō)個(gè)“好婆家”并非易事。一般地,旅游企業(yè)以經(jīng)濟(jì)利益作為核心訴求,因此必然弱化資源環(huán)境、社區(qū)和諧等因素在其決策中的分量,因此作為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型之“發(fā)動(dòng)機(jī)”的企業(yè),事實(shí)上也是多中心治理結(jié)構(gòu)中最具不確定性的執(zhí)行者之一,如果能夠?qū)ζ髽I(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)督和激勵(lì),就可以充分發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)和企業(yè)社會(huì)責(zé)任,倘若監(jiān)督不力,旅游企業(yè)就會(huì)成為鄉(xiāng)村旅游社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的障礙。因此,監(jiān)督、引導(dǎo)企業(yè)的行為是鄉(xiāng)村旅游治理的關(guān)鍵一環(huán)。

(3)鄉(xiāng)村民眾及基層組織的參與協(xié)同與實(shí)際賦權(quán)

大多數(shù)情況下,一方面社區(qū)居民是鄉(xiāng)村旅游資源系統(tǒng)的實(shí)際擁有者,另一方面其生產(chǎn)生活場(chǎng)景又是資源系統(tǒng)不可分割的一部分,社區(qū)居民的態(tài)度和行為將直接影響鄉(xiāng)村社區(qū)的資源系統(tǒng)和可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游社區(qū)的多中心治理更加應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民作為“主體”的參與與協(xié)同,并積極發(fā)揮農(nóng)村基層組織的橋梁和紐帶作用,最終真正實(shí)現(xiàn)居民賦權(quán);也就是說(shuō),社區(qū)參與的目的與實(shí)際手段都必須落腳于對(duì)社區(qū)居民的權(quán)力賦予上,由隱性的“資源權(quán)力”過(guò)度到參與決策制定和協(xié)同利益分配的“政治權(quán)力”和“經(jīng)濟(jì)權(quán)力”,并在賦權(quán)背景下進(jìn)行自我管理、捍衛(wèi)鄉(xiāng)村價(jià)值。政府和企業(yè)必須尊重鄉(xiāng)村社區(qū)的參與權(quán),尤其是產(chǎn)權(quán)關(guān)系交叉的公用型鄉(xiāng)村,每個(gè)人都是旅游生產(chǎn)者,排斥社區(qū)參與也就等同于破壞旅游生產(chǎn)力,例如北京中坤集團(tuán)開(kāi)發(fā)安徽宏村的過(guò)程就是典型案例。此外,鄉(xiāng)村民眾和基層組織作為執(zhí)行主體之一,也要對(duì)政府、企業(yè)進(jìn)行有效的行為監(jiān)督與信息反饋。

(4)媒體、學(xué)者的支持監(jiān)督與獨(dú)立精神

媒體是解決信息不對(duì)稱問(wèn)題的強(qiáng)勁力量,尤其在涉及公共利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的決策上能夠發(fā)揮很重要的作用,目前城市媒體對(duì)周邊轄域內(nèi)的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)始大量關(guān)注,“農(nóng)家樂(lè)”、古村游等頻頻見(jiàn)諸報(bào)端網(wǎng)頁(yè),引發(fā)了旅游熱潮。鄉(xiāng)村旅游地多處欠發(fā)達(dá)區(qū)域,社會(huì)經(jīng)濟(jì)力量較為薄弱,應(yīng)借助媒體的放大效應(yīng)對(duì)其開(kāi)發(fā)進(jìn)行跟蹤和解析,以期引起更大社會(huì)興趣。但媒體并不具備專業(yè)素養(yǎng),還要借助學(xué)者及研究機(jī)構(gòu)的前瞻視角引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游地的發(fā)展走向。在多中心的治理結(jié)構(gòu)下,應(yīng)積極鼓勵(lì)媒體和學(xué)者參與鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的進(jìn)程,進(jìn)行自主報(bào)道和探索研究,對(duì)鄉(xiāng)村旅游地開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵問(wèn)題要提請(qǐng)媒體和學(xué)界的專業(yè)人士參與。作為間接利益相關(guān)者,媒體和學(xué)者可以基于獨(dú)立精神發(fā)表見(jiàn)解,引導(dǎo)社會(huì)輿論并尋求最佳解決方案,是協(xié)調(diào)矛盾各方的積極力量。

5 結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)已經(jīng)進(jìn)入深層次領(lǐng)域,不同資源系統(tǒng)屬性下鄉(xiāng)村旅游地形態(tài)各異,其治理問(wèn)題也著實(shí)成為一個(gè)均衡各方權(quán)益的復(fù)雜過(guò)程。若要充分發(fā)揮各相關(guān)利益主體在鄉(xiāng)村旅游地可持續(xù)發(fā)展中的職能和作用,實(shí)現(xiàn)資源系統(tǒng)的高效利用和集體價(jià)值的最大化,唯有從有效治理的源頭去重塑結(jié)構(gòu)、設(shè)計(jì)制度。多中心治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)便在于轉(zhuǎn)變單一權(quán)力為多元決策來(lái)引導(dǎo)核心利益相關(guān)者選擇合作模式、設(shè)定利益目標(biāo)、調(diào)整利益訴求,借助主導(dǎo)、協(xié)同、參與等差異化的合作方式實(shí)現(xiàn)綜合契約的制度化,促進(jìn)各方采取正確的策略行為。鄉(xiāng)村旅游地治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化實(shí)際上就是通過(guò)“官、產(chǎn)、民、媒、學(xué)”等不同利益相關(guān)主體角色職能的界定和發(fā)揮,構(gòu)建利益約束機(jī)制和行為監(jiān)督機(jī)制,促進(jìn)相關(guān)各方科學(xué)處理利益關(guān)系,實(shí)現(xiàn)和諧互促的利益格局和利益秩序,達(dá)到利益均衡,從而保證在資源系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)明晰抑或模糊的條件下都盡量實(shí)現(xiàn)共同決策和集體福利的“帕累托效率”,推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游地的可持續(xù)開(kāi)發(fā)。

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