王 恒 谷延霞

0 引言

十六屆五中全會推出了推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重大歷史任務(wù)。逐步改變城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制，堅持以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展來推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是如期實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標的必然要求，也是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求和迫切任務(wù)。破解二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必然涉及“城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)化進程中城鎮(zhèn)數(shù)量的增加以及規(guī)模(包括人口、用地規(guī)模)的擴大都直接影響著城鎮(zhèn)用地的增長[1]。目前小城鎮(zhèn)建設(shè)進程中的各種用地之間的矛盾是客觀存在的。所以如何正確引導(dǎo)、合理規(guī)劃、節(jié)約有限的土地資源、正確處理好小城鎮(zhèn)建設(shè)中的用地問題，已經(jīng)成為當前需要解決的突出問題。

1 城鎮(zhèn)化帶來的土地利用優(yōu)勢

1.1 城鎮(zhèn)化加強了土地的集約利用度

小城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)使得土地的合理利用、集約程度得到提高。通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，吸引農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，并村定點，可以節(jié)約大量農(nóng)村宅基用地。隨著經(jīng)濟特別是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及人民生活水平的提高，再加上經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對建設(shè)用地需求的強烈愿望以及政府的大力倡導(dǎo)，農(nóng)民進城的愿望也相當強烈，城鎮(zhèn)化發(fā)展的力度加大，土地的集約利用度得到了加強。

1.2 城鎮(zhèn)化優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地布局結(jié)構(gòu)

小城鎮(zhèn)的發(fā)展使格局零亂分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中，眾多配套的基礎(chǔ)建設(shè)得到共用，基建成本大幅度降低，關(guān)鍵是一定程度上節(jié)省了大量的建設(shè)用地。據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對集中。連片開發(fā)后，可以節(jié)約5%～10%的用地和10%的基礎(chǔ)設(shè)施資金。

2 小城鎮(zhèn)建設(shè)用地現(xiàn)狀及存在的問題

近幾年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，小城鎮(zhèn)得到了迅速發(fā)展。與此同時，也出現(xiàn)了耕地銳減、用地效益低等現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，大部分小城鎮(zhèn)發(fā)展都是在擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地數(shù)量的基礎(chǔ)上進行的，而且在這些小城鎮(zhèn)新區(qū)中，大部分都是通過征用小城鎮(zhèn)周圍的優(yōu)質(zhì)耕地而建成的，由此造成了小城鎮(zhèn)發(fā)展中的土地利用的許多問題。

2.1 用地粗放，盲目擴張

由于缺少有效的節(jié)約用地和合理的調(diào)控、約束手段，小城鎮(zhèn)土地長期不能作為一種重要的經(jīng)濟資源來對待，過多的采用粗放式外延擴張的用地模式，不合理占用和浪費土地現(xiàn)象十分普遍，出現(xiàn)了多征少用、多占少用、早征遲用，甚至不用、占而不用、好地劣用的粗放型用地模式，極大地浪費了土地資源。這種只進行外延平面的擴張，忽視內(nèi)涵立體地綜合開發(fā)與利用的土地模式，使小城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量和人均水平都有較大幅度的提高。

2.2 用地結(jié)構(gòu)不合理，土地利用效率低

小城鎮(zhèn)各類用地應(yīng)有一個合理的結(jié)構(gòu)比例。按照我國現(xiàn)行規(guī)定，建制鎮(zhèn)屬于“城市”的范疇，其規(guī)劃指標一般參照城市執(zhí)行。建制鎮(zhèn)以外的小城鎮(zhèn)一般按照GB 50188-2007村鎮(zhèn)規(guī)劃標準[2]執(zhí)行。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國某些小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地中，居住用地約占 60%，公共設(shè)施用地約占9%，生產(chǎn)性用地約占70%，道路用地約占11%，綠地約占2%，其他為空閑、坑塘等。從這個結(jié)構(gòu)看，公共設(shè)施用的和生產(chǎn)用地占的比例偏低，居住用地偏高，綠地太少。一定的用地結(jié)構(gòu)反映了一定社會經(jīng)濟的發(fā)展水平，即從發(fā)展的眼光看，一些公共設(shè)施還不夠完善，工業(yè)生產(chǎn)落后，生態(tài)環(huán)境較差，與可持續(xù)發(fā)展相差甚遠。

2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散，用地浪費

長期以來，城鄉(xiāng)分割的二元體制嚴格地將大量農(nóng)民限制在農(nóng)村，“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)運而生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進入城鎮(zhèn)。所有制分割使得集體辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)有，村辦村有，各自在其范圍內(nèi)布置企業(yè)，直接造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過度分散。這種分散布局增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對道路、供電、供水、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施占地的總體需求。據(jù)有關(guān)專家調(diào)查測算，由于分散建設(shè)這個主導(dǎo)因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人均用地比城市企業(yè)多三倍以上，這無疑加劇了土地浪費。

2.4 小城鎮(zhèn)建設(shè)用地秩序紊亂

隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，招商引資逐漸成為衡量一個地方的政府能力的標志。許多地區(qū)依靠各種優(yōu)惠政策，尤其是土地的使用權(quán)，紛紛引進外資。外資企業(yè)大規(guī)模進駐，盲目鋪攤子、上項目，不考慮其規(guī)劃和建設(shè)水平的高低，土地任其粗放利用，不加節(jié)制，導(dǎo)致大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)田被蠶食，耕地大面積喪失。與此同時，一些地方對土地資源保護不夠重視，對中央嚴格控制建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模不理解、認識不統(tǒng)一，通過經(jīng)營性用地拍賣，支撐了其土地財政，成為地方政府收入的主要來源。

2.5 小城鎮(zhèn)基建用地量持續(xù)攀升

小城鎮(zhèn)建設(shè)初始階段，由于缺乏科學(xué)完整的區(qū)域指導(dǎo)體系，導(dǎo)致每個鎮(zhèn)區(qū)都形成一套小而全的設(shè)施，極大的降低了土地資源的利用率，造成集聚效應(yīng)和整體優(yōu)勢難以發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計目前全國農(nóng)村建設(shè)用地的總量約1 800萬 hm2，5倍于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而且分布零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放。

3 小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地利用策略

3.1 搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃

小城鎮(zhèn)建設(shè)要求合理布局，科學(xué)規(guī)劃，體現(xiàn)特色，規(guī)模適度，注重實效[3]。小城鎮(zhèn)建設(shè)并不是遍地開花，而是要有重點的發(fā)展。在規(guī)劃編制和實施過程中，土地管理部門和規(guī)劃管理部門應(yīng)通力合作，加強溝通和交流，并可通過制定科學(xué)的土地利用規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和住宅修建規(guī)劃，合理地進行功能分區(qū)，嚴格控制分散建廠和分散建房，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集聚效應(yīng)，節(jié)約用地。

3.2 嚴格控制土地供應(yīng)量

要著眼于城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，鼓勵小城鎮(zhèn)挖掘潛力，加強舊鎮(zhèn)改造，進行土地整理，提高新城鎮(zhèn)存量土地利用率。為此，在實施土地利用總體規(guī)劃過程中，應(yīng)編制和執(zhí)行好土地利用年度計劃。土地利用年度計劃是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對計劃年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標、耕地保用量計劃指標和土地開發(fā)整理計劃指標等的具體安排[4]。

3.3 清查整頓小城鎮(zhèn)發(fā)展的超標土地

在土地利用中，積極推行工業(yè)向開發(fā)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中的“三集中“政策，可以緩解土地供需矛盾，減少不必要的占用土地。對于超標的土地，應(yīng)制定相關(guān)條款，增加數(shù)額較大的用地費用，既可控制后續(xù)發(fā)展，也有利于退地整頓。

3.4 挖掘小城鎮(zhèn)現(xiàn)有建設(shè)用地的空間拓展?jié)摿?/h3>

小城鎮(zhèn)土地是有限的，但開發(fā)的潛力和空間卻是無限的。對于建設(shè)使用土地可采取適當引導(dǎo)管理措施，以達到“極限利用”的目的。強調(diào)土地的空間開發(fā)，改變當前平面化開發(fā)為地下、地面、地上三級垂直開發(fā)，引導(dǎo)中小企業(yè)的建設(shè)使用標準廠房，而不是單獨供地，使每平方公里的投資強度日益提高。

3.5 提高小城鎮(zhèn)土地利用整體效益

長期以來，考核一個城鎮(zhèn)，一般所用的經(jīng)濟指標是總量指標，很少考核土地的利用效益，因此，建立同土地相聯(lián)系的評價和考核的指標體系應(yīng)該提到議事日程。通過產(chǎn)業(yè)合理布局，提高小城鎮(zhèn)土地利用效益，促進小城鎮(zhèn)節(jié)約土地。

發(fā)展小城鎮(zhèn)要從土地資源的實情出發(fā)，搞好土地利用總體規(guī)劃，合理確定小城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模和布局，為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃提供扎實的基礎(chǔ)。要按照新的中華人民共和國土地管理法的要求，實行嚴格的土地用途管制制度和土地日常使用制度，在小城鎮(zhèn)建設(shè)的每一環(huán)節(jié)上都堅定不移地把“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策落實到實處。

[1] 沈道奇.中國土地問題研究[M].合肥:中國科技大學(xué)出版社，1998.

[2] GB 50188-2007，村鎮(zhèn)規(guī)劃標準[S].

[3] 劉亞臣，湯銘潭.小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理與政策法規(guī)[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社，2004.

[4] 王明祥.江蘇省實施征地制度改革的思考[J].中國土地科學(xué)，2003(17):20-24.