王建業(yè)

(曲阜市國(guó)土資源局,山東曲阜 273100)

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地管理若干問(wèn)題初探

王建業(yè)

(曲阜市國(guó)土資源局,山東曲阜 273100)

積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè),健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制,是中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定。文章分析了農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)與土地管理的矛盾,建議必須處理好新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的關(guān)系,處理好土地權(quán)屬等關(guān)系。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè);土地管理;社會(huì)穩(wěn)定

中共十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出:“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè),健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制,把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”的目標(biāo)。山東省政府也在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的意見(jiàn)》中提出:“以拉動(dòng)投資、擴(kuò)大內(nèi)需、改善民生為主線,以加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo),堅(jiān)持政府統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃、政策引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作,尊重農(nóng)民意愿,發(fā)揮農(nóng)民主體作用,實(shí)施農(nóng)村新居建設(shè)工程,有序開(kāi)展農(nóng)村危房改造,節(jié)約集約用地,協(xié)同推進(jìn)城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā),加快改善農(nóng)村居民住房條件和生活環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng),促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”[1]。在上一輪土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行期末,新增建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)非常緊張的關(guān)鍵時(shí)期,國(guó)土資源管理部門在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大潮中處理好管制和供應(yīng)的關(guān)系,是實(shí)現(xiàn)“保增長(zhǎng)、保紅線,促穩(wěn)定、促發(fā)展”目標(biāo)的關(guān)鍵[2]。

1 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的關(guān)系

許多新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)急需用地,卻遭遇了既不符合土地利用總體規(guī)劃又無(wú)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)可用的尷尬局面。有些地方認(rèn)為依靠城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,不僅可以解決社區(qū)建設(shè)的用地指標(biāo)問(wèn)題,還有可能節(jié)省部分用地指標(biāo)用于城市建設(shè),一舉兩得;甚至有些地方提出了“要充分利用好掛鉤政策,只要是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就先掛上鉤”的口號(hào)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的意義在于調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局,促進(jìn)土地資源的集約節(jié)約和可持續(xù)利用,緩解建設(shè)用地供需矛盾,改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。掛鉤政策運(yùn)用得當(dāng)確實(shí)可以為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)添色不少,但是一哄而上、片面追求指標(biāo)和補(bǔ)助資金、大拆大建、強(qiáng)制拆遷、只建不拆造成新的浪費(fèi)實(shí)屬不該。

(1)沒(méi)有合法權(quán)屬來(lái)源和未經(jīng)合法批準(zhǔn)的建設(shè)用地不適用掛鉤政策。有些地方存在一些近幾年未經(jīng)批準(zhǔn)在耕地上非法建設(shè)的住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、磚瓦窯場(chǎng)和取土采礦場(chǎng)地等,此類建設(shè)用地應(yīng)拆除復(fù)耕,但不能申報(bào)掛鉤項(xiàng)目。

(2)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地不適用掛鉤政策。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊可以在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下利用原有舊村址或新增建設(shè)用地進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。通過(guò)提高集約節(jié)約用地水平節(jié)余的土地可以流轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè),但不適宜復(fù)耕,因?yàn)槌擎?zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的存量建設(shè)用地恢復(fù)耕作是不經(jīng)濟(jì)的。

(3)采煤塌陷區(qū)的搬遷舊村址在穩(wěn)沉之前也不適合申報(bào)掛鉤項(xiàng)目。在塌陷區(qū)域穩(wěn)沉之前可以根據(jù)預(yù)測(cè)的沉降程度采取一些簡(jiǎn)單有效的治理措施,但不適合投入過(guò)多的治理資金,更不能申報(bào)掛鉤項(xiàng)目。

(4)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中拆遷規(guī)模較大、3年內(nèi)不能全部完成規(guī)劃復(fù)耕任務(wù)的應(yīng)分批申報(bào)實(shí)施。

只有按照規(guī)劃確實(shí)不宜再作為建設(shè)用地利用又具備恢復(fù)耕作條件的合法建設(shè)用地才最適合申報(bào)掛鉤項(xiàng)目;城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外通過(guò)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)確實(shí)可以節(jié)余部分建設(shè)用地的也可申報(bào)掛鉤項(xiàng)目;但不能節(jié)余建設(shè)用地或不能按時(shí)完成復(fù)耕任務(wù)的不應(yīng)申報(bào)掛鉤項(xiàng)目。

2 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的關(guān)系

《山東省土地利用總體規(guī)劃 (2006—2020年)》已獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?？h、鄉(xiāng)級(jí)新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作也在進(jìn)行中。此次規(guī)劃修編的突出特點(diǎn)就是嚴(yán)格保護(hù)耕地,集約節(jié)約用地。一方面要保吃飯,保 18億畝耕地紅線;另一方面又要促發(fā)展。在當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時(shí)期,對(duì)土地特別是耕地的占用需求量又比較大,加之適宜開(kāi)發(fā)為耕地的后備資源日益匱乏;因此,解決發(fā)展用地問(wèn)題的根本出路在于節(jié)約集約用地。新一輪規(guī)劃修編只能在適度安排新增建設(shè)用地規(guī)模,重點(diǎn)保障交通、能源、水利等重點(diǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)上,加大對(duì)存量建設(shè)用地的盤活力度,提高土地利用效率,優(yōu)化配置城鎮(zhèn)、工礦用地,整合規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地;充分利用未利用土地積極拓展建設(shè)用地新空間來(lái)緩解用地的矛盾,滿足發(fā)展的用地需求。

(1)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)規(guī)劃先行。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,編制好縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃,合理確定中心鎮(zhèn)、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各類村莊的區(qū)位和規(guī)模,合理安排農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等空間布局。

(2)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)耕地、集約節(jié)約用地原則。通過(guò)合村并點(diǎn)、治理空心村等多種形式,充分利用原有舊村址和荒地劣地,不占或少占耕地。加大政策引導(dǎo)和重點(diǎn)扶持力度,提高農(nóng)民建新拆舊的積極性。在壓縮農(nóng)村居住用地面積的同時(shí),整治廢棄磚瓦窯場(chǎng)等獨(dú)立建設(shè)用地,引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中。

(3)確需占用耕地和基本農(nóng)田集中建設(shè)的農(nóng)村社區(qū)應(yīng)當(dāng)在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的過(guò)程中,確定好新的土地利用結(jié)構(gòu)與布局,預(yù)留出適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)空間,并與建設(shè)、環(huán)保等其他行業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致[3]。選址時(shí)應(yīng)充分考慮基礎(chǔ)設(shè)施的配套、交通便利、生態(tài)協(xié)調(diào)等因素,避開(kāi)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、泄洪區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū),避開(kāi)規(guī)劃的交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施,避免壓覆重要礦藏,以免造成二次搬遷。

一些地方在新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中,為降低拆遷難度,不愿利用舊村址,轉(zhuǎn)向占地成本較低的耕地進(jìn)行建設(shè),不顧國(guó)家三令五申,借規(guī)劃修編之機(jī),大規(guī)模地調(diào)整基本農(nóng)田;更有甚者,打著符合新一輪土地利用總體規(guī)劃的幌子為占用基本農(nóng)田建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)辦理用地預(yù)審和項(xiàng)目審批。這種做法勢(shì)必會(huì)造成占好補(bǔ)劣、建新不拆舊的問(wèn)題日趨嚴(yán)重,甚至可能引發(fā)新的圈占土地?zé)岢薄?/p>

3 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地權(quán)屬管理的關(guān)系

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可能涉及集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民之間的權(quán)屬調(diào)整。其調(diào)整應(yīng)當(dāng)充分保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民權(quán)益不受侵害,堅(jiān)持民主自治和平等協(xié)商原則。

(1)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)使用土地權(quán)屬問(wèn)題。城中村和城邊村采用商業(yè)模式進(jìn)行整體開(kāi)發(fā)建設(shè)的社區(qū),應(yīng)當(dāng)使用國(guó)有土地;用于安置本村村民的土地可以劃撥方式取得,并按經(jīng)濟(jì)適用房的政策管理;用于商業(yè)開(kāi)發(fā)的土地應(yīng)以“招、拍、掛”出讓方式取得。村民集資建房或自建住房可以使用集體土地[4]。

(2)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中涉及合村并點(diǎn)的村莊,可以集體經(jīng)濟(jì)組織為單位通過(guò)交換土地的方式在新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)集中建設(shè)住房。交換的土地應(yīng)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后進(jìn)行變更登記。

(3)在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中,使用集體土地建設(shè)的房屋不得出售給城鎮(zhèn)居民,原則上不對(duì)本社區(qū)以外的居民出售。

4 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與用地審批管理的關(guān)系

(1)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目在辦理項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)前應(yīng)先取得用地預(yù)審文件;在辦理建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工手續(xù)之前應(yīng)先取得用地批準(zhǔn)文件或土地使用權(quán)證書,不可以預(yù)審文件代替用地審批。

(2)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中,采取房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式運(yùn)作的須辦理土地征收手續(xù);涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù),已獲批準(zhǔn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的農(nóng)村社區(qū)用地,不需另行辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù);涉及集體建設(shè)用地權(quán)屬調(diào)整的要辦理宅基地或集體建設(shè)用地審批手續(xù)。

(3)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的供應(yīng),應(yīng)當(dāng)參照農(nóng)村宅基地管理的模式,繼續(xù)堅(jiān)持一戶一宅和審批公示制度。地方政府和國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格用地審批制度,加大執(zhí)法監(jiān)管力度,杜絕未批先建、邊報(bào)邊建等違法違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn),避免小產(chǎn)權(quán)房和集體土地開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)現(xiàn)象卷土重來(lái)。

5 結(jié)論

該文分析了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、新一輪土地利用總體規(guī)劃修編、土地權(quán)屬管理以及用地審批管理之間的關(guān)系,提出在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中只有正確處理好管制和供應(yīng)的關(guān)系,才能真正實(shí)現(xiàn)“保增長(zhǎng)、保紅線,促穩(wěn)定、促發(fā)展”的目標(biāo)。

[1] 山東省人民政府.山東省人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的意見(jiàn)[J].山東政報(bào),2009,(7):4-7.

[2] 張?jiān)掠?對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地管理問(wèn)題的思考[J].浙江國(guó)土資源,2007,(9):42-44.

[3] 陳桂玲.對(duì)鄒平縣新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的思考[J].山東國(guó)土資源,2009,25(6):12-18.

[4] 王業(yè)恒.加強(qiáng)土地權(quán)屬管理的幾點(diǎn)建議[J].山東國(guó)土資源, 2008,24(12):7-8.

Pr im ary Study on New Type Rura lComm un ity Construction and LandM anagem en t

WANG Jianye
(Qufu Bureau of Land and Resources,ShandongQufu 273100,China)

Actively p romoting the construction of rural comm unities and imp roving the new comm unitymanagement and service system is aie an important decisionsmade by CPC CentralComm ittee on building a socialist harmonious society.In thispaper,conflictsbetween new type rural comm unities construction and land and resourcesm anagem ent are analyzed.It is recommended that the relationship between new type rural community construction and urban and rural construction sites should be conducted well,and land ownership shou ld be conducted aswell.

Rural comm unity developm ent;landm anagem ent;social stability

book=2,ebook=70

F301.1

A

2009-10-13;

2010-01-11;編輯:王秀元

王建業(yè)(1981—),男,山東魚臺(tái)人,助理工程師,主要從事國(guó)土資源管理工作;E-m ail:8583524@163.com。