吳海亭

(江蘇省連云港市水利局 江蘇連云港 222004)

1 引言

水利規(guī)劃是水利工作的基礎(chǔ),是水利發(fā)展的龍頭,是加強(qiáng)水利建設(shè)、管理和運(yùn)用的依據(jù),其基本任務(wù)是根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和水利發(fā)展基本目標(biāo),考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面對(duì)水利的要求,研究水利現(xiàn)狀和特點(diǎn),探索自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律,從長(zhǎng)遠(yuǎn)、全局、戰(zhàn)略的角度,提出在合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)水資源、防治水旱災(zāi)害以及加強(qiáng)行業(yè)和能力建設(shè)等方面的總體措施和安排。水利規(guī)劃工作抓的好,可有效引領(lǐng)和推動(dòng)水利事業(yè)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展,促進(jìn)水行政主管部門依法履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,使水利為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善提供持續(xù)的、優(yōu)質(zhì)的、更加突出的基礎(chǔ)設(shè)施保障和支撐。通過(guò)參與地方水利工作編制和實(shí)施管理,筆者認(rèn)為區(qū)域水利規(guī)劃工作應(yīng)注重:實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo),體現(xiàn)兩個(gè)要求,處理三個(gè)關(guān)系,解決四個(gè)問(wèn)題,強(qiáng)化五個(gè)保障,服務(wù)六個(gè)領(lǐng)域,把握七個(gè)階段。

2 區(qū)域水利規(guī)劃工作要點(diǎn)

2.1 實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)

加強(qiáng)水利規(guī)劃體系建設(shè),保證其系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性,使各類綜合、專業(yè)和專項(xiàng)規(guī)劃以及水利發(fā)展規(guī)劃等有機(jī)融合,使規(guī)劃成果結(jié)構(gòu)完整、體系健全、相互呼應(yīng),達(dá)到層次分明、類別齊備、互補(bǔ)互濟(jì)、協(xié)調(diào)銜接,即避免重復(fù)投入,又保證體系科學(xué),是區(qū)域水利規(guī)劃工作的重要任務(wù)。地區(qū)間自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的差異以及發(fā)展定位、發(fā)展戰(zhàn)略的不同,決定了區(qū)域間規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)的不同,規(guī)劃體系需把握好地區(qū)的主要矛盾和次要矛盾。

2.2 體現(xiàn)兩個(gè)要求

2.2.1 體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀

應(yīng)將 “以人為本,全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀、資源節(jié)約和環(huán)境友好的生態(tài)文明以及社會(huì)主義和諧社會(huì)等發(fā)展戰(zhàn)略,貫徹落實(shí)到水利規(guī)劃工作中去,從規(guī)劃層面指導(dǎo)區(qū)域水利建設(shè)和發(fā)展。

2.2.2 體現(xiàn)治水新思路

區(qū)域水利規(guī)劃工作應(yīng)踐行 “從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變”的治水新思路,遵循人與自然和諧、河湖生態(tài)健康、水資源永續(xù)利用的理念,堅(jiān)持保障經(jīng)濟(jì)與改善民生相結(jié)合、城市水利與農(nóng)村水利相統(tǒng)一、地區(qū)水利發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則, “全面規(guī)劃,統(tǒng)籌兼顧,標(biāo)本兼治,綜合治理”,努力實(shí)現(xiàn)江河安瀾、山清水秀、水資源供需平衡的規(guī)劃目標(biāo)。

2.3 處理三個(gè)關(guān)系

2.3.1 與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的關(guān)系

(1)區(qū)域水利規(guī)劃應(yīng)針對(duì)地區(qū)水利現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水利的要求,研究提出規(guī)劃目標(biāo)、總體布局、對(duì)策措施及實(shí)施方案。通過(guò)需求分析,理清水利社會(huì)管理和公共服務(wù)的全部領(lǐng)域,針對(duì)制約發(fā)展的水利薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵問(wèn)題,研究確定水利發(fā)展的布局、步驟和重點(diǎn)。

(2)支撐和保障地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及民生改善,同時(shí)約束和指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng),是區(qū)域水利規(guī)劃需要處理好的根本性問(wèn)題。

2.3.2 與政策法規(guī)的關(guān)系

(1)水利規(guī)劃要根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和方針政策,以及有關(guān)技術(shù)規(guī)范、規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行編制和管理。

(2)作為公共政策的組成部分和法規(guī)體系的有益補(bǔ)充,規(guī)劃是政府依法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的工具和履行職責(zé)的依據(jù),是規(guī)范和約束社會(huì)行為的 “第二準(zhǔn)則”,對(duì)于有效配置公共資源、協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)等具有重要作用。

2.3.3 與上位規(guī)劃的關(guān)系

(1)區(qū)域水利規(guī)劃服從流域水利規(guī)劃,水利專業(yè)規(guī)劃服從水利綜合規(guī)劃,水利專項(xiàng)規(guī)劃服從水利綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃。

(2)水利規(guī)劃要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃相銜接,與相關(guān)行業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

2.4 解決四個(gè)問(wèn)題

2.4.1 提高防洪除澇安全標(biāo)準(zhǔn)

(1)防洪除澇是保障國(guó)計(jì)民生安全的首要大事,而防洪保安是水利規(guī)劃需要解決的主要問(wèn)題。防洪規(guī)劃應(yīng)根據(jù)規(guī)劃區(qū)域發(fā)展規(guī)模,確定相應(yīng)的防洪標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)目標(biāo),并針對(duì)現(xiàn)狀存在問(wèn)題和差距,提出增強(qiáng)防洪除澇能力的規(guī)劃措施。

(2)防洪和除澇不可分割,一般 “一并研究、分別解決”。

2.4.2 增強(qiáng)水資源保障水平

水資源的合理配置和供給保障是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性支撐條件。應(yīng)以 “開(kāi)源”為主,結(jié)合節(jié)約、保護(hù)、利用和管理,從水量、水質(zhì)和供水保證率等方面,提出滿足城鄉(xiāng)生活、農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)生產(chǎn)、交通航運(yùn)、生態(tài)保護(hù)等用水需求的合理布局和措施安排。

2.4.3 改善水生態(tài)水環(huán)境

加強(qiáng)水資源的節(jié)約和保護(hù),改善水生態(tài)、水環(huán)境,是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì),貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要任務(wù)。應(yīng)科學(xué)構(gòu)建水資源節(jié)約保護(hù)和有效管理體系,促進(jìn)水資源的持續(xù)利用,提高水資源水環(huán)境承載能力和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)水平,遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì),推動(dòng)水土保持和重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)修復(fù),實(shí)現(xiàn)水資源開(kāi)發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相互協(xié)調(diào)。

2.4.4 提升水利自身發(fā)展能力

不斷推進(jìn)行業(yè)建設(shè),增強(qiáng)水利自身發(fā)展能力,是水行政主管部門有效履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的前提和保障。應(yīng)完善水利規(guī)劃體系,通過(guò)加大依法行政力度,深化水資源管理和水管單位體制機(jī)制改革,加強(qiáng)水利科技和人才隊(duì)伍建設(shè),提高水利現(xiàn)代化和信息化水平,強(qiáng)化部門管理,打造水利文化,拓寬水利社會(huì)管理領(lǐng)域等規(guī)劃手段,不斷提升水利自身發(fā)展能力。

2.5 強(qiáng)化五個(gè)保障

2.5.1 組織保障

要高度重視水利規(guī)劃工作,組建專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水利規(guī)劃編制和實(shí)施管理,保證規(guī)劃工作的延續(xù)性和繼承性。

2.5.2 人才保障

加強(qiáng)水利規(guī)劃人才隊(duì)伍建設(shè),合理匹配專業(yè)結(jié)構(gòu),保證專業(yè)需求。加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、調(diào)查研究和溝通協(xié)調(diào),開(kāi)闊思路視野,強(qiáng)化工作責(zé)任心,增強(qiáng)綜合素質(zhì)和創(chuàng)新能力。

2.5.3 投入保障

(1)水利規(guī)劃具有很強(qiáng)的公益性特征,其實(shí)施需要政府財(cái)力投入作保障,集社會(huì)力量協(xié)作實(shí)現(xiàn)。

(2)對(duì)于規(guī)劃編制和前期研究等工作,需維持相對(duì)穩(wěn)定的投入水平。

2.5.4 制度保障

建立健全規(guī)劃管理制度,明確權(quán)責(zé)、完善程序、制訂措施、規(guī)范行為,提高規(guī)劃工作的依法行政水平。

2.5.5 配套保障

開(kāi)展水利規(guī)劃編制和實(shí)施管理工作,需要基礎(chǔ)資料、規(guī)范規(guī)程、辦公設(shè)施、研究設(shè)備、交通工具等必不可少的工作條件。

2.6 服務(wù)六個(gè)領(lǐng)域

2.6.1 改善民生

水安全、水資源和水環(huán)境,事關(guān)人民群眾的切身利益。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀,就是要求水利規(guī)劃要以人為本,不斷滿足人民群眾對(duì)防洪、飲水和生態(tài)安全的基本需求,與水相關(guān)的人居環(huán)境和水文化等方面的精神需求,以及優(yōu)質(zhì)高效的水利服務(wù)需求,重點(diǎn)解決防洪安全和飲水安全問(wèn)題,改善人民群眾生活生產(chǎn)條件。

2.6.2 保障和支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

水是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源,水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施,是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。解決好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大涉水問(wèn)題,除害、保安、興利是水利規(guī)劃工作的重點(diǎn)。區(qū)域水利規(guī)劃既要不斷滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)防洪、供水、灌溉等方面的需求,還要提供水資源和水環(huán)境基本的承載能力,維系河湖健康,促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用,支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.6.3 服務(wù)重大發(fā)展戰(zhàn)略布局

(1)區(qū)域水利規(guī)劃是特定自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下,一段時(shí)期國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略與政策、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、水利技術(shù)和發(fā)展水平的集中體現(xiàn)。服務(wù)國(guó)家和地區(qū)重大發(fā)展戰(zhàn)略布局調(diào)整,始終是規(guī)劃的主導(dǎo)。

(2)加強(qiáng)水利規(guī)劃編制和管理,開(kāi)展重大項(xiàng)目前期論證,在保障實(shí)施重大發(fā)展戰(zhàn)略的防洪安全、供水安全的同時(shí),保護(hù)好區(qū)域的生態(tài)安全,促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。

2.6.4 規(guī)范和約束社會(huì)行為

(1)水資源的有限性和不可替代性,決定了水資源和水環(huán)境承載能力有限,構(gòu)成了對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局、發(fā)展規(guī)模及發(fā)展水平的硬約束。通過(guò)規(guī)劃控制,劃定功能區(qū),劃清空間界限,避免無(wú)序開(kāi)發(fā),符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。

(2)在統(tǒng)籌編制和實(shí)施水資源綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃時(shí),要強(qiáng)化規(guī)劃的社會(huì)管理內(nèi)容,實(shí)行規(guī)劃同意書(shū)制度,充分發(fā)揮規(guī)劃在規(guī)范和約束社會(huì)行為方面的作用。

2.6.5 促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),推進(jìn)農(nóng)村水利設(shè)施體系完善,是民生水利的重要內(nèi)容。要抓緊完善和實(shí)施農(nóng)村飲水安全、灌區(qū)節(jié)水改造、泵站更新改造、縣鄉(xiāng)河道疏浚、村莊河塘整治等規(guī)劃,為保障農(nóng)村防洪安全、飲水安全和糧食安全打好規(guī)劃基礎(chǔ)。

2.6.6 加快水利自身發(fā)展

加快水利自身發(fā)展,是水利規(guī)劃目標(biāo)之一。規(guī)劃措施主要有三方面:一是通過(guò)加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高防洪保安、水資源配置和水環(huán)境保護(hù)的能力,消除制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善的薄弱環(huán)節(jié)和不安全因素,促進(jìn)水利部門充分履行職能;二是通過(guò)深化行業(yè)自身建設(shè),堅(jiān)持依法行政,健全涉水公共事件應(yīng)急預(yù)案等,增強(qiáng)水利發(fā)展綜合實(shí)力,維護(hù)水利良好形象,提高水利的社會(huì)地位和影響力;三是通過(guò)建立水權(quán)分配、河流納污總量控制、洪水風(fēng)險(xiǎn)管理等制度,拓展和豐富水利內(nèi)涵,提升水利社會(huì)管理水平。

2.7 把握七個(gè)階段

水利規(guī)劃一般分為前期研究、任務(wù)立項(xiàng)、工作大綱、規(guī)劃編制、審查報(bào)批、規(guī)劃實(shí)施及規(guī)劃修訂等七個(gè)階段。在充分把握好各階段工作的基礎(chǔ)上,需重點(diǎn)把好規(guī)劃編制、審查和實(shí)施關(guān)。

2.7.1 前期研究

通過(guò)調(diào)查、分析,開(kāi)展水利與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展適應(yīng)程度、工情水情變化及其影響分析等專項(xiàng)前期研究,充分論證規(guī)劃編制的必要性與可行性。

2.7.2 任務(wù)立項(xiàng)

(1)編制規(guī)劃任務(wù)書(shū)后報(bào)批立項(xiàng),并據(jù)此開(kāi)展規(guī)劃編制工作。

(2)任務(wù)書(shū)提出規(guī)劃緣由和背景依據(jù),明確規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則與規(guī)劃定位,提出規(guī)劃范圍、水平年、目標(biāo)、任務(wù)、規(guī)劃內(nèi)容與成果、編制組織方式與完成時(shí)間等,估算編制工作經(jīng)費(fèi)。

(3)區(qū)分主要任務(wù)和兼顧任務(wù),理清相互關(guān)系,結(jié)合自然存在和社會(huì)需要,合理確定任務(wù)安排,做到有的放矢。

2.7.3 工作大綱

(1)大綱由規(guī)劃編制承擔(dān)單位按照批準(zhǔn)的立項(xiàng)報(bào)告提出并經(jīng)評(píng)審認(rèn)可,是規(guī)劃編制的指導(dǎo)文件。

(2)大綱需闡明規(guī)劃背景與工作基礎(chǔ),細(xì)化規(guī)劃任務(wù)與內(nèi)容要求,明確技術(shù)路線和研究方法、規(guī)劃成果深度要求及成果形式、工作組織與分工、進(jìn)度計(jì)劃與質(zhì)量保證,提出經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

2.7.4 規(guī)劃編制

(1)規(guī)劃編制承擔(dān)單位應(yīng)深入開(kāi)展調(diào)查研究,收集和核實(shí)基礎(chǔ)資料,遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律,注重采用新技術(shù)、新方法,進(jìn)行多個(gè)規(guī)劃方案的比選和綜合論證,加強(qiáng)技術(shù)把關(guān)和成果協(xié)調(diào),嚴(yán)格質(zhì)量控制,保證工作進(jìn)度。

(2)在區(qū)域水利規(guī)劃工作中,對(duì)前期研究、任務(wù)立項(xiàng)、工作大綱階段的劃分并不明顯,一般可納入規(guī)劃編制階段。

2.7.5 審查報(bào)批

(1)為保證規(guī)劃成果質(zhì)量,對(duì)各個(gè)階段的水利規(guī)劃成果,要組織專家咨詢或技術(shù)評(píng)審,并聽(tīng)取和征詢社會(huì)公眾意見(jiàn)。規(guī)劃征求意見(jiàn)稿形成后,應(yīng)區(qū)別不同情況,征求有關(guān)水行政主管部門、行業(yè)主管部門和地方人民政府的意見(jiàn),涉及流域治理的征求流域管理機(jī)構(gòu)意見(jiàn)。在廣泛聽(tīng)取有關(guān)方面意見(jiàn)和技術(shù)評(píng)審的基礎(chǔ)上,由規(guī)劃編制承擔(dān)單位修改形成規(guī)劃送審稿。

(2)為保證規(guī)劃的合法性,應(yīng)向政府或者其授權(quán)審批部門報(bào)送規(guī)劃送審稿,并協(xié)助做好意見(jiàn)征詢和規(guī)劃審查。規(guī)劃經(jīng)征詢和審查后,由規(guī)劃編制承擔(dān)單位修改形成規(guī)劃報(bào)批稿,報(bào)規(guī)劃審批部門批復(fù)。

2.7.6 規(guī)劃實(shí)施

(1)對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)的水利規(guī)劃,要制訂規(guī)劃實(shí)施方案或具體實(shí)施計(jì)劃,對(duì)規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)、對(duì)策措施等進(jìn)行分解細(xì)化組織實(shí)施,并加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的跟蹤、管理和監(jiān)督檢查。

(2)嚴(yán)格實(shí)行規(guī)劃同意書(shū)制度,據(jù)此指導(dǎo)建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批。水工程建設(shè)項(xiàng)目、涉水建設(shè)項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)利用水土資源的活動(dòng),應(yīng)遵守或符合經(jīng)批準(zhǔn)的水利規(guī)劃,對(duì)不符合或者違反水利規(guī)劃的,不予行政許可或依法制止和查處。

2.7.7 規(guī)劃修訂

(1)區(qū)域水利規(guī)劃應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要或上位規(guī)劃的修訂,按照有關(guān)規(guī)范要求,適時(shí)組織修訂。修訂前,組織有關(guān)部門和專家對(duì)水利規(guī)劃的實(shí)施情況及適應(yīng)性等進(jìn)行評(píng)估,評(píng)估結(jié)論作為規(guī)劃修訂依據(jù)。

(2)需調(diào)整原規(guī)劃目標(biāo)或?qū)υ?guī)劃總體布局、骨干工程規(guī)模和重要對(duì)策措施等作重大變更的,可重新編制規(guī)劃。其他一般性變更,可采用專項(xiàng)補(bǔ)充的方式,變更后納入原規(guī)劃。

(3)規(guī)劃的修訂、變更等,報(bào)原批準(zhǔn)部門批準(zhǔn)或備案。

3 結(jié)語(yǔ)與建議

(1)在水利發(fā)展面臨眾多新的機(jī)遇、任務(wù)和挑戰(zhàn)的情況下,與時(shí)俱進(jìn)地抓好區(qū)域水利規(guī)劃工作,是擺在地方水行政部門面前的重要任務(wù)。明確并把握好區(qū)域水利規(guī)劃工作措施和要點(diǎn),對(duì)于有效開(kāi)展規(guī)劃編制和管理,順利實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo),具有重要意義。

(2)目前,省、市水利規(guī)劃體系日趨完善,縣級(jí)水利規(guī)劃工作還比較欠缺,特別是現(xiàn)有規(guī)劃基本上是以流域和區(qū)域管理為基礎(chǔ)、以市為主要單元編制和實(shí)施的,在滿足縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求方面還存在許多不足,故隨著 “強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”進(jìn)程的不斷深入,亟需對(duì)現(xiàn)有各類規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的修改和調(diào)整,在統(tǒng)籌部署區(qū)域規(guī)劃工作時(shí),適度突出縣級(jí)水利規(guī)劃的單獨(dú)性,進(jìn)一步加強(qiáng)縣級(jí)水利規(guī)劃工作,促使其盡快完善并形成體系,并將之作為對(duì)縣級(jí)水利部門進(jìn)行宏觀管理和監(jiān)督檢查的重要依據(jù)。

1 葉健.關(guān)于江蘇水利規(guī)劃工作的幾點(diǎn)思考 [J].江蘇水利,2008(4):14-16.