翟 曌 馬 斌

(西安理工大學 西安 710048)

流域綜合規(guī)劃是開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害的總體部署,是政府規(guī)范流域水事活動、實施流域管理與水資源管理的重要依據(jù)。我國現(xiàn)有的長江、黃河等七大江河流域綜合規(guī)劃已實施近 20年,其內(nèi)容已無法適應發(fā)生重大變化的流域水資源狀況和工程設施條件。為了全面貫徹科學發(fā)展觀的精神,水利部于 2007年印發(fā) 《關于開展流域綜合規(guī)劃修編工作的意見》(以下簡稱 《意見》),要求各省 (自治區(qū)、直轄市)人民政府,各直屬機構(gòu)等進行流域規(guī)劃修編工作。

1 西安市流域規(guī)劃修編工作進展

在水利部 《意見》的指導下,陜西省成立了流域綜合規(guī)劃編制工作領導小組辦公室,陜西省水利廳于 2007年 12月 27日印發(fā)了 《陜西省流域綜合規(guī)劃編制任務分工意見》,將轄區(qū)內(nèi) 40余條流域按行政區(qū)委托給各市水務局進行編制,同時制定了 《陜西省流域綜合規(guī)劃編制工作大綱》及 《陜西省流域綜合規(guī)劃編制報告編寫參考提綱》來指導具體事宜。

西安市水務局承擔了境內(nèi) (浐)灞河、黑河、灃河、澇河四條流域的規(guī)劃編制工作。規(guī)劃基準年為 2005年,近期規(guī)劃水平年為 2020年,遠期規(guī)劃水平年為 2030年,以近期水平年為重點。規(guī)劃主要內(nèi)容包括總體規(guī)劃、水資源評價及配置、防洪、治澇、供水、灌溉、水力發(fā)電、跨流域調(diào)水、水資源保護、水土保持、漁業(yè)發(fā)展、水利旅游、環(huán)境影響評價、流域水利管理、投資匡算與實施效果、近期工程實施意見等。工作自 2008年初開始,同年7月召開專家會議對規(guī)劃大綱進行審核,確定了四條流域的規(guī)劃重點;7月之后進入正式的規(guī)劃編制階段,并多次開展內(nèi)部會議及專家審核會議討論規(guī)劃情況。截至 2009年 6月,四條流域的規(guī)劃編制工作已基本完成。

2 存在的問題

對流域進行綜合規(guī)劃是一個協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、權(quán)衡的過程,流域的長遠發(fā)展必須按照統(tǒng)一的規(guī)劃有序進行。如果僅僅追求各個河段或者各個區(qū)域的效益最優(yōu)化,最終結(jié)果不一定能形成整個流域的效益最優(yōu)化,必須要將全流域規(guī)劃與多目標開發(fā)相結(jié)合。在這樣一個復雜的過程中,必然會出現(xiàn)一些困難和問題,需要研究人員來討論解決。

2.1 基礎資料精度不夠的問題

在流域綜合規(guī)劃工作中,資料收集工作一般是由上向下進行。對于市管河流的綜合規(guī)劃,是直接向基層流域水管部門收集資料 [這里的水管部門,一般是指各區(qū) (縣)的水務局]。由于水務局并非流域的專門管轄單位,其工作任務是對全區(qū) (縣)的所有涉水事務進行行政管理,這樣,在提供資料過程中難以全心投入,導致資料狀況不容樂觀。當編制單位無法找到確實資料時,會從各區(qū) (縣)的水利年鑒入手,而水利年鑒仍是著眼于區(qū)域,并非全部落實到流域。例如,在統(tǒng)計人口數(shù)量時,水利年鑒是按照區(qū) (縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)來分別計量,而流域規(guī)劃的編制是要求體現(xiàn)本條流域影響的人口數(shù)量,這樣,只按照面積等將人口成比例分配,就會導致最后規(guī)劃成果的精確性受到一定的影響。

2.2 基準年與現(xiàn)狀年沖突的問題

《流域綜合規(guī)劃編制工作大綱》中規(guī)定,本次全國的流域綜合規(guī)劃編制工作的基準年為 2005年,近期、遠期規(guī)劃年分別為 2020年和 2030年。而編制工作卻在 2007年底開始啟動,對于流域現(xiàn)狀部分的描述,如果完全采用 2005年的情況,可能無法符合 “現(xiàn)狀”一詞的概念。例如,西安市李家河水庫的籌建工作自 2002年起開始實施,直至2005年 12月,國務院關于 《渭河流域重點治理規(guī)劃》的批復才將李家河水庫工程納入 《渭河流域重點治理規(guī)劃》建設項目。如果按此進行流域規(guī)劃現(xiàn)狀描述,李家河水庫即為 “計劃擬建”項目來填報。但是自批復后,李家河水庫經(jīng)過兩年的擱置,于 2007年由省政府各部門再次向上報文懇請建設,終于在 2008年 11月 30日開工建設,如果按照流域規(guī)劃 “與時俱進”的思想原則,在編制時又要將其列為 “在建項目”。

又如,在 2008年經(jīng)國家林業(yè)局批準,浐灞生態(tài)區(qū)成為陜西省內(nèi)第一批國家級濕地公園試點項目區(qū)域。項目位于灞河入渭口,總規(guī)劃面積約為6.6km2,將建設人工濕地和恢復自然濕地相結(jié)合,建設渭、灞交匯處西岸約 500畝濕地保護區(qū),形成水面約 10hm2,濕地植被恢復約 200畝,對城市污水進行處理,在生態(tài)處理系統(tǒng)基礎上,進行濕地公園和鳥類棲息地等建設。如果按照 2005年為基準年統(tǒng)計,這項重點工程也將無法列入規(guī)劃中。

2.3 綜合規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃銜接問題

陜西省和西安市近年來對境內(nèi)各個流域制定了多個專項規(guī)劃,另有一些區(qū)域規(guī)劃,例如 《西安市浐灞生態(tài)區(qū)總體規(guī)劃》、《灃河長安段防洪規(guī)劃報告》、 《西安市水利建設規(guī)劃》等。由于這些規(guī)劃的編制背景不同、出發(fā)點不同、規(guī)劃范圍也不同,可能會出現(xiàn)個別指標過高,或相同指標在不同規(guī)劃中不一致的問題。因此,在進行流域綜合規(guī)劃時,要適當復核已有規(guī)劃的編制目標,將綜合規(guī)劃與其協(xié)調(diào)起來。

另外,早期的專項規(guī)劃建設存在發(fā)展定位不當、盲目擴大規(guī)模、發(fā)展模式粗放、流域缺乏特色,防洪治水理念陳舊、重攔堵輕疏導、上游小水電開發(fā)同時造成破壞等問題。在此次進行修編時,個別專項規(guī)劃也在進行修編,二者在處理 “發(fā)展”與 “保護”、可持續(xù)發(fā)展觀念的落實方面可能會存在分歧,相應的規(guī)劃內(nèi)容體系也沒能進行科學合理的分工。

2.4 規(guī)劃范圍界定不全面問題

流域規(guī)劃是統(tǒng)籌研究一條河流流域范圍內(nèi)各項開發(fā)治理任務的綜合水利規(guī)劃,編制時應該著眼于宏觀層面,在對資源和資金的配置方面體現(xiàn)出政府的意志和行為,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種矛盾,根據(jù)實際情況和經(jīng)濟發(fā)展與國際安全的要求,提出相應的宏觀調(diào)控政策與措施。因此,在進行規(guī)劃時,應該是從宏觀角度入手,針對全流域進行,雖要重點突出、主次分明,但也不可以遺漏。對于 (浐)灞河規(guī)劃,由于西安市一直比較重視其生態(tài)區(qū)建設,之前也對生態(tài)區(qū)做過多個專題規(guī)劃,例如 《西安市浐灞工業(yè)區(qū)水土保持規(guī)劃》、 《西安市浐灞河生態(tài)區(qū)總體規(guī)劃》、《西安市浐灞河流域綜合治理專項規(guī)劃報告》等。這些專題都為綜合規(guī)劃提供了很好的參考資料。

2.5 流域目標與區(qū)域目標沖突問題

規(guī)劃編制過程中,編制人員多次到現(xiàn)場勘察并征詢各區(qū) (縣)水務部門的意見,區(qū) (縣)水務單位也提出多項利于其發(fā)展的建議。但是,由于各部門的著眼點不同、利益不同,對于涉水項目的意見也有所不同。例如對于黑河流域,在黑河上游曾經(jīng)有多項小水電工程建設項目,除了建設期會對水源地植被造成破壞,更重要的是開洞棄渣、土建棄料無法外運,堆積在河道兩側(cè),每年一到汛期,由于行洪將堆積的棄渣、棄料沖入下游水庫中,會造成淤積,抬高庫底,減少庫容;電站引水發(fā)電在枯水期往往造成河道斷流,破壞原生物鏈和水庫的生態(tài)平衡,易造成水質(zhì)富氧化等多項問題。在金盆水利樞紐工程建成后,為保證飲用水安全,需要涵養(yǎng)水源、保持水土,山里不能放牧、不能砍伐、不能用化肥農(nóng)藥,對當?shù)卮迕竦纳钤斐闪擞绊?。當?shù)卣闹饕繕耸且纳迫嗣竦纳钔瑫r對黑河河道進行治理,而早就成立的黑河供水工程管理局又是直接隸屬于西安市管理,二者的管理范圍雖無沖突,但是市級管理者較為注重飲用水源的管理,與當?shù)卣墓芾碇匦目赡芫统霈F(xiàn)了分歧。

3 解決問題的對策措施

3.1 重視前期統(tǒng)計工作,堅定指導思想

規(guī)劃要堅持以人為本、人與自然和諧的原則。把保障人民群眾的切身利益作為出發(fā)點和落腳點,優(yōu)先解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的飲水安全、防洪安全等問題;正確處理流域與區(qū)域、上下游、左右岸以及行業(yè)之間的關系,兼顧經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益;堅持公眾參與、勇于創(chuàng)新的原則。

在規(guī)劃前期,應該充分發(fā)揮基層水管部門的作用,督促其在統(tǒng)計工作時嚴謹認真。編制人員對收集來的資料要進行有選擇的核實,力求將資料精度最大化,確保規(guī)劃結(jié)果真實有效。

西安市的四條流域均屬于黃河水系,其綜合規(guī)劃修編要以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,以河流健康生命維持的基本需求來劃定經(jīng)濟社會發(fā)展的 “紅線”,設定維持河流健康生命的主要目標并設計其實現(xiàn)途徑。編制中要充分體現(xiàn)系統(tǒng)性、關聯(lián)性、基礎性、約束性、科學性和指導性。

3.2 制定合理的基準年,發(fā)揮指導作用

流域綜合規(guī)劃修編工作的前期準備較為復雜,耗時較長,應該考慮適當將規(guī)劃的基準年推遲。本次全國的流域規(guī)劃修編是從 2007年開始,落實到西安市已經(jīng)到了 2008年中期,此時仍以 2005年作為基準年有所不妥,前文已分析過出現(xiàn)的各種矛盾。因此,可以將基準年定在基礎資料收集的前一年,這樣做出的規(guī)劃更加符合流域的現(xiàn)實情況,便于編制人員進行戰(zhàn)略性、全局性、前瞻性的規(guī)劃和部署,使得流域綜合規(guī)劃成為指導流域近若干年發(fā)展的指揮棒。

3.3 科學利用已有規(guī)劃,耦合各項措施

《關于開展流域綜合規(guī)劃修編工作的意見》要求:“流域綜合規(guī)劃要與區(qū)域國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、生態(tài)建設和環(huán)境保護規(guī)劃、海水利用規(guī)劃等相關規(guī)劃銜接。”西安市的四條流域上已完成或基本完成的流域防洪、水資源等規(guī)劃為流域綜合規(guī)劃修編奠定了良好基礎。對已完成的有關專業(yè)規(guī)劃,要按照流域防洪、水資源配置和生態(tài)環(huán)境保護的要求進行復核,符合要求的可直接納入綜合規(guī)劃,不符合要求的應結(jié)合流域?qū)嶋H進行調(diào)整;對于尚未編制或者需要修編的專業(yè)規(guī)劃,應根據(jù)綜合規(guī)劃的要求開展工作。

在本次的綜合規(guī)劃中,編制人員對于每條流域在綜合規(guī)劃的基礎上,分別增加了 “防洪規(guī)劃”、“水土保持規(guī)劃”、 “水生態(tài)規(guī)劃”,尤其增加了以往規(guī)劃并不重視的 “管理體制規(guī)劃”,以期能對市管流域的建設工作進行全方位的指導。

3.4 抓住綜合規(guī)劃重點,避免漏項缺項

發(fā)揮省流域綜合規(guī)劃編制工作領導小組辦公室的作用,對西安市的流域規(guī)劃工作進行督促、指導。在工作中,注重各流域特點,抓住其重點。例如對 (浐)灞河流域,它是西安市農(nóng)業(yè)、林業(yè)重要區(qū)域,也是陜西省紡織工業(yè)、國防制造工業(yè)、汽車工業(yè)的重要生產(chǎn)地,在對其進行流域綜合規(guī)劃時,既要考慮到上游山區(qū)、丘陵區(qū)涵養(yǎng)水源、治理水土流失的退耕還林及小流域綜合治理工程,又要考慮到中游城市段以提高河道防洪標準、改善水環(huán)境為框架的攔河蓄水綜合治理工程,以及下游入渭口濕地開發(fā)保護建設。

對于黑河流域,其為西安市的飲用水源,峪口以上以植被恢復、涵養(yǎng)水源、水土保持為重點工作。而峪口以下入渭口以減少污染、廢污水處理、污水達標排放為工作目標。在管理上,黑河供水工程管理局為西安市水務局下屬事業(yè)單位,主管黑河供水工程管理工作,河道其他部分由隸屬于周至縣水務局的黑河管理處進行管理。如何處理好二者之間的關系,統(tǒng)籌全流域管理是該流域管理規(guī)劃的重點。

3.5 構(gòu)建統(tǒng)一管理機構(gòu),協(xié)調(diào)多頭矛盾

首先,規(guī)劃過程中要注重與上級部門的銜接。在規(guī)劃大綱編制過程中,西安市編制人員多次就規(guī)劃核心問題向省水利廳請示、匯報,確定規(guī)劃內(nèi)容;在專題研究階段,又多次征求專家意見,邀請省領導小組成員參與咨詢和論證。

其次,注重與各相關職能部門的銜接。在專題研究和大綱編制階段,充分吸取了各區(qū) (縣)和有關部門意見,一是充分考慮各區(qū)的發(fā)展設想,多次召開專題會議,就各地防洪重點、水資源利用、河道治理等問題充分征集意見;二是召開規(guī)劃編制工作部門協(xié)調(diào)會,廣泛征集市交通部門、農(nóng)業(yè)部門、土地部門、環(huán)保部門、林業(yè)部門等的規(guī)劃,在流域綜合規(guī)劃編制工作中充分吸收其發(fā)展構(gòu)想,提高規(guī)劃編制的科學合理性。

規(guī)劃工作的管理固然重要,規(guī)劃實施時的管理更加不可忽視。為了使得流域綜合規(guī)劃能夠更好的落實,本次規(guī)劃的管理專題,對四條流域提出構(gòu)建統(tǒng)一管理機構(gòu)的設想。以期做好流域內(nèi)全局性、涉及區(qū) (縣)際間以及地方難以辦到的事,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、正確處理各種糾紛,并為流域內(nèi)各區(qū) (縣)做好服務。

4 小結(jié)

流域綜合規(guī)劃涉及水利、建設、環(huán)保、市政等多個部門,在編制過程中要考慮多方面因素,因此不可避免的要出現(xiàn)一些矛盾。西安市流域規(guī)劃編制工作進行中,出現(xiàn)了一些典型問題,編制人員采取了一定的應對措施,并創(chuàng)新的加入四項專題規(guī)劃,解決了大部分難題。但是,究竟如何能夠克服應付思想、杜絕照搬照套、炒現(xiàn)飯,真正做到按新的治水理念進行科學的流域綜合規(guī)劃編制,需要進行更深層次的研究。

1 水利部.關于開展流域綜合規(guī)劃修編工作的意見.2007.

2 藍田縣發(fā)改委.藍田縣 2009年重點建設項目計劃表.http://www.lantian.gov.cn/ltfjw_xl.asp?id=3038.

3 胡細華,何慶.談城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接問題[J].國土資源導刊,2008,(2):50-51.

4 李國英.對新一輪黃河流域綜合規(guī)劃編制的思考 [J].水利發(fā)展研究,2008,(2):17-18.

5 江智健.關于江河流域綜合規(guī)劃修編的思考 [J].水利發(fā)展研究,2008,(9):20.